3　特征事實與理論分析

3.1　政府主導(dǎo)型經(jīng)濟特征與城鄉(xiāng)收入差距變遷的特征事實

3.1.1　特征事實一：中國分權(quán)化治理實踐

分權(quán)化治理理論演變中都包含著政府影響經(jīng)濟運行和參與經(jīng)濟活動的隱性假設(shè)，而且這種假設(shè)符合大多數(shù)經(jīng)濟體的發(fā)展實際，尤其是轉(zhuǎn)型期的發(fā)展經(jīng)濟體。“中國式分權(quán)”最早由Qian和Weingast（1997）提出，把財政分權(quán)化治理與地方政府激勵和競爭相聯(lián)系，構(gòu)建具有中國特色社會主義經(jīng)濟特征的“市場維護型財政聯(lián)邦主義”來解釋中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和增長。轉(zhuǎn)型期中國經(jīng)濟增長歷程中也經(jīng)歷著分權(quán)實踐，而且“政治集權(quán)+經(jīng)濟分權(quán)”的治理模式是中國經(jīng)濟持續(xù)高速增長的根本原因，“政府主導(dǎo)型經(jīng)濟”也成為學(xué)術(shù)理論界的一個共同認知（劉瑞明、白永秀，2007）。

（1）1949—1978年的財政實踐

新中國成立后，中國共產(chǎn)黨在政治上具有絕對的主導(dǎo)地位，經(jīng)濟上借鑒蘇聯(lián)計劃經(jīng)濟模式，即主要產(chǎn)品和原材料的生產(chǎn)均受配額限制，而產(chǎn)品的供給和銷售則由中央政府的相關(guān)部委按國民經(jīng)濟計劃實施，完全排斥市場。1949年，面對戰(zhàn)后國民經(jīng)濟的恢復(fù)問題和不確定的國際環(huán)境，中國效仿蘇聯(lián)計劃經(jīng)濟模式優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，然而由于資金約束，中央政府必須集中財政收支來支持重工業(yè)的發(fā)展。1950年，中央和地方的財政關(guān)系開始分權(quán)化實踐，采取完全集中的“統(tǒng)收統(tǒng)支”財政體制。1951—1957年對“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政體制作出修訂，采取“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、收入分類分成”的財政收入分成和預(yù)算分級管理的財政模式。1956年，毛澤東同志在《論十大關(guān)系》一文中把中央和地方關(guān)系視作需要正確解決的關(guān)系之一，對集中化的財稅體制提出質(zhì)疑，更欣賞中央領(lǐng)導(dǎo)、地方自發(fā)的平衡發(fā)展路徑。1958年開始“大躍進”運動，財政體系及其決策開始分權(quán)化，但這一分權(quán)化實踐隨著“大躍進”的失敗而淡出。1963年集權(quán)被重新引入，但這一時期，集權(quán)體制繼承了稅收分成的傳統(tǒng)，并將其制度化，也就是在財稅體制中引入了激勵因子。“文化大革命”時期，財政體制變動頻繁，1968年財政體制回歸到1950年的完全集權(quán)模式，1969—1970年則采用1959—1967年的模式。1971—1973年隨著國內(nèi)外經(jīng)濟形勢的變化，財政體制又開始分權(quán)化實踐，但1974—1975年鄧小平同志重建了集權(quán)體系。“文化大革命”的終結(jié)給中央和地方財政關(guān)系的調(diào)整帶來了重大變革，江蘇和四川等地開始試驗分權(quán)模式（見表3-1）。總之，1949—1978年的財政實踐幾度徘徊于集權(quán)與分權(quán)之間，這與蘇聯(lián)的計劃模式不同，針對中國計劃經(jīng)濟體制的獨有特征，Qian等（2007）認為中國實行漸進式的改革是其必然選擇。

（2）1979—1993年的財政實踐

1979年中國開始經(jīng)濟體制改革，其分權(quán)的微觀表現(xiàn)就是決策權(quán)從國家到微觀經(jīng)濟主體的轉(zhuǎn)移，而宏觀表現(xiàn)就是經(jīng)濟計劃體制的逐步瓦解。與制度創(chuàng)新密切相關(guān)且最重要的分權(quán)形式是財政分權(quán)，它使各省擁有更多的財政自主權(quán)，大大刺激了經(jīng)濟增長（姚洋，2016），其他形式的分權(quán)化治理直接影響到微觀經(jīng)濟主體，財政分權(quán)則使地方政府成為自主實體，地方政府自主權(quán)的獲得讓各種制度的分權(quán)化實踐成為可能。1979—1993年中國財政體制變遷的一個基本特征是中央和省級政府之間存在多種多樣且項目頻繁變化的財政大包干體制。表3-2梳理了1978—1993年的財政制度變革實踐，1978年福建、陜西、浙江、湖南、甘肅、江西、吉林、山東、北京以及黑龍江等十省份開展了與中央共享計劃外收入的試驗，1979年福建和廣東開始了最優(yōu)惠的分成計劃，只需向中央上解定額收入。這些改革初期的試驗為1980年全國財政改革“劃分收支、分級包干”提供了基本經(jīng)驗，中央向各省份提供了五種包干辦法（Wei, 2000）。財政包干體制在1985年和1988年經(jīng)過兩次補充和修訂，雖然并未改變制度的基本特征，但各省份的留成比例卻在逐漸增加。財政包干體制對中國經(jīng)濟運行產(chǎn)生了深遠的影響：一方面，政府稅收占GDP的份額顯著下降；另一方面，中央政府的預(yù)算和稅收占全國比例大幅降低。基于此，王紹光和胡鞍鋼（1993）發(fā)布了《中國國家能力報告》，這被學(xué)術(shù)界認為是促成1994年分稅制改革的重要文獻。

（3）1994—2011年的財政實踐

中國1994年實施的分稅制改革奠定了中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制的財稅基礎(chǔ)，分稅制改革及其進一步的調(diào)整與完善構(gòu)成了中國政府間財政關(guān)系的制度基礎(chǔ)，推動了公共財政制度的建立，實踐證明，中國1994年的分稅制改革是世界財稅體制改革的奇跡（樓繼偉，2013）。1994年的分稅制改革實行以“稅制統(tǒng)一”為主線，以增值稅為核心的流轉(zhuǎn)稅制，堅持“事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合”的原則，實現(xiàn)了財政分權(quán)從“總量分權(quán)”到“稅收門類分權(quán)”的轉(zhuǎn)變，基本實現(xiàn)了財政收入的規(guī)范化和制度化，增強了財政的總實力，提高了中央政府對宏觀經(jīng)濟運行的駕馭能力，調(diào)動了地方政府參與轄區(qū)經(jīng)濟建設(shè)的積極性，構(gòu)建了現(xiàn)代財政的基本框架。表3-3和表3-4報告了分稅制下中央政府和地方政府關(guān)于財權(quán)事權(quán)的劃分。

1994年分稅制改革之后，中央政府財力有了顯著提高，基于轉(zhuǎn)型期的現(xiàn)實國情，1995年出臺了一般性轉(zhuǎn)移支付制度，增強了中西部欠發(fā)達地區(qū)的財力，推動了基本公共服務(wù)均等化進程和區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)運行。1996年財政部頒發(fā)的《關(guān)于完善省以下財政管理體制意見的通知》，把分稅制改革進一步推向深入，2000年前后相繼出臺民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、作為國家增支減收政策配套型轉(zhuǎn)移支付以及農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付等。2002年進一步調(diào)整了分稅制，實施所得稅收入分享改革，并要求各地按照分稅制要求完善省級以下財政管理體制。2005年，為了緩解縣鄉(xiāng)財政困境，出臺“三獎一補”等配套性政策措施⁽¹⁾。2007年《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》通過并于2008年開始實施，分稅制遺留的“雙軌制”得以并軌。從2010年起，中央財政開始部署建立和完善縣級基本財力保障機制，省級以下財政改革邁向深入，“省直管縣”“鄉(xiāng)財縣管”成為基本標(biāo)志。2011年國務(wù)院開始地方政府債務(wù)化解工作，地方財政壓力得到緩解，財政運行的環(huán)境進一步優(yōu)化。

（4）2012年以來的財政實踐

2012年，黨的十八大報告中指出，“中國經(jīng)濟體制改革的核心是處理好政府和市場的關(guān)系，必須更加注重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用……加快改革財稅體制，健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制，完善促進基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財政體系，構(gòu)建地方稅體系，形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會公平的稅收制度”⁽²⁾。2013年11月，黨的十八屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性”⁽³⁾。2014年對《中華人民共和國預(yù)算法》進行首次修訂，進一步規(guī)范了政府收支行為和財政預(yù)算。2015年財政部出臺《中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付管理辦法》，進一步加強中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付管理，提高財政資金使用的規(guī)范性、安全性和有效性。2016年國務(wù)院頒布《關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，認為中央與地方財權(quán)事權(quán)和支出責(zé)任的劃分是建立現(xiàn)代財政制度和推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，必須推進中央與地方財政事權(quán)劃分和支出責(zé)任劃分改革，并要加快省以下財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分進程。2017年，黨的十九大報告中提出“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系……深化稅收制度改革，健全地方稅體系”，2018年3月，全國人大會議提出“將改革國稅地稅征管體制，將省級和省級以下國稅地稅機構(gòu)合并，實行以國家稅務(wù)總局為主與省（區(qū)、市）人民政府雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制”，成為新一輪財稅體制改革的基本方向。2012年以來，隨著經(jīng)濟發(fā)展邁入新時代，財稅體制改革實踐重在現(xiàn)代財政體系和財政制度建設(shè)，其目的是為中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和增長動力的穩(wěn)態(tài)轉(zhuǎn)換提供一個良好的財政制度基礎(chǔ)。

3.1.2　特征事實二：中國經(jīng)濟政府主導(dǎo)特征的度量與分析

中國改革開放和市場化進程是在政府主導(dǎo)下推進的，各級政府在經(jīng)濟發(fā)展和運行中充當(dāng)經(jīng)濟活動和公共資源配置的主角。新時代下，中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型不僅要讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，而且要求更好地發(fā)揮政府的作用。考慮到財政作為地方政府參與資源配置和轄區(qū)經(jīng)濟活動最重要的工具之一，本書對中國經(jīng)濟運行中政府主導(dǎo)的程度的考察選擇政府財政支出與GDP的比值（鄧金錢，2017），比值越大，說明政府對經(jīng)濟的主導(dǎo)程度越高；反之則說明政府對經(jīng)濟的主導(dǎo)程度較低。另外，這一指標(biāo)也反映了政府對經(jīng)濟的干預(yù)程度和政府規(guī)模，而且這一指標(biāo)也內(nèi)含著財政支出規(guī)模及其結(jié)構(gòu)的城鎮(zhèn)偏向，因此，選擇財政支出與GDP的比值來測度中國經(jīng)濟的政府主導(dǎo)程度并分析其特征事實是合理的。

（1）改革開放前中國經(jīng)濟政府主導(dǎo)程度的變遷

改革開放前中國采取的是計劃經(jīng)濟體制，也被稱為“指令型經(jīng)濟”，政府在資源配置、社會生產(chǎn)以及產(chǎn)品分配與消費等方面都進行事先的計劃安排。新中國成立后，向計劃經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌大致完成于1956年年底，這一時期的社會主義改造基本實現(xiàn)了社會主義公有制的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，“一五”計劃的成功實踐表明以行政命令方式管理國民經(jīng)濟具備現(xiàn)實可行性，因而“計劃經(jīng)濟體制”主導(dǎo)經(jīng)濟運行被《中華人民共和國憲法》明確為國家法定的經(jīng)濟體制。1956年毛澤東同志在《論十大關(guān)系》一文中論述中央和地方關(guān)系時指出，“應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴大一點地方的權(quán)力，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事情……我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復(fù)雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多。我們不能像蘇聯(lián)那樣，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一點機動權(quán)也沒有”⁽⁴⁾。在論述國家、集體和個人三個方面的利益關(guān)系時指出，“把什么東西統(tǒng)統(tǒng)都集中在中央或省市，不給工廠一點權(quán)力，一點機動的余地，一點利益，恐怕不妥”⁽⁵⁾。

高度集中的計劃經(jīng)濟體制在特定的歷史時期發(fā)揮了積極的作用，如規(guī)避經(jīng)濟發(fā)展的盲目性和不確定性等問題，保障中國順利度過經(jīng)濟困難時期，而且在經(jīng)濟發(fā)展水平低、物質(zhì)資本嚴(yán)重短缺的條件下，行政性計劃可以把有限的資源集中到重點項目和重點領(lǐng)域上，為國民經(jīng)濟的恢復(fù)發(fā)展奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。但經(jīng)濟發(fā)展的實踐證明計劃經(jīng)濟是一種低效率的經(jīng)濟運行體系，“統(tǒng)得過死”成為經(jīng)濟體制的通病，給社會經(jīng)濟健康發(fā)展造成了諸多危害，如企業(yè)惡性競爭、區(qū)域重復(fù)建設(shè)、工廠效率低下、區(qū)域發(fā)展失衡等。黨的十四大報告中對計劃經(jīng)濟體制作出客觀評價，認為“原有的計劃經(jīng)濟體制有它的歷史由來，起過重要的積極作用，但是隨著條件的變化，越來越不適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)的要求”⁽⁶⁾。因此，1978年，黨的十一屆三中全會基于中國發(fā)展的實踐作出了改革開放的偉大抉擇。

計劃經(jīng)濟體制下中央政府通過行政性指令和計劃指標(biāo)管理國民經(jīng)濟運行，財政資源配置必然是政府主導(dǎo)經(jīng)濟運行的一個基本事實表征。圖3-1報告了1952—1977年中國財政支出與GDP比值的變化趨勢，可以看出在計劃經(jīng)濟體制形成的1952—1956年，中國財政支出與GDP的比值逐年上升，表明政府主導(dǎo)經(jīng)濟的能力和程度在增強。社會主義改造完成后的1957—1960年，中國財政支出與GDP的比值出現(xiàn)迅速增長，這是因為隨著“一五”計劃的完成，財政能力顯著提升，財政對國民經(jīng)濟運行的主導(dǎo)能力也出現(xiàn)大幅提升。但伴隨著三年困難時期（1959—1961年），經(jīng)濟的健康運行遭到破壞，社會生產(chǎn)能力下降，財政收入顯著減少，導(dǎo)致1960—1962年財政支出占GDP的比值急劇下降，但在1962年之后到“文化大革命”開始的1966年，這一比值基本保持穩(wěn)定，在0.33左右。1966—1969年中國財政支出與GDP的比值出現(xiàn)顯著的“U”形波動趨勢，在1968年達到歷史的最低值0.25，之后出現(xiàn)顯著的上升趨勢，并于1971年之后趨于穩(wěn)定。

（2）改革開放以來中國經(jīng)濟政府主導(dǎo)程度的變遷

中國的改革是以“政治集權(quán)+經(jīng)濟分權(quán)”為基本特征的，黨的十一屆三中全會后，為了刺激經(jīng)濟、激活企業(yè)積極性，實施了財政體制的“雙軌制”改革，并于1983年和1984年在國營企業(yè)相繼實施兩步“利改稅”，為國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度奠定了基礎(chǔ)⁽⁷⁾。1985年，國家計委、財政部、建設(shè)銀行等部門聯(lián)合下發(fā)文件，把國家預(yù)算內(nèi)建設(shè)資金由財政撥款改為銀行貸款⁽⁸⁾，從改革開放到1985年，中國財政實行“劃分收支、分級包干”體制，初步形成了“以稅代利”的財政收入體系，賦予了財政稅收調(diào)節(jié)經(jīng)濟的職能。隨著改革的深入和改革重心的轉(zhuǎn)移，為消除“扭曲的宏觀經(jīng)濟環(huán)境”，1986年中國推行了“財政、稅收、價格”聯(lián)動的改革政策，其目的是建立現(xiàn)代稅收制度和穩(wěn)定的財政體制，1987年的“劃分稅種、核定收支、分級包干”在一定程度上實現(xiàn)了財政的分級管理和行政分權(quán)，但這一時期的“財政包干”以計劃經(jīng)濟為基礎(chǔ)。行政分權(quán)和財政分級管理在初始期發(fā)揮了重要作用，但也讓財政陷入“收入減少、補貼增加、赤字嚴(yán)重”的困境。20世紀(jì)80年代，中國財政體制改革頻繁，政策嚴(yán)重缺乏穩(wěn)定性，導(dǎo)致中國經(jīng)濟出現(xiàn)嚴(yán)重的通貨膨脹。面對復(fù)雜的宏觀經(jīng)濟形勢，1992年鄧小平南方談話成為改革的風(fēng)向標(biāo)，并于1994年推行了分稅制改革。

1994年的分稅制改革實現(xiàn)了稅收從“總量分權(quán)”到“門類分權(quán)”的轉(zhuǎn)變，通過制度明確了中央政府、地方政府的財權(quán)和事權(quán)，規(guī)范了中央政府和地方政府的經(jīng)濟行為⁽⁹⁾。分稅制改革是中國財政體制改革史上影響最為深遠的一次改革，為建立現(xiàn)代財政稅收制度建立了基礎(chǔ)。財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，中國要實現(xiàn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的目標(biāo)，必須發(fā)揮現(xiàn)代財政的基礎(chǔ)性、制度性、保障性作用。2014年中國出臺《深化財稅體制改革總體方案》，這一輪財稅體制改革是中國財政制度變遷史上的重要制度創(chuàng)新，其目標(biāo)是在2020年基本建立現(xiàn)代財政制度。《深化財稅體制改革總體方案》重點推進預(yù)算管理制度、稅收制度、中央和地方政府間財政關(guān)系三個方面的改革。

從改革開放到分稅制期間，中國財政體制改革頻繁，處于財政體制改革的“分灶吃飯階段”，這一時期預(yù)算收支中地方財政、中央財政結(jié)構(gòu)變化明顯。在預(yù)算收入上地方財政占比顯著上升，而中央財政占比則下降，這也是財政分級管理和行政分權(quán)的現(xiàn)實表征；而預(yù)算支出在1979—1985年中央財政高于地方財政，但在1985年之后地方財政支出顯著高于中央財政支出（見表3-5）。圖3-2顯示了改革開放以來中國財政收入與GDP比值變化趨勢，從一般預(yù)算收入來看，政府對經(jīng)濟的主導(dǎo)程度經(jīng)歷了一個“U”形的變化趨勢，改革初始期的1978年一般預(yù)算收入與GDP的比值為0.31，1995年達到改革開放以來的歷史最低值0.10，并在之后逐漸上漲，從中央和地方財政一般預(yù)算收入來看，分稅制前地方財政的預(yù)算收入明顯高于中央財政，但地方財政預(yù)算收入與GDP的比值經(jīng)歷了一個下降的過程，中央財政收入與GDP的比值則出現(xiàn)先升后降的波動趨勢。分稅制后中央財政和地方財政預(yù)算收入與GDP的比值都表現(xiàn)出一個緩慢的上升趨勢，2011年地方財政預(yù)算收入與GDP的比值超過中央財政，表明地方財政能力顯著提升。

政府主導(dǎo)經(jīng)濟主要表現(xiàn)在公共財政資源的配置上，財政支出與GDP的比值可以很好地反映政府對經(jīng)濟的主導(dǎo)程度，圖3-3顯示了改革開放以來中國財政支出與GDP比值變化趨勢。可以看出，改革開放以來財政預(yù)算支出與GDP的比值也呈現(xiàn)出“U”形的變化趨勢，1979年起一直處于下降趨勢，到1996年達到改革開放以來的歷史最低值0.11，之后這一比值在波動中上升，表明分稅制改革后中國財政對GDP的貢獻在增加，政府主導(dǎo)經(jīng)濟的程度在逐漸增強，能力也在不斷提升。從中央財政和地方財政預(yù)算支出與GDP的比值變化趨勢可以看出，1979—1984年中央預(yù)算支出與GDP的比值顯著高于地方預(yù)算支出與GDP的比值，1985年后地方預(yù)算支出與GDP的比值高于中央預(yù)算支出與GDP的比值，分稅制改革后地方財政預(yù)算支出與GDP的比值出現(xiàn)顯著的上升趨勢，而中央財政預(yù)算支出與GDP的比值則在波動中有下降的趨勢，這表明分稅制改革后地方政府對經(jīng)濟的主導(dǎo)程度顯著提升，地方政府成為轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的主要推動者和經(jīng)濟剩余的分享者。

（3）中國經(jīng)濟政府主導(dǎo)程度變遷的區(qū)域異質(zhì)性

中國幅員遼闊，各地區(qū)自然稟賦差異明顯，而且中國長期推行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的“趕超戰(zhàn)略”，經(jīng)濟社會改革存在顯著的區(qū)域非均衡特征，導(dǎo)致中國區(qū)域發(fā)展極不均衡，政府規(guī)模和調(diào)控經(jīng)濟的能力也會出現(xiàn)顯著的區(qū)域異質(zhì)性特征。表3-6報告了1997—2015年中國分區(qū)域政府財政支出與GDP的比值，其最高值、最低值分別為所轄區(qū)域省級單元1997—2015年平均值的最高值與最低值，平均值為所轄區(qū)域省級單元的平均值。可以看出東部地區(qū)政府主導(dǎo)程度最強的是北京，隨著時代的變遷，政府對經(jīng)濟的主導(dǎo)程度也在增強，財政支出與GDP的比值從1997年的0.13上升到2015年的0.35；而政府對經(jīng)濟主導(dǎo)程度最低的是江蘇，這說明江蘇的市場化水平比較高，政府參與和主導(dǎo)經(jīng)濟能力相對較弱。中部地區(qū)政府主導(dǎo)程度最高的是吉林，而且主導(dǎo)程度也在逐年增強，地方財政支出從1997年的0.11上升到2015年的0.23；而政府主導(dǎo)程度最低的是河南，1997年地方財政支出與GDP的比值僅為0.07，2015年這一比值為0.18。西部地區(qū)中西藏政府主導(dǎo)程度最高，這與西藏地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和中央政府的轉(zhuǎn)移支付相關(guān)，1997年財政支出占GDP的50%，到2009年地方財政支出甚至超出地區(qū)GDP；而重慶的政府主導(dǎo)程度最低，1997年為0.08，到2015年這一比值變化為0.24，也說明重慶的市場化水平較高。

從東部地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)平均值的變化趨勢來看，西部地區(qū)的政府主導(dǎo)水平顯著高于東部、中部地區(qū)，中部地區(qū)略高于東部地區(qū)（見圖3-4）。西部地區(qū)政府主導(dǎo)程度的變遷呈現(xiàn)出波動中上升的態(tài)勢，1997—2002年顯著上升，2002—2004年則出現(xiàn)明顯的下降趨勢，從2005年起迅速增長，2015年西部地區(qū)各省份財政支出與GDP比值的平均值達到0.43。東部地區(qū)、中部地區(qū)政府主導(dǎo)程度的差距相對西部地區(qū)而言比較小，而且其變化趨勢也比較一致，即政府主導(dǎo)經(jīng)濟的程度均出現(xiàn)上升趨勢，1997年中部地區(qū)、東部地區(qū)各省份財政支出與GDP比值的平均值差距較小，均為0.09，2015年中部地區(qū)的均值為0.23，而東部地區(qū)的均值為0.20。通過對中國三大區(qū)域政府主導(dǎo)程度變化趨勢的觀察不難發(fā)現(xiàn)，其均存在顯著的上升趨勢，在全面深化改革中“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的新形勢下，政府“參與并主導(dǎo)”經(jīng)濟運行的特征將會繼續(xù)存在，并作為中國經(jīng)濟增長的基本特征發(fā)揮著重要作用。因而在轉(zhuǎn)型期如何科學(xué)有效地發(fā)揮政府的作用，成為學(xué)術(shù)理論界和國家政府相關(guān)職能部門關(guān)注的核心話題，本書將從縮小城鄉(xiāng)收入差距、實現(xiàn)城鄉(xiāng)共享發(fā)展方面作出探索。

3.1.3　特征事實三：中國城鄉(xiāng)收入差距的度量與分析

學(xué)術(shù)理論界對城鄉(xiāng)收入差距的測度主要有三種方式：一是考慮到“城鎮(zhèn)居民人均可支配收入”和“農(nóng)村居民人均純收入”的統(tǒng)計口徑，采用城鄉(xiāng)收入比（城鎮(zhèn)居民可支配收入與農(nóng)村居民人均純收入的比值）來度量城鄉(xiāng)收入差距，這種方法計算簡單且數(shù)據(jù)容易得到，但是未能考慮到城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)及其收入水平分布結(jié)構(gòu)的動態(tài)變化，在一定程度上高估了轉(zhuǎn)型期中國的城鄉(xiāng)收入差距（江春等，2016）。二是基于城鄉(xiāng)收入比測度城鄉(xiāng)收入差距的不足，呂世斌（2016）采用基尼系數(shù)對中國的城鄉(xiāng)收入差距進行測度，但基尼系數(shù)是以洛倫茲曲線為基礎(chǔ)，更適合用于測度總體收入差距，不適合度量二元結(jié)構(gòu)下的城鄉(xiāng)收入差距（王少平、歐陽志剛，2010）。三是泰爾指數(shù)（Theil Index），泰爾指數(shù)基于熵理論不僅可以將收入差距在組內(nèi)和組間進行分解，而且對收入差距的測度考慮到城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)的變化，比較真實地反映了城鄉(xiāng)收入差距水平，因而受到眾多學(xué)者的青睞（王少平、歐陽志剛，2008；曹裕等，2010；江春等，2016）。因此，本書選擇泰爾指數(shù)測度中國城鄉(xiāng)收入差距，但為了比較，先對其他形式測度的城鄉(xiāng)收入差距作一簡單統(tǒng)計和分析。

（1）城鄉(xiāng)收入差距變遷：城鄉(xiāng)收入比與基尼系數(shù)

在改革開放前的計劃經(jīng)濟時期，分配的平均主義盛行，但是這種平均分配僅存在于城鎮(zhèn)和農(nóng)村內(nèi)部，城鄉(xiāng)間的分配因戶籍限制而被分割，而且這一時期國家選擇了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的國家戰(zhàn)略，犧牲農(nóng)業(yè)、農(nóng)村來發(fā)展工業(yè)和城市，因而這一時期城鄉(xiāng)間居民消費的不平等程度較高但是基本保持穩(wěn)定。城鄉(xiāng)收入差距的變遷和擴大是在改革開放后采取“先富帶后富”的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略所致，中國國民經(jīng)濟的蛋糕持續(xù)做大的背后卻是蛋糕分配的嚴(yán)重不均衡，城鄉(xiāng)收入差距不斷擴大（見圖3-5）。

從城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)村居民人均純收入比值的變化趨勢來看，1978年中國城鄉(xiāng)收入差距為2.57：1（農(nóng)村居民收入為1），到2015年這一數(shù)據(jù)變?yōu)?.73：1，城鄉(xiāng)收入差距的總體趨勢是上升的，2009年達到改革開放以來的歷史最高值3.33。從具體發(fā)展趨勢來看，改革初期到1984年城鄉(xiāng)居民收入差距明顯縮小，因為在這一時期中國的改革重心在農(nóng)村，農(nóng)村生產(chǎn)力水平有了很大的提升，而同期城鎮(zhèn)體制改革是滯后的。1984—1994年，改革的重點由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)生產(chǎn)力發(fā)展迅速，城鎮(zhèn)居民可支配收入迅速增長，城鄉(xiāng)收入差距逐年擴大，超過了改革之初的水平。1994年中國實行分稅制改革，農(nóng)產(chǎn)品價格上升，農(nóng)民收入水平上升，1994—1998年城鄉(xiāng)收入差距趨于逐年下降，接近改革之前的差距水平；1998—2003年城鄉(xiāng)收入差距顯著擴大，這一時期通貨膨脹嚴(yán)重，其中更多的是貨幣性因素；從2004年起基本趨于穩(wěn)定，并于2009年起出現(xiàn)新一輪的下降趨勢。

基尼系數(shù)是根據(jù)洛倫茲曲線所定義的衡量收入分配不平等的一個重要指標(biāo)，其取值在0到1之間，系數(shù)越大說明收入分配越不公平，國際上通常把0.4作為收入不平等的“警戒線”，從國家統(tǒng)計局公布的中國1978—2014年基尼系數(shù)的及其變動趨勢（見圖3-5），可以看出改革開放以來中國基尼系數(shù)在波動中呈上升的趨勢，從1981年的0.288上升到2015年的0.462，并且自1994年以來基尼系數(shù)一直在0.4的國際警戒線之上，中國已經(jīng)步入世界城鄉(xiāng)收入嚴(yán)重不平等國家之列。北京大學(xué)發(fā)布的《中國民生發(fā)展報告2015》中顯示，中國的基尼系數(shù)自2008年起已經(jīng)逐年下降，實現(xiàn)七連跌，說明中國的貧富差距和城鄉(xiāng)收入不平等問題正在逐年縮小，但問題依然嚴(yán)峻，因為中國基尼系數(shù)依然在0.4以上。

（2）城鄉(xiāng)收入差距變遷：泰爾指數(shù)

泰爾指數(shù)是利用信息理論中的熵概念來測算收入不平等的指標(biāo)，可以對樣本差距中組內(nèi)差距和組間差距作出精準(zhǔn)的測度，用泰爾指數(shù)測量中國城鄉(xiāng)收入差距可以把二元結(jié)構(gòu)下城鄉(xiāng)人口分布的現(xiàn)實反映出來，具有良好的統(tǒng)計性質(zhì)。根據(jù)經(jīng)典文獻（王少平、歐陽志剛，2008；江春等，2016；鄧金錢、何愛平，2017），泰爾指數(shù)的計算公式如下：

其中，theil表示泰爾指數(shù)衡量的城鄉(xiāng)收入差距；j=1表示城鎮(zhèn)地區(qū)；j=2表示農(nóng)村地區(qū)；I_ij表示i地區(qū)城鎮(zhèn)地區(qū)或農(nóng)村地區(qū)居民的總收入；I_i表示i地區(qū)居民總收入；P_ij表示i地區(qū)城鎮(zhèn)地區(qū)或農(nóng)村地區(qū)居民人口數(shù)量；P_i表示i地區(qū)城鄉(xiāng)總?cè)丝凇?/p>

表3-7報告了1978—2015年中國城鄉(xiāng)收入差距的泰爾指數(shù)，可以看出在改革初始期的1978—1983年，泰爾指數(shù)從0.09下降到0.03，這一趨勢與城鄉(xiāng)收入比的變化趨勢相一致，原因在于，中國的改革始于農(nóng)村，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行和農(nóng)村生產(chǎn)力的迅速發(fā)展，農(nóng)民收入水平顯著提升，城鄉(xiāng)收入差距顯著下降。1983—1994年，隨著改革重心由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向工業(yè)、農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，城市生產(chǎn)力水平迅速超過農(nóng)村，加之戶籍制度對人口流動的限制，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增幅超過農(nóng)村水平，城鄉(xiāng)收入差距顯著上升。從分稅制改革到1997年，泰爾指數(shù)出現(xiàn)下降趨勢，之后又迅速增長，到2007年達到改革以來的歷史最高值0.16，隨后出現(xiàn)新一輪的下降趨勢，2015年的泰爾指數(shù)為0.1，這表明中國城鄉(xiāng)收入差距正在經(jīng)歷著顯著縮小的過程，城鄉(xiāng)共享發(fā)展格局已初具雛形。

（3）城鄉(xiāng)收入差距變遷的區(qū)域異質(zhì)性

“非均衡”作為中國經(jīng)濟發(fā)展的典型特征，不僅表現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展政策和制度安排上，更表現(xiàn)在城鄉(xiāng)收入差距等經(jīng)濟社會發(fā)展的結(jié)果上，城鄉(xiāng)收入差距必然存在顯著的區(qū)域異質(zhì)性。表3-8測算了1997—2015年中國分區(qū)域城鄉(xiāng)收入差距的泰爾指數(shù)，其最高值、最低值表示1997—2015年所轄區(qū)域省級單元平均值的最高值和最低值，平均值則是所轄區(qū)域的算術(shù)平均數(shù)，可以看出1997—2015年東部地區(qū)泰爾指數(shù)平均值最高的是海南，2000年為最低值0.09，2010年為最高值0.14，2015年下降至0.10；而最低的是上海，其變化趨勢呈現(xiàn)出顯著的倒“U”形特征，2001年達到最高值0.04，2015年則為0.02，是1997年以來的最低值。中部地區(qū)1997—2015年泰爾指數(shù)平均值最高的是安徽，其變化也呈先升后降的倒“U”形軌跡，2006年達到最高值0.17，之后逐年下降，2015年降至0.09；而最低的是河南，1997—2015年的最高值為2003年的0.10，之后也呈現(xiàn)出逐漸下降的趨勢。西部地區(qū)1997—2015年泰爾指數(shù)平均值最高的是云南，1997—2013年的城鄉(xiāng)收入差距的泰爾指數(shù)均在0.2以上，2015年為0.16；而泰爾指數(shù)平均值最低的是內(nèi)蒙古，其2004年的最高值僅為0.15。從分區(qū)域城鄉(xiāng)收入差距的泰爾指數(shù)可以看出，區(qū)域內(nèi)部城鄉(xiāng)收入差距存在巨大差異，但不管是平均值最高的省級單元還是平均值最低的省級單元，都呈現(xiàn)出先升后降的倒“U”形變化軌跡。

圖3-6報告了東部地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)城鄉(xiāng)收入差距泰爾指數(shù)平均值的變化趨勢，可以看出西部地區(qū)城鄉(xiāng)收入差距的泰爾指數(shù)顯著高于東部地區(qū)和中部地區(qū)，中部地區(qū)城鄉(xiāng)收入差距的泰爾指數(shù)高于東部地區(qū)，與政府主導(dǎo)程度的區(qū)域分布基本一致，但三大區(qū)域泰爾指數(shù)均值均呈現(xiàn)出先升后降的變化軌跡。西部地區(qū)泰爾指數(shù)的均值1998—2003年呈顯著的上升趨勢，從2003年起中央一號文件持續(xù)關(guān)注“三農(nóng)”問題，從2006年起中央全面取消農(nóng)業(yè)稅，城鄉(xiāng)收入差距的泰爾指數(shù)在這一時期波動幅度不大，并在波動中存在小幅下降，從2009年起城鄉(xiāng)收入差距的泰爾指數(shù)出現(xiàn)大幅下降，城鄉(xiāng)收入差距顯著縮小。中部地區(qū)泰爾指數(shù)平均值在1998—2003年直線上升，在2003年達到最高值0.13，之后同樣在2003—2009年在波動中有下降，而從2009年起則大幅下降，絕對水平與西部地區(qū)存在巨大差異，但變化軌跡是一致的。東部地區(qū)1997—2015年城鄉(xiāng)收入差距泰爾指數(shù)的變化區(qū)間在0.05～0.10，與中部地區(qū)、西部地區(qū)具有相同的變化軌跡，只是變化幅度相對較小。綜上所述，中國城鄉(xiāng)收入差距存在顯著的區(qū)域異質(zhì)性特征，東部地區(qū)最小，中部次之，西部最大，這與中國經(jīng)濟政府主導(dǎo)程度的變遷基本一致，給后文的實證分析提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)。