第二章 治理理論與民族地區社會治理

一 治理理論的提出

1989年，世界銀行報告中首次提出“治理”。報告中認為，相較于金錢和技術各方面的支援，非洲更需要“良好治理”。在此之后，“治理”一詞便被廣泛運用于之后的政治學研究中，尤其是被用來描述發展中國家和后殖民地地區的政治發展狀況^[1]。有關“治理”的研究不斷深入，已經發展成為一套內涵豐富的理論體系，并且在許多行政體制改革中得到了廣泛運用。“治理”一詞在使用中，經常和統治結合，主要在國家治理和其他一些政治活動中。從歷史的角度來看，“治理”的概念一直以來存在于政治學、社會學領域，如何運用政治權力從而實現政治的根本目的，是所有國家都必須面對的任務^[2]。

20世紀80年代以來，西方國家由于福利國家的過度發展，政府日益陷入財政危機、信任危機和權威危機三重危機并發的境地^[3]。信息技術的高速發展與經濟全球化共同推動，把原本沒有任何關聯的人和社會因素統一起來。人類社會即將迎來歷史性的變革，這些變革會給世界各國的公共行政管理帶來巨大的挑戰，以國家為基本依托的傳統的統治體系不再牢固，但是，國家依舊是全部社會科學的首要分析單位。這種超越了福利國家一直以來信奉的理念的危機，讓人們意識到，不管是自由主義還是國家主義，都是在政府和市場之間的不完美選擇，政府、市場以及社會必須面臨重組^[4]。

全球化的到來對世界各國的政治、經濟、文化造成了不同程度的影響，從不同層面動搖了各個國家的經濟基礎和主權概念，在全球化時代下的地方化趨勢，要求各個國家的中央政府去中心化，實現地方自治和公民參與。就這一點而言，“治理”一詞是對社會轉折造成的困境的理性回應。“更少的統治，更多的治理”，這是治理理論所追究的目標，對全世界國家的社會管理從各個方面帶來深刻的影響^[5]。

（一）西方治理理論興起的理論背景

治理理論是公共管理的新范式，社會治理理論于20世紀90年代在西方國家萌芽，被當作是解決政府失敗和市場失靈的解藥，也是建立在深厚的理論基礎之上，現就主要的理論來源和背景做簡要概述。

1.新公共管理

新公共管理是興起于西方國家的一種新的管理模式，源于20世紀60至70年代對傳統公共行政的批判與挑戰。當時的西方發達國家為擺脫福利國家制度帶來的政府困境而進行了持續變革，在這期間，形成了用私營部門的管理方法應用于公共部門的新公共管理理論。

新公共管理強調管理是具有政治性的。任何管理者都應從傳統的嚴格教條中抽離，把自己置身于政府管理中的特定政治環境。公共管理者不僅僅是政府的管理者，更應參與到政策的制定過程中，調節好公共部門、私人組織、公眾和媒體的關系。

新公共管理是要轉型為市場化并且專業化的管理。每一位參與管理的人都應當是充分了解自己所在組織的各項信息的人員，管理者缺乏專業能力，忽視職責，容易給政府管理帶來不良績效。因此，嚴謹專業的管理必不可少。管理方式向市場化轉變后，要建立起合理的競爭機制，以求通過競爭，改進政府績效的高效率與低成本^[6]。

2.公共選擇理論

布坎南和圖洛克將經濟學的研究方法用到了公共管理領域中。布坎南認為，“公共選擇是政治學的觀點，從經濟學的角度，廣泛運用經濟學的方法也能夠從集體和市場中產生”^[7]。傳統的經濟學理論假定人是自私的，不管何時都在追求利益的最大化。公共選擇理論就是基于這一假定形成的，這樣的理論同樣適用于政治學以及在官僚活動中的人，但是人的本性是自私的，追求自己的利益并不是壞事。

布坎南還認為，政治過程和市場過程是一樣的，其實質就是利益互相交換的行為。政府并不一定完全代表社會公共利益，它所做的決策基本上是一個妥協的結果，既然官僚和個人的本質都是自私的，那么實現公共利益就相應變得不那么可能，所以，公共選擇理論的最終結論就是政府會失敗。

首先，在公共選擇理論的語境中，政府的所有行為都可能包含著失敗之處，比如在公共政策制定方面。公共政策的制定并非易事，需要綜合考慮多方面的內容。制定一份好的公共政策是非常困難的，如果制定出錯，由此導致的市場失靈和資源浪費問題是非常嚴重的。在執行方面，往往存在各種打折執行的行為。在公共產品的提供方面，政府并不能高效地提供社會公眾所需要的產品。其次，政府為公眾提供公共產品，極易造成腐敗現象，影響社會資源配置的情況。最后，執掌政府部門的是人，人性的自私使得他們掌握權力的時候會為自己謀取利益。結果，政府與利益集團之間相互勾結，部門的利益傾向和長期以來的財產假象及其他各種原因，往往導致政府最終的失敗。

公共理論通過相應的假設和論證過程，得出政府最終會失敗的結論。既然政府最終會失敗，那么就應該對政府對社會的干預進行反對，但是一旦失去了政府的干預，公共服務的質量又如何保證呢？公共選擇理論給出了如下回答。首先，在政府領域引入競爭機制，通過競爭，限制政府對公共服務的壟斷。其次，鼓勵政府機構節約辦事成本。最后，充分利用私人資本和市場為公眾提供服務，將一部分項目交給市場主體處理，政府只對過程和結果進行監管，這樣會取得更好的效果。

3.新自由主義

新自由主義同樣也起源于古典自由主義，它始終強調市場的自由度。但是相比于古典自由主義，新自由主義似乎過于極端。新自由主義派認為，個人能力可以在市場得到最大限度的解放，正如哈耶克在《自由憲章》中提到的，所謂自由不過是一個人不受其他人的強制，想要社會裹足不前，一個行之有效的辦法，就是給所有人都施加一個必須遵守的標準^[8]。

哈耶克還認為，個人能夠在自由化的市場中實現自身價值。不僅如此，哈耶克強調市場的相關調節作用，強調市場的本位以及自由化、私有制和市場化。他認為，市場能夠實現資源的合理配置，一旦離開了市場，那么資源將無法得到很好的分配，就根本談不上經濟的發展。在限制政府的權力方面，自由主義學派認為，政府本身就是一種集體性質的事業，集權型的計劃經濟將會導致社會發展通往奴役的道路。但是新自由主義并不是完全否定政府的干預，而是希望政府能夠有條件地、適度地對市場進行干預。他們認為，只要政府的干預被限定在一定范圍內，那么市場就能夠保證良好的運作^[9]。

新自由主義看到了政府管理的一些弊端，為今后的治理者提供了良好的借鑒和參考作用；而公共選擇理論對政府和市場的分析就非常深刻。兩者都對治理理論的發展起到了非常積極的作用^[10]。

（二）治理理論興起的社會背景

1.國家干預與市場失敗

20世紀初世界性經濟危機后，凱恩斯主義盛行，政府大力干預經濟。隨著政府不斷膨脹的職能范圍，各國政府的預算告急，從納稅人身上征收的稅額不斷增長，使公眾對政府很有意見。隨著人員數量激增，政府機構也不斷膨脹，事務負擔重，自身開支增速過快。各國政府的各項勞務支出以及采購產品花費都呈現高幅度增長的態勢。^[11]

然而，龐大的政府支出及其快速增加與政府解決社會問題方面的效果形成了鮮明的對照。政府的積極行動在社會看來，卻是行動遲緩、僵化、保守與流于文字游戲或打官腔。劣勢群體對于其現狀的不滿程度，并沒有因為一系列項目與控制性措施和社會經濟政策的實施而有所緩和，由于各種不公平而引起的社會抗拒、騷亂此起彼伏。各級政府財政方面的捉襟見肘，到20世紀60年代末已經隨處可見^[12]。

20世紀80年代初，西方國家主張摒棄國家干預政策制定，發動了大規模的私有化運動（以英國為代表）、“解除政府管制”運動（以美國為代表）、消解科層化運動（歐美共有）。然而，市場化改革并沒有出現人們期待的結果，市場失敗或失靈及其附帶的其他問題，并沒有因此而消除。但是，回歸國家干預，不論從意識形態還是政治方面來說，都是人們不可接受的。

因此，20世紀80年代初開始，越來越多的各級政府日益關注怎樣的公私伙伴關系及其類似的治理方式，才能夠有效改進公共政策和達成改革目的。探索公私伙伴關系及相關治理方式，意在尋求各種不同的協調機制，以便有效地彌補市場、國家（政府）與混合經濟各自的不足，從而有效地處理各種各樣、紛繁復雜的經濟、政治與社會問題。地方經濟與社會發展因此成為人們尋求這種治理方式或機制的一個熱門領域，20世紀末，這也是“治理”一詞出現頻率最高的領域之一^[13]。

2.社會轉型帶來的信任危機

第二次世界大戰后隨著社會、經濟、政治重建的持續推進，西方社會于20世紀60年代進入了劇烈的社會結構變遷或轉換時期，表現為公私沖突的交錯纏繞，期望與失望的交疊與對立，社會對政府的強烈需求與病態政府之間的交疊與沖突，騷動、變遷與穩定的交疊與沖突等。

國家的各項行政權力現在面臨著一個危機，因為其過于集中在各級政府中，在一定程度上會帶來權力部門化、權力個人化甚至權力利益化的負面影響。這不僅不能帶來高效率和低成本，而且極易出現腐敗問題。政府并不是萬能的，把各項權力攥在手中，只行使政策制定而不參與執行，無法為公眾提供良好的服務。對公眾的需求不能及時且有效地回應，行動能力與有效性面臨質疑。所謂國家或政府自身陷入危機，是指國家或政府在回應社會需求、化解社會問題方面缺乏足夠的能力與工具，無法有效滿足與化解各種各樣的社會要求與問題；國家或政府因此不斷面臨來自社會階層、各領域的懷疑、批評與挑戰。政府的規模、行政管理的邊界、政府發揮組織管理作用的主場域究竟在哪里？應該留下哪些領域讓市場、社會、公民自身參與到行政事務中？這些治理問題的出現，都表明我們需要一種新的管理范式來代替舊的管理體制^[14]。

3.全球化和信息化成為推動治理改革的催化劑

經濟全球化直接推動和沖擊著許多國家的社會體系和社會結構，使得人類的生活呈現出全球一體化的特征。同時，隨著世界上跨國公司和許多國際組織的出現，越來越多的國家和國內市場的作用被取代，他們規定了一些基本的游戲規則，給國家和政府的統治帶了一定的壓力^[15]。進程較緩慢國家的政府面臨著巨大的公眾參政壓力，以及要求政府向第三部門下放權力的壓力。各種跨國交流帶來的負面因素使他們自身對社會的管理也越來越困難，權威的官僚體制遇到挑戰。這些因素推動了治理理論的產生，我們需要一種具有全球性質的新公共行政理論。

信息技術的發展使得先進國家的做法得以迅速傳播，并且產生持續放大效應。一方面，信息的收集、整理和傳播更加方便，縮短了政府、公民以及市場之間的距離，加強了彼此之間的回應和聯系；另一方面，信息技術也增強了公民和社會在信息知識方面的占有量，進而削弱了傳統政府的優勢地位，對于傳統的垂直領導的體制提出了一定的挑戰。當代公共治理運動的產生和發展在很大程度上依靠信息技術的發展，其中信息高速公路、國際互聯網、多媒體等技術的作用功不可沒，為社會治理和治理價值的實現提供了技術支持^[16]。

（三）治理理論的主要含義

學者們對“治理”內涵的界定各有不同，但學界內比較認可的是來自全球治理委員會的界定。它認為，治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸種方法之和。這是一個把不同利益主體聯合在一起解決沖突的過程，它不僅有權要求人們遵循正式制度，也可以與人們協調符合他們利益的非正式制度安排^[17]。同時，全球治理委員會規定了治理的基本原則：包括治理在內的原則并不是一個簡單的規則，而是一個長期的過程；治理的社會基礎是協調發展，而不是對社會本身的控制；治理所涉及的部門不僅僅是公共服務的提供者，還包括廣大的私人部門；治理不單單是一項正式的制度，而是持續性的、良性的互動^[18]。從全球范圍來看，治理普遍被理解為政府之間的關系，同時包含了同非政府組織、普通公民以及跨國公司之前在經濟全球化大背景之下的良性互動^[19]。由此可見，治理的過程是一個在一定范圍內以政府權威為后盾，進而維護良好社會秩序，增進公共服務的過程。

聯合國開發署將地方治理界定為地方政府通過制度、機制和過程，使地方上的公民以及群體能夠很好地表達個人訴求，并且協調他們之間的差異化訴求。這需要地方政府、公民社會組織以及私人領域在各方面與地方保持密切的合作關系。這種治理必須授予地方政府一定的權力，以便其有能力應對危機。同時，地方政府治理必須加強基層民主，將權利賦予公民，讓他們平等地參與到社會治理當中^[20]。

社會治理理論的轉變主要是國家職能向私人領域轉移，并且嘗試進行公共部門與私人部門的合作，希望通過這些行為，使國家與社會之間的隔閡消除。但是這種理論只能存在于政府職能有限的前提下，強調私人部門的作用就是反對政府的過分干預。在這個層面，治理理論受到了西方古典自由主義思想的影響，國家的過分管制對于資源的優化沒有推進作用，同樣也可能影響公民自由權利的保障。當然，治理理論也強調自治的組織與機制。正如埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）所認為的，國家與市場兩者都不能夠一直促進個人的長期發展和自然資源的長期利用，這時就需要自治組織進行自我管理^[21]。

英國學者格里·斯托克認為，治理所求的終歸是創造條件以保證社會秩序和集體行動。治理和統治的差異在于過程。他對“治理”這一概念有以下幾種觀點：治理明確指出，在為社會和經濟問題尋求出路的過程中，存在著某種界限和責任方面的模糊；治理明確肯定涉及集體行為的所有社會機構之間的權力依賴。格里強調，把一件事情做好并不僅僅在于政府的下達指令或是強調權威，政府可以使用工具和技術來控制、指引，公民社會的萌芽使政府不僅僅是國家唯一的權力中心。治理理論的提出，就是因為政府不應該大包大攬，而是應還權于市場與社會^[22]。

詹姆斯·N.羅西瑙強調，政府統治雖然經常與治理放在一起，但是它們兩者有很大區別，他對治理的定義是一種活動過程中的管理機制，雖然不一定得到正式授權，可是效用很明顯。與統治不同，治理需要一個共同目標的支持，在治理活動的過程中，發起者并不一定是政府，也并不總是依賴于國家的強制力量。與單一政府的統治相比，治理的內涵更加多層次，不僅包括政府機制，還包括非政府的機制^[23]。

不同于科層化范式與新公共管理，新公共治理深深地植根于組織社會學與網絡理論，并且高度重視21世紀公共行政與管理領域日益分塊化、碎片化與不確定的性質。

1.治理理論關注社會管理主體多元化、平等性

治理理論的發起者主張，治理與傳統意義上的政府統治是完全不一樣的。他們的本質區別在于，治理雖然具有權威性，但這個權威的主體并不一定是政府，也不需要使用國家的強制力量來實現^[24]。治理理論強調，治理必須和傳統的政府統治區分開，兩者的本質區別在于，治理雖然需要權威的力量，但是這種權威并不一定來自于政府，也不一定要靠國家的力量來保證其實現，他們質疑政府作為單一中心理論者的合法性，認為公共機構的作用是非常有限的，他們主張建立一種多中心的社會治理模式，只要所有公共和私人的機構能夠得到公眾的認可，那么，他們就能夠成為權力的中心^[25]。

傳統的治理中，政府類似于中國傳統社會中的長輩，是整個社會大家庭的管理者，政府統治的運行方式都是自上而下的政策制定和號令執行，對社會進行單一的、集中化的管理。但是治理從根本上有所改變：首先有一個共同的目標，其次用合作協商的方式對公共事務進行管理。治理的實質就是在市場和公共利益的基礎上達成合作關系，治理所擁有的不是政府權威，而是合作。權力主體是多元化的，而不是單一的、自上而下的統治^[26]，治理理論非常重視政府與公民之間的良好合作關系以及公民本身的積極參與，它要求實現管理的民主化，與公眾保持平等協商的關系，在平等的關系下，通過合作保證治理有效和順暢。

2.治理理論各個治理主體有著共同的目標

俞可平把“治理”論述為是官方和非官方組織用權力將社會各項活動規范化，推進公共利益的最大化^[27]。這一點明確了治理的目標是從公眾的需求出發，為了增進公眾的利益。所以，在治理理論中，公眾的訴求是第一位，不管是政府、市場還是其他的非權力機構，活動的開展都是圍繞著公眾的需求開展的。這就對公共權力的執行主體提出了統一的要求，在政策制定和執行中，都要把公共利益放在首位。明確公共政策的意義，其實就是協調統一各個利益主體。

3.治理理論采用多樣化的管理方法和技術

傳統的管理是政府集權制，運用政府權威發號施令。這種做法過于偏激，很難回應社會公眾的多方面需求，使公民因為無法獲得應有利益而對政府有不滿情緒。

在公共事務管理過程中，政府可以試圖用更加有效的方法和技術來控制、引導公共事務。為了保障公民權利，應該給予其自由空間；引入市場機制，使政府職能轉移給市場和企業；建立起多中心治理模式，即政府、市場和社會的多元模式；增加公民和市場主體參與公共事務的渠道，形成高度分化和扁平化的組織結構；充分下放權力給基層組織，以提高公共政策的執行效率。這是一種新型的社會管理過程，目的是為了實現公共利益的最大化，是政府和公民共同執行社會公共事務的形式，是國家與公民社會關系的新變化^[28]。

4.治理理論提倡有效率的治理

經濟學者試圖從兩個方面解釋效率。一方面，效率指的是生產者充分利用有效的資源獲得價值最大化的產品；另一方面，效率指的是經濟制度效率，是指一種經濟制度達到了不減少給予某個人好處就無法增加給予另一個人的好處，也就是說，這種制度如果不能降低某些人的生活水平，就無法提高另一批人的生活水平，那么這種經濟制度就是有效的。這是由20世紀意大利經濟學家提出的理論，在經濟學中被稱為“帕累托效率”。治理理論就吸納了這一理論的核心。在治理理論中，如何評定治理效率的高低，并不能僅僅看生產效率的高低，還需要綜合人民生活水平的高低以及綜合管理的效果等方面^[29]。

5.治理理論強調改進社會責任的承擔方式

在治理的過程中，當事人雙方通過協調，達成雙方都自愿的協議，諾奇可就曾說過，別人擁有的正當權利就構成了你運用權力的外部限制，這種限制是唯有踐行自己的承諾才能達成的，當事人必須對自己做出的承諾擔負責任和義務。在這種情況下，政府部門是一定要履行義務的，并且要遵從大眾的意愿。治理理論在西方的運用中，責任是被分為主觀和客觀兩個不同層次的。從客觀角度出發，責任指行政工作人員向上級和公民負責；從主觀出發，責任主要是要求行政人員要有基本的良心、信仰和忠誠。政府的責任在于如何擔當實現公共利益的重任，從而維護好公共利益的角色。

公共治理最初只是公共政策實施和公共服務提供的兩種體制（公共行政和新公共管理）中的一個要素，如今已經發展成為一個獨具特色的體制——新公共治理。好的治理方式可以有效地彌補國家在調控和管理過程中的一些不足之處。但是治理也不是萬能的，它同樣也存在許多的局限性。比如治理并不能夠代替國家的強制力，也并不能代替市場發揮資源配置的作用。在實際操作中，要想使治理達到效果，社會治理必須基于國家和市場基礎之上，作為國家和市場治理手段的一種補充。在社會資源配置過程中，不排除會出現政府職能和市場的失效，甚至存在治理失敗的風險。

杰索普認為，治理需要注意的一點在于，要時刻通過談判和反思對目標加以調整。目標是在一個過程中產生的，并非是在談判和反思之前就充分確定^[30]。從這個角度理解的話，治理失敗就可以理解為由于有關各方對原來既定的目標是否發揮效用同時沒有重新界定新的目標而產生的一種爭議^[31]。

（四）西方治理理論的主要類型

1.網絡化治理理論

隨著全球信息化的普及，網絡化治理也成為了近20年來社會科學的熱門術語之一，在各個層面的治理研究中皆有應用。網絡化治理的初衷是新公共管理改革帶來的治理碎片化問題，是為了實現資源的合理利用而做出的理念型轉變。以往的官僚制是以命令的方式來整合資源；網絡化治理的新穎之處就在于拋棄了命令服從制，取而代之的是市場機制下的“協調”方式。傳統的官僚制時代已經被網絡化治理所替代，政府管理者的職責，也從統一管制調整為將各種公共資源協調妥當以創造公共價值。

網絡化治理的特征有以下兩點。首先，網絡化治理中，政府市場和市民社會是共同存在、相輔相成的，為實現公共價值這一共同目標而行動。“治理”的內涵既包括各個參與者相互依賴的橫向關系，也包括整個治理網絡的內在體系。其次，它是一種在不同協商規則基礎上展開互動的行為體間的橫向協調。并且，在網絡化治理中，政府對于第三方組織是戰略合作的伙伴關系，比起競爭來說，這是一種聯合行動。兩者的相互信任和合作共贏是政府和外部組織的互動基礎，在合作過程中，將形成一種以共享的組織文化為基礎的新景象。在社會沖突的網絡化治理，就是通過培養公共價值和信任，構建利益共享機制，形成黨委、政府、社會組織、公眾等多元主體之間的合作共治^[32]。

2.整體性治理理論

整體性治理是對政府內部部門分立和碎片化的一種全面反思和系統回應。整體性治理理論的產生有兩個重要背景：新公共管理的式微和數字時代的來臨，為整體性治理的產生和發展提供了堅實的技術基礎^[33]。在數字化和網絡化時代，網絡共享數據和工作流程整合成為現實，這就為公共管理中組織之間更好、更快、更廉價地溝通與合作提供了有效的工具，也為整體性治理的產生和發展提供了可靠的技術基礎。

從政府改革的實踐層面而言，為了滿足多方面的社會需求，政府高效率地提供公共服務，就要避免政府各級管理中出現個人主義、部門各自為政的現象。西方國家改革的重點已轉變為通過不同領域的分工合作，推進整體型政府的改革^[34]。澳大利亞政府管理咨詢委員會的《聯合政府報告》（The Connecting Government Report）將整體政府定義為：公共服務機構為了完成共同的目標而實行的跨部門協作，以及為了和相似職能部門就某些特殊問題組成聯合機構。既可以采取正式措施，也可以采取非正式措施；也可以著重于公共服務的供給和政策的制定。

西方發達國家的整體政府的改革重點雖有所不同，但是也有一些非常明顯的共性特征，即各國都在政府改革中強調信息技術應用、重新整合、跨界合作和多元主體的共治。英國學者從“內、外、上、下”四個維度，即組織內部的合作、組織之間的合作、自上而下設定目標和對上的責任承擔、以顧客需要為服務宗旨的公共服務供給過程，描述了最佳實踐模式。

澳大利亞管理咨詢委員會對各個國家政府的實踐情況進行總結之后，也形成了一種獨特的政府最佳實踐模式，包括以下兩點。首先，在文化和哲學方面，鼓勵多元化的觀點產生和跨界的交流活動；其次，提倡新型的工作方式和環境。在工作方式上，建立一種共享的領導機構或者內部明確的領導責任，從而高效地參與其他工作。此外，要建立新的責任和激勵機制，可以通過治理、預算與責任框架予以實現。新的政策制定、方案設計和服務提供方式不僅包括建立政府和非政府之間的協調交流網絡，促使更多的公民及其代表參與到政策咨詢當中；并且協助政策項目設計，同時提供相應的服務，也包括從合同管理關系向合作關系的轉變^[35]。

整體性治理理論對解決社會沖突問題有很大的實用價值。第一，整體性治理強調社會治理要有一體化的思維方式。整體性治理是整體主義思維的再利用，所使用的整體性模型，在當代的社會科學研究中被學者廣泛使用。第二，整體性治理針對社會沖突帶來的現實影響，提供了更加有效的治理工具。強調通過政府內部組織的流程技術以及機制的創新，使部門間進行有效溝通、協調，從而達成合作關系。整體性治理還通過下放權力、分享資源等多種方式，促使不同部門圍繞共同的目標，實現政府與其他社會主體之間的合作共治。整體性治理的思路對于社會沖突來說是一種新范式。它的一體化思維有助于建立起跨部門、跨層級、跨區域的一體化的信息平臺，可以更好地為公眾提供整體性的公共服務^[36]。