新舊動能轉換

統籌新舊動能轉換項目建設研究

山東省政府研究室綜合處

實施新舊動能轉換重大工程，核心是產業，關鍵在項目。2017年以來，在山東省委、省政府的正確領導和全力推動下，全省上下堅持用工程的辦法推進新舊動能轉換，省市縣普遍建立了項目庫，正在成為全省經濟增長的“壓艙石”、轉型升級的“發動機”。圍繞重大項目庫建設，山東省政府研究室堅持問題導向，及時跟進部分項目在基層的推進情況，先后赴泰安、萊蕪、濱州和青島西海岸新區等地開展實地調研，同時面向20個縣（區市）政府決策服務調研基地開展問卷調查。通過調研，總的認為，山東省項目庫建設存在層級分割、各自為戰的問題，特別是縣級項目庫建設還比較粗放，堅持“四新四化”方向不夠徹底，迫切需要加強全省統籌，建立互聯互通、融合創新的項目庫建設體系。

一、基層項目庫建設的基本情況和主要特點

從調研的情況看，各地都把項目建設作為加快新舊動能轉換的重要抓手，在做好上級項目庫篩選推薦的同時，立足自身產業基礎和潛力優勢，堅持“四新四化”方向，突出導向性、帶動性，圍繞拉長產業鏈、創新技術鏈、優化價值鏈，組建自身的重點項目庫，逐漸形成了各具特色的項目庫建設模式?；咎攸c如下：

一是項目數量多。從已反饋的13個縣（區市）調研基地的情況看，各地緊緊圍繞十強產業，結合自身實際，選擇了一批投資規模大、集聚能力強、經濟附加值高的項目，組成了項目庫。13個縣（區市）目前有60個項目入選省級新舊動能轉換重大項目庫，633個項目入選市級項目庫，縣本級新舊動能轉換重大項目庫儲備項目1000余個，投資規模超過1萬億元。每個縣級項目庫平均入庫數量80余個，但各地很不平衡，最少的只有1個（長島），最多的194個，一半超過90個。

二是推進力度大。各地都堅持用工程的辦法，參照省里“六個一”工作推進機制，建立起了比較完善的項目推進機制，并強化調度督導，全力推動重大項目落實。比如，青島西海岸新區對項目建設實行掛圖作戰，對所有項目定人、定責、定時限，對所有任務細化、量化、軍令化，明確路線圖、時間表，強化督查落實，促進了三大戰役610個重點項目按計劃進度有序推進。禹城市建立一個項目、一名推進領導、一套工作班子、一名責任人、一套實施方案的“五個一”項目推進機制，明確分管市級負責同志分包項目。市政府主要負責同志每季度召開一次項目建設調度會議，集中研究解決項目建設中的問題。

三是服務保障好。各地圍繞項目庫項目落地見效，優化審批服務，強化要素保障，靠上服務協調，廣開“綠色通道”，形成了“一切圍繞項目轉、擼起袖子加油干”的濃厚氛圍。比如，壽光市、長島縣各審批部門在項目運作洽談階段即超前介入，主動和項目單位對接，采取“現場辦公”，實行“全程服務”，切實做到讓項目單位“少跑腿”，甚至“不跑腿”。青島城陽區、煙臺萊山區、高唐縣想項目單位之所想，急項目單位之所急，對前置手續不全的項目實行容缺辦理、并聯推進，能第一時間辦結絕不拖延，進一步提高項目審批效率，最大限度加快項目前期手續辦理進度，全力當好項目服務的“店小二”。諸城市積極研究上級金融政策，采取加強政銀企合作、健全完善擔保體系、激活民間資本等多種方式，努力破解抵押難、擔保難等問題，保障項目建設資金需求。

四是動態管理實。各縣（區市）都注重項目庫的動態管理。比如，廣饒縣根據項目進展情況定期對項目庫進行更新調整，對入庫項目原則上每季度進行一次動態分析，每半年進行一次進展調度，每年進行一次更新調整。壽光市根據入庫項目的落實、開工、竣工等不同狀況，及時補充調整新舊動能轉換項目庫，形成“建成一批、淘汰一批、充實一批”的良性循環機制。同時，各地在項目儲備上抓得很緊，注重招商引資、招才引智，大力開展鏈條招商，努力引進新的好項目、大項目，為項目庫的持續建設提供后備力量。

二、基層推進重大項目庫建設的困難與問題

綜合這次調研情況，基層各地在推進重大項目庫建設過程中也存在著不少困難與問題，突出表現為“五難”：

一是主動轉換難。新舊動能轉換是發展理念和發展方式的轉變。目前，一些企業和地方對傳統產業的依賴依然較為嚴重，對互聯網、云計算、大數據、人工智能等新經濟發展趨勢，還缺乏清晰的認識和準確的把握。比如，很多地方對省級層面的建議，集中于土地、資金、交通等傳統要素方面，而對知識、信息、數據等新生產要素的需求卻鮮有提及。加之當前去產能、環保、金融等政策影響，企業將更多的精力和財力投入到問題整改和風險化解中，在延伸產業鏈、技術研發、提升產品附加值等方面顯得力不從心。另外，基層還反映，在推進新舊動能轉換過程中，如何引導支持企業尤其是目前效益較好的傳統企業，激發其擁抱互聯網、大數據、云計算、物聯網等新技術新經濟的主動性和創造性，變“要我轉”為“我要轉”，讓新舊動能轉換變成企業自覺自發的行動，成為當前面臨的首要問題。

二是要素保障難。當前，國家政策的變化給重點項目的建設和管理提出了新課題。一方面，對新上項目落實土地、環保、節能等法規政策的審批更加嚴格，手續不全的項目一律不能開工，影響了項目建設進度。比如，高唐縣目前共結余已經國土部門勘驗的增減掛鉤及工礦廢棄地復墾指標2250畝，基本能夠滿足項目用地需求。但使用這些指標程序煩瑣，審批環節多、周期長，影響項目開工建設。另一方面，項目投資資金來源總體趨緊?？h級層面在稅收、土地、金融等方面可用的“工具”更是非常有限，缺少有力抓手。部分項目雖獲得上級資金補助，但補助比例偏低，資金缺口較大，一些科技含量高、市場前景好、對產業發展具有帶動作用的大項目往往因土地、資金等要素制約，無法及時落地實施。

三是享受政策難。省級層面對實施新舊動能轉換重大工程，特別是針對重大項目，出臺了包括審批、財稅、金融、土地等方面的很多政策，但從縣（區市）的反饋看，政策紅利還沒有真正在基層釋放。突出表現在三個方面：第一是有發展潛力的中小項目很難進入項目庫。且不說省級、市級項目庫，即便是縣級項目庫，目前也基本上都是“大項目”。比如，有的縣明確提出，“原則上投資過億元以上項目均納入新舊動能轉換項目庫”，投資規模成為入庫的首要標準，而不是“四新四化”。第二是入選省級項目庫的重點項目享受政策優惠難。入庫項目的企業反映，目前報材料多、得實惠少，對庫外項目的示范帶動效應顯現不出。比如，新舊動能轉換基金，實際運作過程中還存在申請環節多、審批障礙多的問題，許多企業反映還不如申請銀行貸款方便。第三是省級層面對縣級項目庫建設缺乏普惠性的政策支持。目前，針對項目的省級政策體系，多是圍繞省級項目庫展開的，對基層項目庫建設缺乏有針對性的指導，項目庫的省市縣三級統籌存在薄弱環節。

四是項目儲備難。各地普遍反映，項目庫結構性矛盾突出，盡管項目總體數量多，但新興產業項目還是少，尤其是能作為后備的新項目特別是高技術項目更少。一方面，由于經濟下行壓力大，企業投資意愿下降，可以作為后備的大項目少，龍頭項目引進難，具備帶動延伸作用的標桿性、支柱性重大項目較為缺乏。另一方面，許多縣市產業結構總體偏重，傳統產業占比較高，傳統動能仍居主導地位，也影響了后續項目儲備。比如，壽光市2017年新興產業實現增加值占GDP比重不足20%，后續新興產業項目比較緊張。沾化區傳統產業結構層次低、產業鏈條短、低端同質化特征明顯，生產同類棗制品的企業有9家，皮革加工企業高達27家，產業轉型升級的任務十分繁重。

五是技術創新難?？傮w來看，各地在重大項目建設過程中，企業創新主體作用體現得還不明顯，新動能支撐經濟增長的作用仍未充分發揮，通過新技術帶動項目發展的能力還有較大提升空間。個別縣市受傳統產業結構偏重和科技人才匱乏的制約，還存在著項目科技含量低、研發投入少、科研攻關難等突出問題，創新意識不強、創新活力不足，導致發展動能弱，產出效能差。不少地方反映，由于經濟總量小、高新技術企業數量少等原因，人才引進非常困難，無法滿足當地發展新興產業的需要。亟須通過人才引進、戰略合作等多種方式，搭建創新創業平臺，打造政產學研金服用“北斗七星”創新共同體，對創新資源進行整合，讓創業人才發揮作用，強化技術創新對產業發展的引領作用。

總體來看，目前各地雖然都很重視建設重點項目庫，但入庫標準不一、項目參差不齊、后續儲備乏力，延續了重規模、求體量的歷史慣性，對培育“無中生有”“有中生新”的項目重視不夠、辦法不多，求新求變求未來的定力不足，項目庫建設整體上還比較粗放。

這也從側面顯示出，山東省項目庫建設從長遠來看，需要高度重視以下三個問題：①項目庫建設缺乏全省統籌。目前省級層面對基層項目庫建設，缺乏全省統籌和宏觀指導，主要精力和較多政策集中于省級項目庫建設。②項目庫建設缺乏穩定預期。新舊動能轉換重大工程是全省經濟發展的牛鼻子工程，關系新時代現代化強省建設長遠利益，牽涉政務、財稅、金融、土地、環境等多方面深層次變革，迫切需要地方立法及時跟進，以明確全省上下的改革預期和項目庫建設預期。③“四新”經濟特別是新技術、新產業落地基層需要強力推動。“四新”經濟直接改變了人們的思維方式和生產生活方式，基層發展“四新”經濟，首先有一個認識和接受的過程，如果放任市場調節和企業自發行為，往往有很大滯后性。加快新舊動能轉換，必須在新理念、新知識、新技術普及上下更大功夫，推動基層盡快轉變觀念思路，切實增強基層和企業擁抱變化、發展“四新”經濟的長遠眼光和戰略定力。

三、關于加強項目庫建設全省統籌的意見建議

實施新舊動能轉換重大工程，項目是關鍵，項目庫是關鍵載體，樹立全省“一盤棋”思想，關鍵環節是抓好項目庫的全省統籌。目前，全省項目庫建設層級分割明顯、各自為戰突出，不利于省委、省政府客觀掌握全省項目整體情況，不利于鼓勵基層創新創造，不利于激活項目全省一盤棋，不利于形成新舊動能轉換的強大合力。深入推進新舊動能轉換重大工程，必須牢固樹立項目庫建設全省視野、全域觀念、全盤意識，充分發揮省級項目庫的核心帶動作用、市級項目庫的骨干支撐作用、縣級項目庫的基礎源頭作用，更加重視基層項目庫建設的標準化和創造性，加快構建層級銜接、上下互動、全面融合的項目庫建設體系，形成高端引領、骨干支撐、基礎活躍的項目建設格局。結合基層的需求和呼聲，圍繞加強項目庫建設全省統籌，提出以下意見建議：

第一，狠抓政策落地，做精省級重點項目庫。2017年以來，山東省里陸續出臺了推進新舊動能轉換的系列政策，涵蓋財政、稅收、審批、人才、基金、資本市場等多個方面。2018年6月，山東省重大辦公布了重大項目庫第一批優選項目450個，作為推進新舊動能轉換重大工程一年全面起勢的主要載體和重要基礎，也明確了土地資源精準供給、引導基金讓渡收益、項目審批綠色通道等政策舉措。當前的重點是釋放好這些政策紅利，發揮好省級重點項目的引導示范作用。建議：緊緊圍繞土地指標、資金保障、環境容量、規劃選址、審批服務等項目重點需求和落地關鍵環節，狠抓項目支持政策落地，切實增強入庫項目的政策獲得感，讓政策紅利盡快轉化為新舊動能轉換的實在成效。比如，新舊動能轉換引導基金，當前最緊要的是盡快完善市場化運作機制，讓已經建立起來的基金群盡早惠及重點項目，發揮好支撐保障作用。

結合調研情況，我們篩選了7個重大項目（見附件），建議省領導予以重點關注指導。

第二，狠抓標準體系，做實縣級重點項目庫?；鶎邮前l展的一線，很多創新創造發生在基層，省級重大項目也多來自基層，縣級項目庫是建設項目庫體系的重要基礎和源頭活水。從長遠來看，必須把基層項目庫建設擺在新舊動能轉換全局的突出位置，加強標準引領和宏觀指導，不斷提高基層項目庫建設的質量和水平。建議：在總結省重點項目庫建設經驗的基礎上，結合不同層級項目庫的特點，探索出臺全省項目庫建設的標準體系，發布確定入庫標準、管理服務、動態調整、上下銜接的一般原則，為基層做實做精項目庫提供科學指引。尤其是，可以出臺專項的風險補償、再擔保等政策，鼓勵基層項目庫積極關注、引入、培育高科技中小微項目。

第三，狠抓融合對接，做好互聯互通大平臺。目前，省里已經就省級重大項目建立起重大項目管理平臺，加強對入庫項目的管理服務、信息采集、數據分析、在線監管和績效評價。發揮好重大項目的示范引導作用，迫切需要進一步把市級、縣級項目庫入庫項目納入統一的管理服務平臺，加強不同層級入庫項目的互聯互通。建議：①建立涵蓋省級、市級、縣級項目庫入庫項目的管理服務平臺，讓全省重點項目進一個平臺，推動不同層級重點項目錯位發展、有機銜接。②充分發揮大數據在項目平臺管理中的作用，利用大數據、云計算等手段為不同層級、不同產業項目畫像，與信用系統銜接，有針對性地對外推介和對接有關資源，提高平臺管理服務水平。③建立省級項目庫入庫項目直接篩選機制，依托重大項目管理服務平臺，對發展潛力巨大、創新能力良好、示范帶動作用明顯的市縣項目庫項目，省重大辦可以不經地方申報推薦，直接確定進入省級項目庫進行重點培育和支持。

第四，狠抓制度創新，做大重點項目生力軍。推進項目庫建設，必須高度重視項目的動態調整，統籌考慮入庫項目與未入庫項目的發展需求和政策支持，從制度創新層面謀劃項目發展的普惠性政策，確保所有項目入庫的“機會平等”。建議：①為縣域“一次辦好”改革搭起法律綠色通道?？梢越梃b浙江地方立法經驗，結合山東省“一次辦好”改革部署要求和政策安排，對基層探索“一次辦好”改革作出具體授權，鼓勵基層在優化營商環境上大膽探索，跑出新舊動能轉換的“加速度”。②對縣級重大項目給予土地指標傾斜，可探索將一般農用地轉用、土地征收審批權限下放至縣級審批，減少審批環節，保障項目順利推進。同時，針對土地指標使用程序煩瑣，審批環節多、周期長，影響項目開工建設的情況，建議省級相關職能部門在今后指標審批使用上盡可能簡化審批流程，整合審批環節，縮短審批時限。

第五，狠抓精準服務，做優項目發展微環境。目前看，基層推進新舊動能轉換，最大的短板，是缺自覺、缺思路、缺資源，特別是缺新的生產要素。從長遠來看，激活基層新舊動能轉換的動力，不能只講宏觀謀劃、政策語言，要善于搞好精準服務，優化微觀環境，講好創新故事，讓基層干部群眾和企業家看得見、摸得著新動能成長帶來的實在益處。建議：①推進“四新四化”知識和典型下基層，通過組織外出考察、集中培訓、雙向掛職等方式，推動基層領導干部和企業家思想解放、觀念更新。②推動“六個一”特別是智庫、協會、基金服務下沉，幫助基層解決新舊動能轉換過程中存在的實際問題。③整合各領域創新平臺資源，在更好對接產業、輻射基層特別是欠發達縣（區市）過程中，推進產學研深度融合，以基層產業優勢拓展創新鏈條，以創新成果轉化延伸產業鏈條，實現產業鏈與創新鏈有機融合。④選擇少數產業結構偏重、產業特色鮮明的實體經濟大縣（區市），組織專門力量深入開展傳統產業智慧化的專題調研，“解剖”麻雀，以點帶面，破解山東省“有中生新”的關鍵性具體性問題，最大限度釋放傳統產業升級潛力。