山東省園區高質量發展對策研究

山東省政府研究室社會處

建設新舊動能轉換綜合試驗區，推動經濟高質量發展，園區是重要陣地，認真研究分析園區發展中存在的問題，積極尋求園區高質量發展的方法和路徑，對于更好發揮輻射帶動平臺作用具有重要意義。近日，我們到濟南、煙臺、棗莊、淄博、日照等地采取發放問卷、不打招呼直奔企業訪問座談等方式，就園區發展問題進行了調研，并赴江蘇、河南等地學習對標，形成了一些初步認識，現將有關情況匯報如下：

一、總體情況

目前，山東省擁有國家級經濟技術開發區15個、省級136個，國家級高新技術產業開發區13個、省級8個，海關特殊監管區9個。園區已成為山東省經濟增長最快、運行質量最好、發展活力最強的重要平臺，成為加快經濟社會轉型發展的中堅力量，切實發揮了改革、開放、創新的排頭兵作用。2017年，山東省國家級和省級園區實現了全省1/2以上的地區生產總值和一般公共預算收入，完成了全省3/5以上的固定資產投資和實際利用外資，創造了全省3/4以上的規模以上工業利潤和進出口總額。主要呈現出以下特點：

優勢產業的聚集區。各園區依托產業基礎和環境優勢，堅持龍頭帶動、集聚發展，著力推動產業升級，做大做強主導產業，形成了一批有影響力、競爭力的產業集群。目前，濟南云計算、青島智能家電、煙臺通信設備、淄博新材料、東營石油化工、濰坊動力裝備、威海海洋生物及制品等產業集群產值達到千億規模，濰坊半導體發光、濟南智能輸配電、煙臺海洋生物與醫藥、濟寧高效傳動與智能鏟運機械等4個產業集群列入國家創新型產業集群試點。

創新創業的引領區。各園區實施創新驅動戰略，健全科技創新服務體系，布局建設了一批重大技術創新平臺和科技服務機構，為推動區域技術創新發揮了重要的支撐作用。濟南市發揮擁有國家超算中心濟南中心、高效能服務器和存儲技術國家重點實驗室的優勢條件，以大數據應用為突破口，創建國家大數據綜合試驗區，打造“全國大數據應用創新中心”。浪潮集團成功研制出64路高端容錯服務器樣機，為占據全球服務器產業制高點奠定了基礎。煙臺中集來福士的深水半潛式鉆井平臺已經形成系列化、批量化生產能力，已交付的深水半潛式鉆井平臺占世界78%的市場份額。

對外開放的先行區。各園區主動融入國家“一帶一路”倡議，加快國際合作平臺建設，大力吸引外商投資，積極拓展對外貿易，支持企業“走出去”，努力打造開放型經濟發展新高地。煙臺高新區在全國率先成立了“絲綢之路”高科技園區聯盟，構建起覆蓋全國國家高新區和絲綢之路沿線國家高科技園區的技術轉移協作網絡和對接平臺。目前，該聯盟已推動全省高新區與“一帶一路”沿線國家及地區建立了貿易往來，相互投資項目達790多個。中集海洋工程研究院與烏克蘭巴頓焊接技術研究所合作成立中集巴頓焊接技術研究院，打造海洋工程裝備領域重大創新平臺，建設國內智慧海洋創新中心。

體制改革的實驗區。按照精簡高效原則，整合歸并內設機構，建立完善科學高效、公開透明的管理機制，探索園區市場化管理模式，實行檔案封存、人員競聘、績效工資、末位淘汰等措施，激發園區發展活力。目前，全省分2批共有32家經濟開發區推進體制機制創新試點，重點在行政管理機制、項目審批機制、開發運營機制、用人分配機制和市場監管機制等五個方面進行探索，堅持問題導向，注重效率優先，為全省園區體制改革積累了經驗。濟南高新區率先啟動園區機制改革，建立了“大部制”和“雙軌制”人事制度框架，各高新區積極借鑒，因地制宜推動，起到了以點帶面，多點開花作用，取得了明顯成效。

產城融合的示范區。各園區遵循“產、城、人”互動發展，以產業發展為帶動，驅動城市更新和完善服務配套，提升產城融合發展的客觀條件；以城市發展為載體，拓展產業空間，承載產業經濟，夯實產城融合發展的物質基礎；以人的發展為目標，推動產城融合發展，構建“產、城、人”互動的有機體系。2016年9月，國家發改委公布國家第一批產城融合示范區名單，山東省濰坊濱海經濟技術開發區、威海經濟技術開發區、臨沂經濟技術開發區入選，入選數量與廣東省并列第一位。

二、主要問題

調研中，我們了解到，盡管各級園區搶抓機遇，積極作為，取得了不菲的成績，但無論是與自己比，還是與先進省市比，都還存在一些困難和問題：

（一）發展規劃與實際需求脫節

大部分國家級和省級經濟開發區、高新區都是2000年前后獲批，起步區僅為十幾平方公里或幾十平方公里，經過十幾年的發展，原來的規劃已經不能滿足發展需要。一是建設用地指標不足。東部幾市園區普遍存在用地指標不足的問題。煙臺高新區反映，2006年6月成立煙臺市沿海防護林省級自然保護區，劃定范圍較廣，除林地外，還有大量生產、居住用地等被劃入保護區范圍。2008年12月，煙臺市委、市政府單獨設立煙臺高新區，將煙臺市區東部沿海48.8平方公里的土地劃為煙臺高新區核心區，其中19650畝土地位于保護區內，占煙臺高新區核心區總面積的26.8%，包括5850畝林地、水域以及13800畝建設用地（全部為裸地）。這些土地全部符合2010年國務院批準的《煙臺市土地利用總體規劃》和2015年國務院批復的《煙臺市城市總體規劃（2011—2020）》。目前，高新區建設用地不足問題十分突出，除沿海防護林省級自然保護區外的其他區域已幾乎無地可用，若不及時進行調整規劃，包括北郵工業互聯網科技產業園、皇宸機器人產業園、騰訊眾創空間（煙臺）雙創社區等一批大項目、好項目將難以落戶。二是規劃審批時間長。煙臺市總體規劃是2006年修編的，到2015年才審批通過，導致規劃嚴重滯后，難以適應當前發展要求。在煙臺市總體規劃中，經開區規劃人口40萬，建設用地61平方公里，目前無論是人口還是建設用地規模都已超過，按照人口數量分配建設用地規模的方法與經開區建設實際不相適應。三是規劃無序。個別縣建設園區缺少規劃性，多地建設、多點開花，既連不成片，也成不了規模，公共設施、配套設施等重復建設，造成浪費。章丘鼓風機有限公司負責人反映，隨著章丘市近幾年的快速發展，城市規模不斷擴張，特別是劃區以來，規劃不斷調整，廠區周圍的建設用地逐漸變為商服用地，四周的高樓大廈已經把整個廠區圍了起來，工廠和住宅連在一起，不利于企業長遠發展。

（二）園區多而不強

2017年，商務部對全國219家國家級經開區進行了綜合考核排名，進入前30名的東部有21家、中部有6家、西部有3家，山東省青島和煙臺經開區上榜，分列第5位和第8位，另有3家進入前100名。而江蘇有4家進入前10名，較上一年度增加1家，前50名中擁有15席。蘇州工業園區更是蟬聯第一，同時奪得“科技創新”和“對外貿易”兩個單項冠軍。2017年山東省9家海關特殊監管區共實現進出口總額1906.2億元。而上海外高橋保稅區一家就完成7725億元，是山東省9家總額的4倍多。山東省近鄰的河南新鄭綜保區完成3374.4億元，接近山東省9家總額的1.8倍。山東省部分中西部園區還處在起步階段，園區內企業少，聚集程度低，主導產業不明顯，舊動能還沒有蓄積，新動能不知如何培育。據了解，目前山東省還存在許多鄉鎮及村居興辦的產業園區，大都沒有經過審批，數量多、分布廣、底數不清，產業層次較落后，治理整頓、規范發展任重道遠。

（三）主導產業不突出

各園區雖然都致力于培育高新技術企業，但分析其骨干企業構成，傳統產業和一般制造業占主體，高新技術企業偏少、自主創新能力不強、產出效率偏低等問題突出。一是同質化現象嚴重。有的高新區高新技術不夠明顯，有的經開區產業集聚效應不夠突出，出現了同質化發展趨勢。有的市領導介紹，經開區和高新區都把智能制造產業和節能環保產業作為主導產業進行培育，出現了爭搶項目的現象。還有很多相鄰的市也在加快建設大數據中心，很可能會造成惡性競爭。二是主導產業不明顯。很多園區內只是企業在數量上的簡單匯集，關聯度低，產業同構較為明顯，產業定位趨同。有的園區負責人坦言，還遠沒有達到招商選資的水平，要什么項目不要什么項目還比較奢侈。三是產出效率低。有的項目占地面積大，效益低，“畝產”遠遠落后先進水平，有的項目甚至是高耗能、高排放、高污染，但地方政府卻當作“寶貝”，通過各種辦法“落下來、活下去”。

（四）人才流失嚴重

調研中，基層普遍反映山東省人才引進難、流出嚴重。有園區反映，山東省“泰山學者”、產業領軍人才等評審以分名額、分指標為主，造成部分人才聚集區內水平高、成果多的科研人員，因指標限制，沒有參評機會，影響了工作積極性。在人才供給上，優秀人才短缺與人才外流并存。據魯西某縣統計，每年能回到本縣工作的大學生不到10%，支撐縣域經濟和產業發展的人才嚴重不足。浪潮集團舉了一個例子，985、211等重點高校熱門專業只有一個班50人左右，華為、中興等憑借區位優勢和品牌影響，直接把前10名學生招走了，然后實行末位淘汰制培養使用。山東省企業能把后10名招來就很不錯了，而且以山東籍學生居多，還得想方設法留人，生怕半路被別人挖走。企業擔心，長此以往核心競爭力會被拉低，形成“惡性循環”。作為人口大省，人力資源紅利期也漸近尾聲。煙臺富士康反映，每年8至11月生產高峰期一般都缺工3至4萬人，2017年因人力缺口導致3億美元訂單損失，不得不從鄭州富士康借調3萬余工人，額外付出巨大的人力成本。

（五）園區承載能力不強

一是基礎設施建設有待提升。部分園區水、電、路、供熱、供氣等管網配套不夠完善，尤其是污水處理、固廢處置等環保基礎設施不能滿足現實需求。有的企業反映，園區孵化器常為研發型企業，具有數量多、種類多的特點，會有固體和液體廢棄物的排放問題，尤其化工類研發企業產生的廢棄物不能等同普通的生活垃圾進行排放，園區應建立具備資質的再生資源公司進行集中處理。二是產城融合度不高。教育、醫療、文化、養老等公共服務配套設施不健全，生產性和生活性服務業與園區發展不匹配，制約園區向城市綜合功能區轉型。部分園區仍然作為產業集聚區進行管理和運作，只引進企業，沒有住宅、休閑娛樂等設施，缺乏生產、生活的統籌考慮。三是集約發展意識不強。一方面，土地指標緊張，制約了項目落地。另一方面，外延式擴張意識牢固，沒有做好盤活土地的文章。有的企業反映，所在的園區空置現象突出，很多廠房已不能正常經營，個別企業甚至將廠房租賃給體育培訓機構，浪費了工業用地資源。

（六）體制機制不活

一是管理權限下放不徹底。有地方反映，按規定經開區管委會應享有同級政府經濟管理權限，但山東省151個省級以上經開區享有權限的僅占33.8%，而且省級權限下放到園區，沒有明確負面清單，各種審批“要件”、程序、環節等依然繁多，行政審批周期仍然較長，只是由“萬里長征”變成了“千里長征”。有企業反映，醫療器械行業需要國家審批，在山東省一般兩到三年才能審批下來。而江蘇省積極與國家食品藥品監督管理總局協調，在泰州醫藥高新區設立了直屬總局的醫療器械技術審評分中心和醫療器械創新服務站，在不突破現有國家法律法規要求的前提下，優化了審批流程，大幅度壓縮了報批時間，為優質企業聚集發展創造了一流政務環境。有醫藥企業負責人反映，在山東省注冊孵化的實用型專利，由于審批手續繁雜緩慢，大約有40%到江蘇省實現了產業化，出現了“雞是我們養大的，但到外地下蛋”的現象。二是管理體制未理順。濟南綜合保稅區反映，作為國家級園區，綜保區管委會為濟南市政府派出機構，但僅設了管委會主任一職，且由高新區管委會負責人兼任。副主任、相關處室設置空缺。按照正常程序，市有關工作可一步到位落實到綜保區，但現在先落到高新區管委會，再到臨空經濟區管理局，最后才到綜保區；反之，綜保區有關規劃、土地、基礎設施建設等工作，還需先向臨空經濟區管理局報批，再報至高新區管委會和市直主管部門，程序煩瑣復雜影響決策效率。綜保區與高新區原本是兩塊平行的國家級“金字招牌”，如今變成了完全隸屬關系，中間還隔著個臨空經濟區管理局，“兄弟倆”變成了“祖孫倆”。三是用人機制僵化。大部分園區分配制度固化，對工作人員的激勵作用不強。反觀先進省市園區，大都建立了以績效考核為標準的企業化、市場化薪酬制度，相關人員的精神面貌和工作積極性大不一樣。四是社會管理任務繁重。有的園區領導反映，本來工作人員就少，除了經濟建設外，還承擔信訪、穩定、社保、民政等眾多社會治理功能，占用了大量的人力、物力、財力、精力，園區職責和權利不匹配，疲于應對各種考核，招商引資、經濟發展等主要職能被削弱。

三、有益借鑒

南方一些省市勇于創新，積極作為，加快推進園區高質量發展，探索了很多務實管用的好路子、好舉措，值得我們學習借鑒。

（一）浙江省推行“畝均論英雄”改革

2018年1月，浙江省印發《關于深化“畝均論英雄”改革的指導意見》，根據企業占地和實際產出，以畝產效益為核心考核企業。考核的指標有畝均產出、畝均稅收、單位能耗、單位排放、研發經費和全員勞動生產率。考核成績分為四類：A類，屬于優先發展類企業；B類，鼓勵提升類；C類，監管調控類；D類，落后整治類。“畝均論英雄”不局限于對企業考核體系的更迭，還試圖通過資源要素區域差別化配置推動經濟邁向高質量發展。不同類別的企業，在財政獎勵、要素價格上分別享受不同的待遇。很多地方將考核結果與電價、水價、排污費等八項生產要素價格掛鉤，被評為A、B兩類的企業，享受價格優惠，C、D兩類則價格提升。

（二）固安新城探索“企業+管委會”運營模式

華夏幸福通過與政府簽訂合作協議來獲取園區開發經營權，墊付前期基礎設施開發的資金，并負責招商引資，政府利用土地或者資金等形式，對華夏幸福墊付的資金進行分期返還。通過政府主導、企業運作的模式，極大地提高了園區開發的效率。經過16年的開發建設，全縣財政收入由建設初期的1.1億元增長到2017年的98.5億元，產業新城的貢獻率達68%；主要經濟指標由廊坊市后兩位上升到第1位，居河北省第2位。

（三）成都高新區打造產城融合“國際現代新城”

按照城市化要求進行高起點規劃，在空間拓展的基礎上，對全區域進行整體規劃，實現了合理布局。在規劃過程中，從母城整體發展戰略出發，并遵循工業化帶動城市化的規律和要求，不再單純的建設一個工業園區，而是規劃了工業組團、居住組團、政務商務組團等功能區域，也就是建設與母城相呼應的新城，成為母城未來的中心區或者副城區。高標準建設園區基礎設施，建設自然、人居、政策、服務及基礎設施全方位與國際接軌的創業和生活環境，商務和生活配套與基礎設施配套同步建設，不斷優化投資軟硬環境，已成為中國西部投資、創業、工作和生活環境最好的區域之一。

（四）杭州經濟技術開發區打造“東部人才港”

一是加強創業資助。高層次人才來開發區創辦企業的，創業項目經評審后按A、B、C三類給予扶持。對特別突出的創業項目，實行“一企一策”，扶持資金根據項目推進情況分步落實到位。比如A類項目，給予最高600萬元的項目啟動資金，給予兩年內最高500萬元的銀行貸款全額貼息，給予三年內最高1000平方米的工作場所租金補貼，最高不超過50萬元/年。二是強化培養激勵。開發區對自主培養入選國家、省“千人計劃”和市“521”計劃的人才，分別給予一次性100萬元、80萬元、60萬元的配套獎勵。對從區外引進，帶技術、帶項目、帶資金來開發區創業并做出貢獻的國家、省“千人計劃”和市“521”計劃入選者，分別給予一次性50萬元、30萬元、20萬元的配套獎勵。三是加強人才服務。建立完善人才住房保障體系，推出突出貢獻人才住房、人才專項住房，不斷滿足高層次人才的住房需求。建立高層次人才服務窗口，明確職責和專人，統籌解決高層次人才居留和出入境、落戶、醫療、保險、職稱評定、配偶就業、子女入學等問題。

四、幾點建議

園區建設在促進體制改革、改善投資環境、引導產業集聚、發展開放型經濟等方面發揮了不可替代的作用。加速新舊動能轉換，推動經濟高質量發展，園區還將繼續發揮更大的作用。新時期加快園區高質量發展，必須以習近平總書記新時代中國特色社會主義思想為指導，認真貫徹五大發展理念，進一步加強對各類園區的統籌規劃，直面存在的各種困難和問題，切實把園區建設成為新型工業化發展的引領區、高水平營商環境的示范區、開放型經濟和體制創新的先行區，推進供給側結構性改革，加速形成經濟增長的新動力。為此提出如下建議：

（一）加強統籌規劃，優化發展布局

一要明確功能定位。經開區要聚焦高端化、智能化、綠色化、服務化、品牌化，著力打造建設現代產業集聚區；高新區要聚焦“發展高科技、實現產業化”，努力建設成為全省科技進步的領頭羊和排頭兵；海關特殊監管區要聚焦保稅加工、保稅物流和保稅服務，致力于發展高附加值、低資源消耗的服務經濟。二要優化園區布局。探索建立園區統一協調機制，避免園區同質化和低水平惡性競爭，形成各具特色、差異化的園區發展格局。鼓勵以國家級園區和發展水平高的省級園區為主體，整合區位相鄰、相近的園區，對小而散的各類園區進行清理、整合、撤銷，建立統一的管理機構、實行統一管理。三要提升園區承載能力。整體規劃基礎設施建設，新建道路要按規劃同步建設地下綜合管廊，加快實施既有路面城市電網、通信網絡架空線入地工程。建設智慧智能園區，加快建設園區土建規劃、辦公自動化、資源計劃管理、應急安防、物業服務等集成信息平臺，提高園區信息化應用水平。從教育、醫療、購物、休閑、娛樂等環節入手，完善城市公共配套服務，提升園區宜居宜業水平。

（二）深化管理體制改革，提高服務效能

一是進一步理順園區管理與開發、條線與屬地、區內與區外等各方面的關系，充分依托所在地政府開展社會管理、公共服務和市場監管，使園區管委會從繁重的微觀事務管理中解脫出來，集中精力搞好主業。二是選擇有條件的園區，探索市場主導型管理模式，將園區管理機構由政府部門改為公司。支持各種所有制企業按照國家有關規定投資建設、運營、托管園區。三是加大簡政放權力度，探索國家級園區全鏈審批的賦權清單，通過委托、下放等形式，強化指導培訓，切實做好全鏈審批的賦權銜接和落實工作，確保相關權力事項下放到位、落地見效。四是在全省國家級和省級園區穩步實施大部制機構改革，加快實行“一枚公章管審批、一支隊伍管執法、一個平臺管信用、一張網絡管服務”。五是改進審批流程，統籌推進“不見面審批”服務模式，優化行政管理流程，推行大項目代辦制、一般項目網上辦理，對暫時不能實行全程網上審批及服務的事項，成立專業代辦員隊伍，幫助企業辦理從注冊立項到開工建設全過程審批手續。

（三）加大招才引智力度，提高人才支撐

認真貫徹落實省委、省政府出臺的《關于做好人才支撐新舊動能轉換工作的意見》等一系列政策，吸引更多的人才到山東創新創業發展。一是對接新舊動能轉換重大工程重點行業領域人才需求，按照“領軍人才+創新團隊+優質項目”模式，面向全球“一事一議”引進頂尖人才團隊。二是推行高層次人才服務“保姆式”代辦制，按照“一對一”標準為高層次人才配置服務專員，提供政策咨詢、手續代辦、待遇落實等專屬服務。三是探索實行園區海外高層次人才和急需緊缺人才的高級職稱直聘制度，將特色專業人才高級職稱評審權下放到省級以上園區。四是設立園區高層次人才專項事業編，建設人才發展緩沖基地，推行人才在高校等事業單位與園區“雙落戶”制度。

（四）完善土地利用機制，破除發展瓶頸

一是優化土地利用政策，對于發展較好、用地集約的園區，在安排年度新增建設用地指標時給予適度傾斜。二是全面摸排低效利用、供而未用等存量土地，鼓勵和倒逼企業盤活存量土地，通過增資擴能、騰籠換鳥、協議處置等方式，不斷提高園區土地利用率。三是堅持“以畝均論英雄”，從建設用地開發強度、土地投資強度、地均產出效益、人均用地指標的管控和綜合效益等方面，進一步加強園區土地集約利用評價，評價成果與用地、用能、用水、排放等資源要素分配掛鉤，促進各種優勢要素資源向主導產業集聚。四是加快推進“空間換地”工程，積極推行多層標準廠房建設，充分利用地下空間提高用地效益，鼓勵和引導園區中小企業向多層標準廠房集中。