第一節(jié) 研究背景與研究意義

城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化在當(dāng)代中國具有現(xiàn)實(shí)的正當(dāng)性、必要性與可能性。進(jìn)行城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度梳理與總結(jié)、回顧與審視、反思與重構(gòu)，具有重要的意義。

一 研究背景

中國自20世紀(jì)70年代末實(shí)行改革開放至今40多年時(shí)間中，經(jīng)濟(jì)保持高速增長，經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，創(chuàng)造了偉大的經(jīng)濟(jì)奇跡。根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，中國經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)連續(xù)多年穩(wěn)居世界第二位。2019年中國占全球經(jīng)濟(jì)總量的比重為16.34%，對世界經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)率在30%左右，貢獻(xiàn)率位居世界第一位，已是世界上最大的貨物貿(mào)易大國、最大的外匯儲備國，制造業(yè)規(guī)模居全球首位。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2019年中國國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到990865億元，接近100萬億元，人均GDP超過1萬美元，從低收入經(jīng)濟(jì)體進(jìn)入中高收入經(jīng)濟(jì)體行列。與經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就相比較，我國在基本公共服務(wù)供給領(lǐng)域的發(fā)展相對滯后。這不僅體現(xiàn)在供給數(shù)量不足、供給質(zhì)量欠缺，還體現(xiàn)在基本公共服務(wù)供給嚴(yán)重的不均等上，這種不均等體現(xiàn)在區(qū)域、人群、城鄉(xiāng)等各個(gè)方面，其中城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均等最為突出，影響到了社會和諧。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均等作為復(fù)雜的社會問題，其產(chǎn)生的原因多元而復(fù)雜。從制度層面來探討我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化所面臨的障礙與未來發(fā)展之路，不但是現(xiàn)實(shí)的，也是必要的。

（一）城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是當(dāng)前國家治理中的焦點(diǎn)問題

黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”[4]改革開放以后，我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給的二元化體制改革明顯滯后，導(dǎo)致“三農(nóng)”問題比較嚴(yán)重，城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)在諸多領(lǐng)域持續(xù)存在，城鄉(xiāng)差距在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)都呈擴(kuò)大趨勢。這不僅影響社會公平與社會和諧，也是制約我國實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的體制障礙。城鄉(xiāng)二元割裂發(fā)展體制使我國的農(nóng)民長期不能享受與城鎮(zhèn)居民均等的“國民待遇”。“城鄉(xiāng)分治”政策、“城鄉(xiāng)分立”公共財(cái)政和“城鄉(xiāng)差異”的公共資源使用制度導(dǎo)致了城鄉(xiāng)居民基本權(quán)利實(shí)際上的不均等，并由此加速并催化發(fā)展不平等，從而加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展的差距。自黨的十六屆六中全會提出“基本公共服務(wù)均等化”以來，黨和國家逐步明確了基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)、范圍、對象、程度、標(biāo)準(zhǔn)等核心要義。2006年黨的十六屆六中全會通過了《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，明確提出將“完善公共財(cái)政制度”作為實(shí)現(xiàn)“基本公共服務(wù)均等化”的主要手段。2008年2月黨的十七屆二中全會審議通過了《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，明確指出：要求更加注重公共服務(wù)，著力促進(jìn)教育、衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)健康發(fā)展，建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)體系，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化[5]。2008年10月黨的十七屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，成為新時(shí)期指導(dǎo)我國推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的綱領(lǐng)性文件。2011年十一屆全國人大四次議會表決通過了《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》，其第八篇專門闡述了如何改善民生，如何建立健全基本公共服務(wù)體系。2012年11月黨的十八大把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，明確提出“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決 ‘三農(nóng)’問題的根本途徑”[6]，提出要“加快健全基本公共服務(wù)體系”，推動(dòng)“基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)”。2013年黨的十八屆三中全會決定更是把健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制作為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，提出“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”[7]。“城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果的基礎(chǔ)保障”[8]。基于此，準(zhǔn)確把握健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制的重點(diǎn)、難點(diǎn)和著力點(diǎn)，尋找破解城鄉(xiāng)二元體制突破口，大力推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的必然要求。2017年《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》指出，“享有基本公共服務(wù)是公民的基本權(quán)利，保障人人享有基本公共服務(wù)是政府的重要職責(zé)”。黨的十九大報(bào)告提出，“從2020年到2035年，在全面建成小康社會的基礎(chǔ)上，再奮斗十五年，基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化”[9]，到那時(shí)，“城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小，基本公共服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)”[10]。黨的十九屆四中全會指出，要“堅(jiān)持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，滿足人民日益增長的美好生活需要”，為此，“必須健全幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等方面國家基本公共服務(wù)制度體系”。能否實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是關(guān)系到社會主義現(xiàn)代化進(jìn)程的重大問題，必然成為國家治理場域中的焦點(diǎn)問題。

（二）城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是中國社會治理中的關(guān)鍵問題

近些年，我國經(jīng)濟(jì)社會加速發(fā)展，社會利益格局愈加復(fù)雜，貧富差距擴(kuò)大使社會風(fēng)險(xiǎn)不斷增加。中國全國居民收入的基尼系數(shù)[11]，國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布資料顯示2003年為0.479, 2004年為0.473, 2005年為0.485, 2006年為0.487, 2007年為0.484, 2008年為0.491; 2018年以后，基尼系數(shù)逐步回落，2009年為0.490, 2010年為0.481, 2011年為0.477, 2012年為0.474, 2013年為0.473, 2014年為0.469, 2015年為0.462；隨后，基尼系數(shù)出現(xiàn)小幅反彈，2016年為0.465, 2017年為0.467, 2018為0.468。按照國際一般標(biāo)準(zhǔn)，0.4以上的基尼系數(shù)表示收入差距較大。“發(fā)達(dá)國家在不同發(fā)展時(shí)期漸次出現(xiàn)的社會矛盾和問題，我們卻在較短時(shí)間里集中暴露出來，這帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。”[12]促進(jìn)社會公正、減少社會風(fēng)險(xiǎn)的一大重要舉措便是推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。完善公共服務(wù)體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，對于社會治理具有重大意義。為了保障人民群眾最低生存能力和發(fā)展能力，必須從制度上推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化。從長期來看，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化不僅能夠緩解社會矛盾，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，更能夠全面促進(jìn)人類的均衡發(fā)展，它對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會問題起到了“社會安全保護(hù)網(wǎng)”的顯著功效。公平、公正地提供公共服務(wù)，能夠糾正社會治理中常見的強(qiáng)制性“命令—服從”模式[13]，從而構(gòu)建社會治理的非強(qiáng)制性“服務(wù)—認(rèn)同”[14]模式。

（三）城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是政府公共治理中的難點(diǎn)問題

推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化已經(jīng)成為國家治理的重要任務(wù)，基本公共服務(wù)均等化水平逐漸成了政府治理能力的重要標(biāo)尺。然而，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化在當(dāng)前的中國境域中是一件非常艱巨的任務(wù)。由于長期的城鄉(xiāng)二元制度隔離，基本公共服務(wù)供給在城鄉(xiāng)間呈現(xiàn)嚴(yán)重的非均衡化趨勢。要推進(jìn)基本公共服務(wù)在城鄉(xiāng)之間“均等化”，需要對諸多的理論問題與實(shí)踐問題做出準(zhǔn)確的回答。我們需要解決“何謂城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)”“何謂城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”等概念問題；需要解決“城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均等的后果為何”“什么導(dǎo)致了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均等”等理論問題；需要解決“如何衡量城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”“城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均等程度為何”等操作問題；需要解決“如何才能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”“何時(shí)才能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”等戰(zhàn)略問題；需要解決“錢從哪里來”“錢該怎么花”等公共財(cái)政問題。這些問題涉及政府公共治理的方方面面，對中國政府治理提出新的挑戰(zhàn)。

推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，不但是“中國夢”的重要組成部分，更是“中國夢”的實(shí)現(xiàn)手段，對推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的作用；通過推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，有助于社會穩(wěn)定，提升執(zhí)政合法性。

二 研究意義

著名制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·C.諾斯認(rèn)為：“制度是一個(gè)社會的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說它們是為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約……它是理解歷史變遷的關(guān)鍵。”[15]城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化很顯然需要從制度視角去解讀。制度不僅是“規(guī)則或規(guī)范體系”，而且也是“社會互動(dòng)方式”[16]。制度視角的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化研究，在理論層面能夠更加深入解讀問題的現(xiàn)狀與原因，在實(shí)踐層面能夠?qū)φ鉀Q問題提供指導(dǎo)性的方案與政策。

（一）理論意義

從理論層面來看，本書全面整理歸納國內(nèi)外有關(guān)基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)有理論成果，在既有研究成果的基礎(chǔ)上，力圖從新的視角進(jìn)行思考，力圖用新的理論進(jìn)行探索，力圖用新的方法進(jìn)行研究。本書理論意義如下。

第一，能夠創(chuàng)新城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的分析視角。國內(nèi)既有的研究往往視角比較單一，大部分是公共財(cái)政視角的研究，還有一部分是政治學(xué)視角的研究，這種單一視角的研究既不能深刻地解讀城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均等的原因，也不能系統(tǒng)地設(shè)計(jì)出城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的對策。本書力圖在我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度變遷的PEST（Political, Economic, Social and Technological）理論解釋模型指引下，運(yùn)用政策文本分析的科學(xué)方法，來解釋我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的政策演變，以制度績效的視角來分析城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)踐狀況。通過一系列嶄新的分析視角，能夠更好地揭示我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的演變規(guī)律和發(fā)展邏輯。

第二，能夠拓展城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的理論基礎(chǔ)。國外關(guān)于基本公共服務(wù)均等化理論基礎(chǔ)的研究，已經(jīng)比較多元。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)理論、公共產(chǎn)品理論、社會正義理論、公共財(cái)政理論等從不同的角度提供了基本公共服務(wù)均等化的必要性與可能性的解釋。國內(nèi)學(xué)者對這些理論有了系統(tǒng)的總結(jié)與介紹，以此來解讀我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的發(fā)展邏輯。但是我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均等的產(chǎn)生原因與西方發(fā)達(dá)國家截然不同，其解決途徑也必然有差異，因此用西方的理論解釋中國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均等的現(xiàn)象必然出現(xiàn)“水土不服”的情況。本書不但對西方的基本公共服務(wù)均等化理論做出系統(tǒng)整理，同時(shí)對我國傳統(tǒng)管理思想、經(jīng)典馬克思主義社會思想、中國特色社會主義社會思想中的基本公共服務(wù)均等化理論進(jìn)行全面發(fā)掘，從而發(fā)出基本公共服務(wù)均等化的“中國之聲”。

第三，能夠豐富城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的研究內(nèi)容。中華人民共和國成立以來的歷史，某種意義上就是基本公共服務(wù)的發(fā)展史。實(shí)踐界長期致力于產(chǎn)生制度，但是缺少系統(tǒng)整理。本書大量運(yùn)用一些嶄新的分析工具，致力于對實(shí)踐界制定的制度進(jìn)行理論思考。例如，本書運(yùn)用倡議聯(lián)盟框架分析探討我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的政策變遷邏輯，運(yùn)用政策文本分析勾畫我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的制度演變過程，運(yùn)用分省面板數(shù)據(jù)的實(shí)證分析解讀城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的制度績效測量，運(yùn)用整體性治理的理論框架思考區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)機(jī)理與行動(dòng)路線，這在學(xué)術(shù)層面具有新意。同時(shí)本書還完整展現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的制度變遷史，構(gòu)建我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的制度數(shù)據(jù)庫，這在國內(nèi)學(xué)界中也是嶄新的嘗試。這些努力必然能夠豐富城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的研究內(nèi)容。

（二）實(shí)踐意義

對城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)行制度分析，準(zhǔn)確定位問題，思考問題根源，探討其發(fā)展對策，有著明顯的實(shí)踐價(jià)值。

第一，有助于樹立正確的執(zhí)政理念，從而提升執(zhí)政的合法性。“在政策領(lǐng)域，過程和內(nèi)容之間存有某種動(dòng)態(tài)的聯(lián)系。作為一個(gè)分析的焦點(diǎn)，政策內(nèi)容提供了理論的可能性，對政策內(nèi)容的考察為探查政治機(jī)器的內(nèi)部動(dòng)力學(xué)提供了手段。”[17]很顯然，通過對基本公共服務(wù)制度的反思，能夠?qū)ξ覈畧?zhí)政理念進(jìn)行深度解剖。1949年以來我國政治類型經(jīng)歷“解放政治”“生活政治”到“民生政治”的變遷。[18]當(dāng)前“民生政治”的核心問題是基本公共服務(wù)供給的數(shù)量、質(zhì)量與公平問題，快速增長的民眾公共服務(wù)需求與基本公共服務(wù)產(chǎn)品短缺之間的矛盾日趨突出。社會發(fā)展的關(guān)鍵階段，必須全面完善基本公共服務(wù)制度，如果基本公共服務(wù)不能普遍惠及民眾，將導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯，甚至引發(fā)社會危機(jī)。歷史上許多國家由于忽視了向居民提供廣覆蓋的基本公共服務(wù)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入了停滯狀態(tài)；而一些國家也正是由于注重基本公共服務(wù)發(fā)展，成功地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會協(xié)調(diào)發(fā)展。現(xiàn)階段我國諸多社會矛盾都與基本公共服務(wù)短缺相關(guān)聯(lián)，這些問題蘊(yùn)含了“治理”風(fēng)險(xiǎn)。這些“治理”風(fēng)險(xiǎn)的日積月累有可能會損害到執(zhí)政黨的執(zhí)政合法性基礎(chǔ)。本書力圖為協(xié)調(diào)發(fā)展、共享發(fā)展設(shè)計(jì)制度路徑，有利于提升黨“科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”水平。

第二，有助于建立正確的政策體系，從而提升治理的科學(xué)性。持續(xù)推進(jìn)改革過程，需要科學(xué)的“頂層設(shè)計(jì)”以及精巧的“政策安排”。本書在厘清城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的理論基礎(chǔ)與價(jià)值追求的基礎(chǔ)上，測量城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的理想目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)狀況的差距，探尋城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的體制障礙，設(shè)計(jì)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的總體戰(zhàn)略與操作制度。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化，需要發(fā)揮公共服務(wù)體制在優(yōu)化分配以及再分配中的重要作用。本書針對城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的變遷及其影響因素的理論研究，對問題及原因進(jìn)行“靶向性”的定位，將為我國實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化政策制定提供科學(xué)的指導(dǎo)與有價(jià)值的參考。

第三，有助于形成系統(tǒng)的解決方案，從而提升發(fā)展的持續(xù)性。目前國內(nèi)既有的基本公共服務(wù)均等化解決方案存在“碎片化”特征。這種“碎片化”的政策設(shè)計(jì)，既浪費(fèi)資源，同時(shí)又不可持續(xù)。本書基于公共服務(wù)的“整體性”治理思路，明確我國基本公共服務(wù)的整體目標(biāo)與階段性安排，不是就公共服務(wù)談公共服務(wù)，而是從政治、法律、經(jīng)濟(jì)等不同層面提出基本公共服務(wù)均等化的體制、法制和機(jī)制解決方案。這種基于總體戰(zhàn)略的系統(tǒng)性解決方案，能夠提升基本公共服務(wù)的供給效率，解決基本公共產(chǎn)品的短缺問題，從而減少貧困、改善民生，增加發(fā)展的可持續(xù)性。