雙創(chuàng)飛地是“雙招雙引”的有效載體

山東省政府研究室

“雙招雙引”，高端人才難引難留，是各地亟須破解的一大難題。山東省政府研究室赴浙江省杭州、寧波、慈溪考察學(xué)習(xí)雙創(chuàng)飛地發(fā)展建設(shè)情況，并到德州、濰坊開(kāi)展調(diào)研，總體感到，雙創(chuàng)飛地作為一種新型的飛地類型，不僅成為招引人才、“借腦”研發(fā)的高位平臺(tái)，而且成為開(kāi)放發(fā)展與區(qū)域協(xié)作的重要陣地，是落實(shí)“雙招雙引”的有效載體，對(duì)我們有重要借鑒意義。

一、飛地經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵與類別

飛地經(jīng)濟(jì)是指兩個(gè)互相獨(dú)立、經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在落差的區(qū)域打破原有行政區(qū)劃限制，通過(guò)跨空間的系列經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)兩地資源互補(bǔ)、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的一種區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作模式。

飛地經(jīng)濟(jì)是中心城市虹吸效應(yīng)與溢出效應(yīng)并存的產(chǎn)物，是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)律的客觀表現(xiàn)。一方面，中心城市不可能無(wú)限擴(kuò)張而造成基礎(chǔ)要素資源緊張和綜合成本高企，部分產(chǎn)業(yè)會(huì)轉(zhuǎn)向成本較低的周邊區(qū)域。另一方面，中心城市依靠人才優(yōu)勢(shì)、資本優(yōu)勢(shì)、信息優(yōu)勢(shì)對(duì)高端人才具有吸引力，從而有利于發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)并形成正反饋，對(duì)周邊區(qū)域進(jìn)行虹吸。兩種效應(yīng)同時(shí)并存，但兩種力量的對(duì)比因時(shí)制宜而動(dòng)態(tài)變化。依此，飛地經(jīng)濟(jì)可分為溢出效應(yīng)主導(dǎo)下的產(chǎn)業(yè)飛地和虹吸效應(yīng)主導(dǎo)下的雙創(chuàng)飛地。

產(chǎn)業(yè)飛地，是指發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)雙方政府打破行政區(qū)劃限制，把“飛出地”方的資金和項(xiàng)目放到行政上互不隸屬的“飛入地”方的工業(yè)基地，通過(guò)規(guī)劃、建設(shè)、管理和稅收分配等合作機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)互利共贏的持續(xù)或跨越發(fā)展的經(jīng)濟(jì)模式。從調(diào)研情況來(lái)看，大部分產(chǎn)業(yè)飛地存在“理想很豐滿，現(xiàn)實(shí)很骨感”的問(wèn)題。合作之初，幾乎所有的飛地都被視為天作之合，備受期待；合作過(guò)程中卻是矛盾不斷，發(fā)展困難重重，達(dá)不到預(yù)期效果。有的基層干部反映，在推動(dòng)產(chǎn)業(yè)飛地過(guò)程中存在“好的項(xiàng)目不愿來(lái)、淘汰落后的項(xiàng)目不愿要”的尷尬局面。

雙創(chuàng)飛地，是指相對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)到先進(jìn)地區(qū)，選定一塊優(yōu)質(zhì)地塊或樓宇，創(chuàng)建集異地研發(fā)孵化、駐地招商引智、區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作功能于一體的創(chuàng)新創(chuàng)意基地，為欠發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)在大城市招引人才、借腦研發(fā)提供“暖巢”式服務(wù)，也作為開(kāi)放發(fā)展窗口與區(qū)域協(xié)作平臺(tái)。前不久，寧波慈溪市在杭州濱江區(qū)設(shè)立了創(chuàng)新創(chuàng)意（杭州）飛地，“雙創(chuàng)飛地”為縣域城市拓寬引才渠道、創(chuàng)新引才模式提供了“慈溪樣本”。

二、慈溪雙創(chuàng)飛地樣本分析

慈溪是浙江省寧波市下轄的縣級(jí)市，是長(zhǎng)三角地區(qū)大上海經(jīng)濟(jì)圈南翼重要的工商名城，2017年實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值1487.75億元，財(cái)政總收入290.13億元，全國(guó)中小城市綜合實(shí)力百?gòu)?qiáng)縣市排名第5位。但近年來(lái)，工業(yè)大市慈溪在轉(zhuǎn)型發(fā)展中也遭遇了“成長(zhǎng)的煩惱”，其中“本地招不到，外聘留不住”的人才問(wèn)題成為最大痛點(diǎn)，高端人才、一流團(tuán)隊(duì)和具有發(fā)展?jié)摿Φ目萍计髽I(yè)都扎堆大都市，不愿到縣域發(fā)展。慈溪決定順勢(shì)而為，率先轉(zhuǎn)變思路，到大城市建設(shè)創(chuàng)新創(chuàng)意飛地，將“人才巢”安放在大城市，建立人才孵化器。首選杭州試點(diǎn)，在短短數(shù)月內(nèi)完成選址、裝修、招引等工作，2017年6月雙創(chuàng)飛地（杭州）開(kāi)園。

（一）選址原則

一是地理相近。慈溪地處東海之濱，杭州灣南岸，西至杭州138公里，杭甬高速與杭州無(wú)縫對(duì)接，杭甬高鐵大大縮短與杭州的時(shí)間距離。杭州市“城市東擴(kuò)、旅游西進(jìn)、沿江開(kāi)發(fā)、跨江發(fā)展”的戰(zhàn)略決策，進(jìn)一步拉近了與慈溪的空間距離。地理相近意味著文化的相通，也有利于飛入的企業(yè)繼續(xù)維持原有的業(yè)務(wù)關(guān)系，便于飛出地與飛入地保持天然的聯(lián)系。二是產(chǎn)業(yè)互通。慈溪擁有智能家電、高端機(jī)械基礎(chǔ)件、汽車及關(guān)鍵零部件三大優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，智能裝備、新材料、生命健康三大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，文化創(chuàng)意、科技服務(wù)、信息服務(wù)、金融服務(wù)、現(xiàn)代物流、電子商務(wù)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)加快發(fā)展。杭州著重發(fā)展文化創(chuàng)意、旅游休閑、金融服務(wù)、電子商務(wù)、信息軟件、先進(jìn)裝備制造、物聯(lián)網(wǎng)、生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保、新能源等“十大產(chǎn)業(yè)”。兩地在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上交集明顯，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)十分密切。三是優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。工業(yè)是慈溪的立市之本，塊狀經(jīng)濟(jì)特色十分明顯，基本上形成了一鎮(zhèn)一品、一鎮(zhèn)多品的產(chǎn)業(yè)格局，一大批特色產(chǎn)品市場(chǎng)占有率名列前茅，而且企業(yè)家資源豐富。杭州是浙江省技術(shù)創(chuàng)新的研發(fā)、擴(kuò)散中心。目前有30多所高等院校、50多所部屬科研機(jī)構(gòu)。幾乎所有在浙江工作的“兩院”院士，占全省90%以上的教授、研究員、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室（基地）和重大科技裝備集中在杭州，全省80%以上的重大科技成果在杭州完成，50%以上的技術(shù)交易額發(fā)生在杭州。慈溪發(fā)達(dá)的制造業(yè)和杭州高度集聚的人才、科研資源形成強(qiáng)烈互補(bǔ)。

（二）功能定位

慈溪雙創(chuàng)飛地具體承擔(dān)著異地研發(fā)孵化、駐地招商引智、區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作三大功能。異地研發(fā)孵化是基礎(chǔ)功能，駐地招商引智是拓展功能，區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作是延伸功能，三大功能相互聯(lián)系、相互支撐。雙創(chuàng)飛地是展示推介的窗口、產(chǎn)業(yè)融合的接口，同時(shí)也是新元素、新模式、新理念導(dǎo)入的入口。柔性用才、平臺(tái)引才與異地招商，讓本地智能經(jīng)濟(jì)主動(dòng)對(duì)接杭州信息經(jīng)濟(jì)，為服務(wù)寧波、接軌上海、融入長(zhǎng)三角探索新的渠道與路徑。

（三）運(yùn)作模式

慈溪對(duì)業(yè)內(nèi)現(xiàn)行的自建委托、買斷自營(yíng)、轉(zhuǎn)租補(bǔ)貼等多種模式進(jìn)行比較研究后，開(kāi)創(chuàng)性地采用政企合作的委托租賃模式，即慈溪市政府委托浙大網(wǎng)新集團(tuán)作為飛地運(yùn)營(yíng)商，統(tǒng)一租賃商務(wù)樓宇、代理開(kāi)展招商引智、受托對(duì)接人才及研發(fā)需求。政府只出政策給予支持，不對(duì)飛地運(yùn)行經(jīng)費(fèi)兜底、由運(yùn)營(yíng)商自求平衡、自負(fù)盈虧。只出管理辦法確保飛地按政府的要求運(yùn)行，但不派人參與管理、也不干預(yù)浙大網(wǎng)新的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。這樣的模式設(shè)計(jì)，不僅把慈溪市政府與運(yùn)營(yíng)商的利益進(jìn)行了有力捆綁，也最大限度地降低了政府成本，同時(shí)有效地避免了政府對(duì)飛地運(yùn)營(yíng)的過(guò)多干涉。政府根據(jù)托管協(xié)議及產(chǎn)業(yè)扶持政策，對(duì)運(yùn)營(yíng)商實(shí)施飛地管理制度執(zhí)行情況、招商引智情況及綜合保障情況綜合考核，實(shí)行以獎(jiǎng)代補(bǔ)。

（四）配套設(shè)施

雙創(chuàng)飛地選址在濱江區(qū)濱盛路1766號(hào)的華聯(lián)星光時(shí)代大廈，運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)在承租后布置了招商引智工作站、路演廳（兼會(huì)議室）、入駐過(guò)渡空間、休閑吧等近600平方米公共空間，又按照不同入駐團(tuán)隊(duì)的空間配置及個(gè)性需求，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一風(fēng)格完成多區(qū)塊裝修施工，同時(shí)分兩期裝修400多平方米獨(dú)立分隔、功能齊備的“上林英才”專享空間，服務(wù)孵化期的小微型人才團(tuán)隊(duì)項(xiàng)目。

（五）運(yùn)營(yíng)服務(wù)

作為專業(yè)運(yùn)營(yíng)商的浙大網(wǎng)新，科學(xué)把握好優(yōu)先保障慈溪企業(yè)研發(fā)團(tuán)隊(duì)與積極招引市外創(chuàng)新企業(yè)的關(guān)系、招引科創(chuàng)型企業(yè)與稅源型企業(yè)的關(guān)系，形成了五方面的機(jī)制：一是入駐認(rèn)定機(jī)制，制定企業(yè)進(jìn)駐標(biāo)準(zhǔn)，有效避免借慈溪企業(yè)名頭入駐或轉(zhuǎn)租；二是末位淘汰機(jī)制，入駐企業(yè)要按單位面積稅收貢獻(xiàn)及招攬人才等級(jí)排位，最后10%的企業(yè)退園重新排隊(duì)申請(qǐng)；三是招商聯(lián)動(dòng)機(jī)制，研發(fā)型企業(yè)進(jìn)駐飛地，技術(shù)開(kāi)發(fā)已達(dá)產(chǎn)業(yè)化水平或成熟企業(yè)直接落戶慈溪；四是人才代理機(jī)制，解決慈溪企業(yè)聘請(qǐng)杭州人才在杭州繳納社保的難題；五是綜合服務(wù)機(jī)制，免費(fèi)為入駐企業(yè)系列商務(wù)活動(dòng)服務(wù)。運(yùn)營(yíng)機(jī)制的確立，確保了招商引智的有序開(kāi)展和項(xiàng)目質(zhì)量。開(kāi)園至今，雙創(chuàng)飛地已入駐企業(yè)33家（慈溪本市15家），年稅收達(dá)到7000多萬(wàn)元，銷售額超過(guò)10億元，部分企業(yè)已成為隱形冠軍或位居行業(yè)前列，4家公司成功上市。

（六）政策支持

慈溪市政府將飛地項(xiàng)目納入全市“互聯(lián)網(wǎng)+”重點(diǎn)項(xiàng)目之一，相關(guān)資金從“互聯(lián)網(wǎng)+”專項(xiàng)資金列支。政策兜底與市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)相結(jié)合，前兩年過(guò)渡期分別給予70%與60%的租金補(bǔ)貼，從第三年開(kāi)始每年補(bǔ)貼55%，運(yùn)營(yíng)方以半價(jià)轉(zhuǎn)租給符合條件的入駐企業(yè)，差額用于彌補(bǔ)合理空租損失，同直接補(bǔ)貼進(jìn)駐企業(yè)有著本質(zhì)的區(qū)別，運(yùn)營(yíng)商承擔(dān)起聯(lián)結(jié)政府與企業(yè)的橋梁。同時(shí)，慈溪市的政策導(dǎo)向加大了對(duì)科技創(chuàng)新和人才引進(jìn)的力度，再加上寧波市的扶持政策，形成了較為完善、針對(duì)性強(qiáng)的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新政策扶持體系。雙創(chuàng)飛地至今已匯聚在杭研發(fā)人員近500人，其中教授1人，博士團(tuán)隊(duì)3個(gè)，上林引才項(xiàng)目3個(gè)，寧波3315人才計(jì)劃入選2個(gè)，為慈溪智能制造生態(tài)鏈帶來(lái)了補(bǔ)短板的“增值”效應(yīng)。

三、慈溪雙創(chuàng)飛地的啟示

慈溪雙創(chuàng)飛地模式，對(duì)山東省落實(shí)“雙招雙引”部署，推進(jìn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，具有重要啟示作用。

啟示一：要準(zhǔn)確定位選址。推進(jìn)“雙招雙引”，打造異地聚才的雙創(chuàng)飛地，已成為有效路徑之一。就全國(guó)而言，上海的金融中心、深圳的科技中心、杭州的互聯(lián)網(wǎng)中心的地位基本確立，可作為相關(guān)地區(qū)和產(chǎn)業(yè)飛地設(shè)立的首選之地。飛地的設(shè)立要充分考慮兩地的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)，同時(shí)兼顧政府的成本與開(kāi)支。

啟示二：要優(yōu)選運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)。運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的選擇是能否取得預(yù)期成效的關(guān)鍵。運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該是專業(yè)型、綜合型、學(xué)習(xí)型團(tuán)隊(duì)，既要能戰(zhàn)略謀劃、統(tǒng)觀全局，又要能熟悉行業(yè)、精通企業(yè)；必須與當(dāng)?shù)卣⑿袠I(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)商會(huì)、金融機(jī)構(gòu)、設(shè)計(jì)單位、媒體、研究機(jī)構(gòu)以及其他合作競(jìng)爭(zhēng)性園區(qū)形成經(jīng)常性互動(dòng)，能夠有效整合社會(huì)資源。

啟示三：要強(qiáng)化政策支撐。飛地經(jīng)濟(jì)由點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的企業(yè)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)對(duì)區(qū)的產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目、科技、人才對(duì)接轉(zhuǎn)移，由單純的資金承接轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾怼㈨?xiàng)目、科技與人才的復(fù)合承接，需要省級(jí)層面深入調(diào)查研究，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，盡快制定出臺(tái)支持發(fā)展飛地經(jīng)濟(jì)的相關(guān)政策。對(duì)飛出地與飛入地的資金投入以及管理方式、財(cái)稅分成、指標(biāo)統(tǒng)計(jì)、內(nèi)部考核等做出詳細(xì)規(guī)劃，以促進(jìn)要素之間的順暢流動(dòng)。同時(shí)，創(chuàng)新完善財(cái)政補(bǔ)貼、用地指標(biāo)、金融信貸、水電保障、信息服務(wù)等扶持政策。

啟示四：要?jiǎng)?chuàng)新發(fā)展思路。實(shí)踐證明，飛地經(jīng)濟(jì)是加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的有效途徑，應(yīng)積極鼓勵(lì)各地創(chuàng)新飛地經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制，大膽探索主體結(jié)構(gòu)、開(kāi)發(fā)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理、利益分配等方面的新模式。調(diào)研中，浙江寧波市還創(chuàng)造性地提出建設(shè)“消薄”飛地，支持各區(qū)縣（市）和開(kāi)發(fā)區(qū)，采取受援方供土地指標(biāo)、供錢投資、供人管理，支援方保障落地、保障招商、保障收益的合作方式，與對(duì)口援建地區(qū)共建“消薄飛地”，幫助結(jié)對(duì)地區(qū)盡快壯大薄弱村集體經(jīng)濟(jì)。對(duì)我們也有一定的借鑒意義。