二 治理理論在中國的發(fā)展

“治理”一詞嚴格來說是舶來品，但從《說文解字》來看，在古代即為“治國理政”之意。所謂“治”，即控制、統(tǒng)治；所謂“理”，即管理、處理。“治”強調(diào)的是主觀目的性，而“理”更傾向于強調(diào)客觀規(guī)律。因此，“治理”二字所表示的就是統(tǒng)治與管理的統(tǒng)一，強調(diào)主觀目的與客觀規(guī)律之間的結(jié)合。

（一）治理理論興起的本土背景

在中國，經(jīng)過近40年的改革開放和社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，諸多社會矛盾和問題日益凸顯，傳統(tǒng)意義上的社會問題就像傳染病和自然災害一樣，影響了社會生活。所以，在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的建設過程中，出現(xiàn)了一些重要社會問題，亟待解決^[37]。同時，在社會轉(zhuǎn)型期間，舊的社會秩序、資源分配體系趨于解體，新的體系卻未完全建立，因此，獨特的社會情況導致了一系列特定的社會風險，比如貧富差距過大乃至犯罪率激增，疾病控制難度加大，族群沖突加劇等問題。可見，我國社會轉(zhuǎn)型進入了社會發(fā)展的矛盾凸顯時期，也就是社會失調(diào)時期^[38]。當前我國面臨的一個重要問題，就是經(jīng)濟新常態(tài)下供給側(cè)改革，包括經(jīng)濟供給側(cè)、文化供給側(cè)、社會供給側(cè)、公共服務供給側(cè)問題，雖然政治總體平穩(wěn)，但是社會問題層出不窮。社會問題多發(fā)的一個重要的原因，就是社會發(fā)展水平與經(jīng)濟發(fā)展水平之間的不平衡，社會體制改革總體上落后于經(jīng)濟體制改革。

當前我國社會結(jié)構(gòu)依舊處于重大變革時期：城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境、資源能源問題日益嚴重；人口流動總量不斷增加，但流入地管理服務水平低，戶籍制度改革滯后；居民儲蓄率不斷提高，國內(nèi)消費疲軟；人口紅利漸漸消退，老年社會提前到來；通過實施精準扶貧，貧困人口占比逐漸降低，但總量仍然不少。諸如此類問題嚴重制約了社會經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，其形成的巨大壓力，推動、加快社會體制改革。

利益當局的局勢變動推動了社會體制的改革。伴隨著社會結(jié)構(gòu)分化、經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變、社會流動加快、利益格局發(fā)生深刻變動，城鄉(xiāng)之間的收入差距逐漸拉大，社會上形成了更多的利益群體，勞動收入和資本收入之間的差距拉得越來越大，一些地方出現(xiàn)的脫離群眾現(xiàn)象也比較明顯，這些都使得利益格局變得更加復雜，從而導致一些社會問題的發(fā)生。利益格局的變動，對加速社會體制的變革形成了倒逼機制^[39]。

中國在現(xiàn)代化的過程中，充分肯定了市場化社會存在、生存方式與治理理論對市民社會做出的貢獻，中國目前的城市化進程當中，市場經(jīng)濟快速崛起，全面取代計劃經(jīng)濟。作為現(xiàn)代社會標志的市場經(jīng)濟，既是社會經(jīng)歷轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)和載體，也是公民生活的適宜模式。由于市場經(jīng)濟和市場化的生存方式帶來的一切現(xiàn)代化的特征，都是市民社會所不可缺少的基本原則。因此，在中國現(xiàn)代化的進程當中，市場化在改變理論精髓的棲身之地之后，帶來了人在精神和文化方面的變革。在精神層面，重新塑造了整個市民社會，市場經(jīng)濟所帶來的各種觀念形態(tài)比變革本身更加具有意義。“市民社會”是治理理論的熱門詞匯，因為它意味著良好管理，并且強調(diào)公民是獨立的個體，能積極地參與到社會網(wǎng)絡中，這一目標與中國現(xiàn)如今不斷深刻的市場化現(xiàn)實情況所產(chǎn)生的物質(zhì)與精神的變化有許多相似之處。

中國在現(xiàn)代化進程當中，全球化與網(wǎng)絡的特殊機遇，將中國的政治文化置放在全球化的大背景當中來考慮，改變了從傳統(tǒng)社會以來就樹立的非現(xiàn)代價值觀念，蘊含著現(xiàn)代開放的價值觀。全球化既結(jié)合了中國化，又囊括了現(xiàn)代化的要素。在這樣的背景下，國家在政治、經(jīng)濟、文化方面的各種交流與合作，都不斷得到加強，從而超越了意識形態(tài)的限制。尤其需要在不同的國家之間建立一種共同需要遵守的準則和發(fā)展框架，從而強化人類的共同價值。總之，隨著全球化的不斷加深，中國在現(xiàn)代化的過程中必然受到精神價值的同化，治理理論的發(fā)展在中國具有客觀存在的價值基礎(chǔ)^[40]。

（二）治理理論的發(fā)展現(xiàn)狀

自劉軍寧在1995年對治理進行最早的介紹以來^[41]，國內(nèi)學術(shù)界開始引入西方的治理理論。徐勇指出，治理作為政治學新開發(fā)的領(lǐng)地，鮮少有人進行深入研究，尤其是以中國實際情況為落腳點的相關(guān)分析。而作為創(chuàng)新點，徐勇從西方社會和中國不同的歷史進程中考察了其中的含義和類型，分析了治理帶來的權(quán)力分化和整合，從而主張通過競爭合作的關(guān)系處理問題，重新塑造政府與社會之間的關(guān)系，并嘗試用“治理”構(gòu)建社會研究以及村民自治的大框架^[42]。

毛壽龍認為，governance應譯為“治道”。與政治學相比，治道主要研究的是公共行政問題，并非是統(tǒng)治問題。他認為，中國政府的機構(gòu)改革主要集中在如下五個主題，即規(guī)模的精簡機構(gòu)與人員的改革、職能的轉(zhuǎn)變政府與市場的均衡、行為的規(guī)范與政府活動的法制化、黨政的協(xié)調(diào)政治與行政的調(diào)整、權(quán)力的下放政策與執(zhí)行的自主化。

在治理理論的引進和評價方面，影響和貢獻最大的當屬俞可平教授^[43]，他很早就將西方的治理理念翻譯到國內(nèi)。首先，從政治學的角度來講，治理是指管理的過程，包括政治權(quán)威的規(guī)范基礎(chǔ)，但是這個權(quán)威并不一定是政府機關(guān)。其次，管理過程中權(quán)力運行的向度并不一樣，治理是一個上下互動的過程。并且，管理的范圍并不相同，統(tǒng)治是以領(lǐng)土為界限，但是治理范圍不僅包括特定領(lǐng)土界限，也包括國際政府以及非政府組織（NGO）等社會組織。最后，統(tǒng)治與治理權(quán)威的基礎(chǔ)和性質(zhì)并不相同，統(tǒng)治是來自政府的法規(guī)命令，而治理的權(quán)威是建立在公民達成的共識之上。俞可平提出，善治的基本要素包括合法性、法治、透明度、責任回應等^[44]。

在治理的邏輯結(jié)構(gòu)當中，公共權(quán)力是中心概念。公共權(quán)力被少數(shù)人稱為“集權(quán)治理”；由多個主體共同掌握，則稱為“分權(quán)治理”^[45]。有學者從權(quán)力的角度對治理進行了闡述，治理主體的多元化導致所有主體都必須放棄自己一部分的權(quán)力，最終建立其公共事務的管理聯(lián)合體^[46]。在不同的歷史時期有著不同的統(tǒng)治方式，統(tǒng)治者更加強調(diào)權(quán)力的歸屬，與被統(tǒng)治者之間有不可逾越的關(guān)系；治理所強調(diào)的是權(quán)力的配合與寫作，強調(diào)共同治理的過程^[47]。

創(chuàng)新治理制度的關(guān)鍵一環(huán)是對公共物品提供和公共物品生產(chǎn)進行區(qū)分。有的學者指出，一方面，政府出于政治、道德和法律的考慮，提供保障基本民生和維護社會穩(wěn)定的純公共產(chǎn)品或者完全意義上的準公共產(chǎn)品，同時引入市場競爭機制，減少來自壟斷階級的壓力。另一方面，雖然政府是公共產(chǎn)品的提供者，但是并不承擔生產(chǎn)的責任，而是采取訂立契約的形式，將生產(chǎn)公共服務產(chǎn)品的機會讓渡給民間組織，為公眾提供更加保障的產(chǎn)品和服務，同時也降低了行政機構(gòu)的支出，可以有效地開展政府服務。市場提供與公民個人自主服務共同作用的多主體多中心管理體系^[48]。

鄉(xiāng)村治理也是治理理論在中國的新實踐，如果將村民自治理解為一種僅僅處于鄉(xiāng)村的制度，并且只關(guān)注對農(nóng)村本身和國家今后的政治制度的安排具有影響的話，那么“鄉(xiāng)村治理”的概念更加接近社會本身，也就是從鄉(xiāng)村認識鄉(xiāng)村。當前的鄉(xiāng)村治理主要包括溫飽有余、小康不足，制度安排對社會性質(zhì)存在高度依賴。村莊作為農(nóng)民生產(chǎn)、生活和娛樂三位一體的空間，短時間內(nèi)并不會消失，因此村莊治理是鄉(xiāng)村治理研究的核心內(nèi)容，這是鄉(xiāng)村治理研究的重要基礎(chǔ)，也是落腳點所在。通過積極發(fā)揮村委會的作用，組建符合實際條件的公共服務體系，完善鄉(xiāng)村協(xié)商互助機制，建設服務型政府等路徑，解決鄉(xiāng)村社會自主性缺乏、鄉(xiāng)村組織不健全、治理機制不完善的問題^[49]。

中國城市社區(qū)的相關(guān)治理問題研究起步稍晚。社區(qū)是社會的重要組成部分，社會穩(wěn)定的前提基礎(chǔ)，對推進社會進步和現(xiàn)代化建設有重要作用。許多西方國家的相關(guān)實踐與研究都總結(jié)出，社區(qū)建設對于推動國家經(jīng)濟建設之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，加快民主化進程，提高生活質(zhì)量和管理水平，都有非常寬泛的現(xiàn)實意義。

社區(qū)治理是指在一定的區(qū)域內(nèi)，政府和社會組織、公民之間管理社會公共事務的活動。在我國，城市社會治理模式從行政社區(qū)向合作性和自治性發(fā)展，是社會經(jīng)濟體制改革和社會結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中的一種反應，這代表著城市社區(qū)發(fā)展的重要方向，同時也帶來了社區(qū)發(fā)展和制度創(chuàng)新的一種新思路^[50]。

隨著治理理論的不斷深入，相比于西方治理的概念，部分學者提出，在中國運用治理理論是否合適。治理不管是作為一種方式還是一個階段，在中國的適用都存在一些問題。首先，當今中國并不算是非常成熟的多元管理主體，現(xiàn)存的一元化結(jié)構(gòu)與多元主體之間存在一定的張力。其次，在當今中國的政治經(jīng)濟文化中，民族、妥協(xié)、合作仍然需要大力培養(yǎng)。現(xiàn)階段能夠?qū)崿F(xiàn)的是帶有中國特色的治理，也就是在一元化的結(jié)構(gòu)之下的治理^[51]。

（三）中國特色的治理理論：國家治理現(xiàn)代化理論的構(gòu)建

社會治理是治理理論應用于我國實際的實踐產(chǎn)物。雖然現(xiàn)代的治理理論起源于西方，但我國語境下的社會治理，是將治理理論與中國歷史邏輯和現(xiàn)實環(huán)境相結(jié)合，吸收借鑒后初步形成的理論，兩者絕不可同日而語，更不能在應用上采取“套用主義”“拿來主義”，必須適時反思治理理論的適用范圍和限制條件。

2002年，黨的十六大報告中最早提出這一概念，將治理概括為堅持打防結(jié)合，預防為主，落實社會治安綜合治理的各項措施，改進社會管理，保持良好的社會秩序。由此可見，社會管理與社會之間并沒有直接的關(guān)聯(lián)，而是在中國發(fā)展過程中的結(jié)構(gòu)失衡現(xiàn)象所導致的，其核心含義不僅是要求中國社會的認同，更要促進經(jīng)濟增長，避免社會矛盾的發(fā)生^[52]。也就是說，社會管理及社會建設的提出，更多是一種實踐導向和問題導向，也就是實踐者試圖通過社會治理來解決社會領(lǐng)域方面的問題^[53]。

從社會管理走向社會治理，是我國戰(zhàn)略發(fā)展的大勢所趨。當下，公民需求和社會矛盾交織，走向社會治理上升為國家治國理政的基本方略，成為未來社會體制建構(gòu)的基本方向，有其現(xiàn)實客觀性和歷史必然性，中國正在經(jīng)歷傳統(tǒng)經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的變革。隨著社會結(jié)構(gòu)的不斷變化，利益格局也隨著改變，思想觀念的更新加深了社會矛盾，社會結(jié)構(gòu)也變得日趨多元，以行政管理為主要特征的單一化方式逐漸失效。近年來，隨著公民社會意識的不斷增強，社會的不斷發(fā)展給原有的社會管理體制造成不小的沖擊。2011年以來，全國各地著力探索一種“黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理模式。2013年，中共十八屆三中全會用“社會治理”取代“社會管理”一詞，指出，創(chuàng)新社會治理必須著眼于廣大人民群眾的根本利益，最大限度地增加和諧社會的因素，增強社會發(fā)展的活力和創(chuàng)新，提高治理水平，維護國家和社會安全，保證和諧安定有序。在隨后的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》當中，還專門對此問題進行了闡述，明確提出改進社會治理方式，激發(fā)社會組織的活力；推進社會組織的建設，依法自治，發(fā)揮作用；支持和發(fā)揮志愿服務組織。這些現(xiàn)實促使社會治理體制的變革成為我國在社會建設過程中的必經(jīng)之路^[54]。

2014年2月17日，習近平在省部級主要領(lǐng)導干部學習貫徹中共十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班開班儀式上發(fā)表重要講話。他強調(diào)，治理體系的選擇是由一個國家的現(xiàn)實條件和人民決定的，其歷史、文化、經(jīng)濟發(fā)展適合什么樣的治理體制，才能決定其走什么樣的路線。在人民政協(xié)成立65周年大會上，習近平再次強調(diào)：“履不必同，期于適足；治不必同，期于利民。”中共十八屆四中全會開篇便強調(diào)：“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。”法治建設作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基石，被提到前所未有的高度。

縱觀我國社會歷史的治道軌跡，從“人治”一步步走向“法治”，從向西方和傳統(tǒng)借鑒轉(zhuǎn)到立足當下的本土化社會治理，從政策文本邁向制度實踐，這無疑是中國特色社會主義治理體制的正式開端^[55]。“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標，為公共管理績效問題提供了前所未有的機遇，也提出了新的挑戰(zhàn)。

從實踐的角度看，從社會管理向社會治理的轉(zhuǎn)變，并沒有改變政府管理社會的實質(zhì)意義。盡管“治理”一詞蘊含著社會主體、多元治理、合作治理的意義，它并不意味著使用社會管理概念就沒有社會主體的角色和功能。社會管理概念剛剛流行的時候，鄭杭生就看到了其中的治理元素。他認為，社會管理概念和任務的提出，預示著中國正在走向更講治理的社會。中國處于改革發(fā)展的關(guān)鍵時期，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不僅需要依靠中國改革開放40年積累的實踐和研究成果，也需要了解、學習和批判借鑒各個國家在這方面的經(jīng)驗和教訓^[56]。治理理論本身主要研究的是西方發(fā)達國家，但是在一些發(fā)展中國家，治理理論的本職目標是為了改善國家體制來擺脫發(fā)展困境。要把從西方國家興起的治理理論應用于發(fā)展型國家，就必須明確西方與非西方的區(qū)別和現(xiàn)實差距，從非西方國家的治理目的出發(fā)，基于善治和治理的關(guān)系，獲知發(fā)展中國家的治理內(nèi)涵與要求^[57]。

我們對于中國社會治理的理論與實踐創(chuàng)新的理解，都離不開正確理解黨在治理多元主體中的領(lǐng)導地位，這是我國實現(xiàn)社會治理創(chuàng)新的重中之重。治理理論興起20多年來，通過對其引介、本土化與應用，治理理論的研究與實踐都取得了一定的成果，并且形成了一套比較完善的治理概念體系。

1.治理格局：從單一管理到一主多元

從當前的國際形勢看，我國所謂的社會治理的模式與西方國家所遵從的治理模式并不相同，彼此之前存在共性，但也存在差異，這種差異主要表現(xiàn)在社會治理的主體方面的不同。西方國家政權(quán)建立的基礎(chǔ)是“三權(quán)分立”理論，在這種理論基礎(chǔ)上建立的治理模式，在結(jié)構(gòu)上主要表現(xiàn)為“市場—政府—非政府組織”的特點，三者之間的地位在治理模式之下并無太大差異，只是對各自負責治理的區(qū)域進行分工。而我國當前主要采取的社會治理模式，是由黨委領(lǐng)導，政府主導，公眾參與，以期達到弱化政府的統(tǒng)一管制效果，加強社會自我調(diào)節(jié)和公眾參與的良性互動。從歷史上來看，中國在歷史上就形成了“強政府”傳統(tǒng)，因此各級政府在實踐中并不應該將治理職能完全放任于市場或社會。另外，中國現(xiàn)行體制決定了中國治理的合作方式必須突出黨的領(lǐng)導地位，在現(xiàn)實中表現(xiàn)出“市場和社會圍著政府轉(zhuǎn)、地方政府圍著中央政府轉(zhuǎn)、下級政府圍著上級政府轉(zhuǎn)”^[58]的特點。可見，我國要構(gòu)建的是一種“一主多元”式的治理格局。

2.治理理念：從善政到善治

統(tǒng)治與治理都有各自的終極目標，統(tǒng)治追求善政，治理追求善治。雖然圍繞作為治理理想形態(tài)的“善治”定義至今爭論不休，但有一點是確鑿無疑的：實現(xiàn)善治是各國執(zhí)政黨追求的共同目標，以善治理念引領(lǐng)社會治理，是各國政府的共同認識。

我們黨在治國理政過程中，結(jié)合我國國情，通過改革開放、全面深化改革、四個全面、五大發(fā)展等重大戰(zhàn)略部署，從單一強調(diào)“政府管理”為核心的“善政”理念，轉(zhuǎn)為當前兼顧管理、同時突出“社會治理”的“善治”理念，正逐步實現(xiàn)由“替民做主”向“由民做主”的轉(zhuǎn)變，真正實現(xiàn)黨和政府“為民做主”與人民群眾“當家作主”的有機結(jié)合。“善治”與傳統(tǒng)意義上的“善政”并不相同。善治的主體從單一政府轉(zhuǎn)型為多元主體的治理，治理的主體和被治理的主體是有良性互動的，可以參與到治理的過程中。

傳統(tǒng)的善政以“政府管理”為核心。衍生于傳統(tǒng)國家理論、政府理論、權(quán)力政治理論。由于善政強調(diào)的管理主體是政府，它甚至把社會管理稱為完全意義上的政府管理；“善治”則是政府施行良好治理的結(jié)果。

以“社會治理”為核心的“善治”，摒棄一些傳統(tǒng)理念，凸顯合法、責任性，強調(diào)回應性和有效、高效的行政理念，“公共治理”“協(xié)同治理”“多中心治理”等概念是其理論來源。善治是使公共利益最大化的社會管理過程，是政治與公民社會的一種新型關(guān)系，其主要強調(diào)政府和公民合作管理公共生活，達到兩者最佳狀態(tài)。根據(jù)善治理論的發(fā)展歷程來看，如何實現(xiàn)公共治理是善治的終極目標。而實現(xiàn)善治，首先要讓所有的相關(guān)治理主體都參與到公共事務治理這一過程中，其次必須保證權(quán)力分工明確。政府和社會的共管共治不僅僅是一種互動，也是一種分享利益、共擔責任的協(xié)同治理^[59]。

3.治理方法：單一治理到協(xié)同治理

治理與管理之間最大的區(qū)別就是涉及主體的不同。在管理模式下，所涉及的公共政策是單一目標的；但是在新公共治理下，公共政策的制定和實施并不依賴于政府的權(quán)力，而是探索多元主體的合作治理，多個主體一起參與到共同利益的治理過程中。

協(xié)同理論與治理理論并非相互矛盾。它們的內(nèi)涵相近，并且有共通之處。治理理論本身便主張通過多元主體的共同協(xié)作來實現(xiàn)公共利益最大化，這一點和協(xié)同理論的內(nèi)涵是一致的。

改革開放以來，尤其是進入21世紀之后，我國各級政府紛紛推動政府職能轉(zhuǎn)變和社會管理改革，使得治理協(xié)同關(guān)系普遍呈現(xiàn)出某些合作的理念趨勢和積極作為。這些趨勢與作為著重于協(xié)同治理的制度重建方面，主要內(nèi)容是協(xié)同治理體制的變革，向多層次的治理體制轉(zhuǎn)變，建立起各方協(xié)同機制以及多中心治理體制。在治理的框架上，力求治理工具的專業(yè)化，并尋求建立合作伙伴關(guān)系；在協(xié)同發(fā)展的過程中，強化地方政府的治理能力，構(gòu)建公共事務的多方參與制度；在協(xié)同治理問責制度上，建立網(wǎng)絡問責機制。

從單一治理到協(xié)同治理的轉(zhuǎn)變過程中，如何在堅持基層黨組織的領(lǐng)導下，充分發(fā)揮民主黨派參政議政、協(xié)同治理的作用，始終是一個重要課題。協(xié)同治理是各級政府創(chuàng)新社會治理的必然路徑，這在基層社會，尤其是社區(qū)這個載體平臺上，體現(xiàn)得最明顯，也最具成效^[60]。

西方改革浪潮中出現(xiàn)了治理理論的新范式，它不僅主張政府和市場之間的合作，更重要的是，找到政府、市場、公益組織之間的良性互動與協(xié)作的平衡點。如何通過靈活運用各種有限的資源，進而達到“善治”的目標，這是治理理論的終極追求。因此，治理理論對于我國界定市場、政府、非政府組織之間的關(guān)系具有非常重要的作用，同時也為我國構(gòu)建社會主義和諧社會提供重要的理論參考。社會和諧才是治理理論的目標，而和諧社會的深刻內(nèi)涵，就是通過高效、獨特的社會治理模式，實現(xiàn)和諧社會的構(gòu)建，因此，提高治理水平對于構(gòu)建和諧社會來說具有非常重要的意義^[61]。