第三章 土地利用總體規(guī)劃

條文注釋

土地利用總體規(guī)劃,是指在一定的規(guī)劃區(qū)域內(nèi),各級人民政府根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展對土地的需求,以及當(dāng)?shù)氐淖匀?/span>、經(jīng)濟(jì)和社會條件,對該地區(qū)范圍內(nèi)的全部土地的開發(fā)、利用、整治、保護(hù)等方面所作的長期的、戰(zhàn)略性的總體布局和統(tǒng)籌安排,是國家實(shí)行土地用途管制的基礎(chǔ)。

各級人民政府編制土地利用總體規(guī)劃的時(shí)候必須考慮到整個(gè)社會的綜合效益,從現(xiàn)狀出發(fā),進(jìn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)雙重衡量,設(shè)定合理的預(yù)期目標(biāo),制定宏觀計(jì)劃,務(wù)必使土地的開發(fā)、利用、保護(hù)和管理的決策科學(xué)合理,符合國家可持續(xù)發(fā)展的要求。

土地利用總體規(guī)劃的期限一般為10~15年。

案例27

依法拆除不符合土地利用總體規(guī)劃的違章建筑物、構(gòu)筑物(浙江省長興縣人民法院行政裁定書 [2017]浙0522行審8號)

申請執(zhí)行人長興縣國土資源局于2016年3月18日作出長土罰決字〔2016〕47號行政處罰決定。該行政決定認(rèn)定:被申請執(zhí)行人長興泰豐酒業(yè)有限公司未經(jīng)依法批準(zhǔn),擅自占用坐落在長興縣太湖街道新塘村非法占用的集體土地64平方米建輔房,土地類型為建設(shè)用地,其所占土地不符合土地利用總體規(guī)劃,其行為違反了《中華人民共和國土地管理法》第六十四條之規(guī)定,性質(zhì)屬非法占用土地。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第三十六條,作出如下處罰決定:限期拆除在不符合土地利用總體規(guī)劃確定的用途的64平方米土地上擴(kuò)建的建筑物、構(gòu)筑物,恢復(fù)土地原狀。行政決定作出后,申請執(zhí)行人于2016年3月18日送達(dá)被申請執(zhí)行人,要求被申請執(zhí)行人于收到該決定書之日起十五日內(nèi)履行決定書所確定的義務(wù)。2016年4月22日,申請執(zhí)行人向被執(zhí)行人送達(dá)了催告書。被申請執(zhí)行人長興泰豐酒業(yè)有限公司在法定期限內(nèi)未申請行政復(fù)議或提起行政訴訟,且在催告書送達(dá)后十日內(nèi)也未履行。

法院認(rèn)為,申請人提交的申請材料符合《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第五十五條規(guī)定,且未發(fā)現(xiàn)涉案行政決定有該法第五十八條第一款規(guī)定的情形。依照《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第五十八條第二款規(guī)定,裁定如下:

準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行申請執(zhí)行人長興縣國土資源局于2016年3月18日作出的長土罰決字〔2016〕47號《行政處罰決定書》確定的處罰內(nèi)容,由長興縣人民政府太湖街道辦事處于六個(gè)月內(nèi)組織實(shí)施。

●相關(guān)規(guī)定

《土地管理法實(shí)施條例》8、9;本法第18條第1款

條文注釋

土地利用總體規(guī)劃按照效力等級和編制主體的行政級別由高到低依次分為全國土地利用總體規(guī)劃,省、自治區(qū)、直轄市的土地利用總體規(guī)劃,市級土地利用總體規(guī)劃,縣級土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃五個(gè)層次。

●相關(guān)規(guī)定

本法33、34、42

案例28

庫爾勒市國土資源局等與萬立某處罰上訴案([2016]新28行終50號)

上訴人庫爾勒市國土資源局、巴音郭楞蒙古自治州國土資源局因不服土地管理處罰一案,不服庫爾勒市人民法院(2016)新2801行初21號行政判決,向本院提起上訴。

一審法院認(rèn)為:人民法院審理行政案件遵循對被訴具體行政行為的合法性進(jìn)行全面審查的原則。《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第十七條第二款規(guī)定“在土地利用總體規(guī)劃確定的土地開墾區(qū)內(nèi),開發(fā)未確定土地使用權(quán)的國有荒山、荒地、荒灘從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)的,應(yīng)當(dāng)向土地所在地的縣級以上地方人民政府的土地行政主管部門提出申請,按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的權(quán)限,由縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)”。《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第三十四條規(guī)定“違反本條例第十七條的規(guī)定,在土地利用總體規(guī)劃確定的禁止開墾區(qū)內(nèi)進(jìn)行開墾的,由縣級以上人民政府行政主管部門責(zé)令限期改正;逾期不改正的,依照《土地管理法》第七十六條的規(guī)定處罰”。

被告當(dāng)庭提供的證據(jù)不能證實(shí)其確認(rèn)的原告是在土地利用總體規(guī)劃確定的禁止開墾區(qū)內(nèi)進(jìn)行開墾的事實(shí),也無法證實(shí)其確認(rèn)的原告違法占用的范圍及確定的面積有合法依據(jù),被告庫爾勒市國土資源局于2015年6月9日作出的庫國土資罰字(2015)第116號行政處罰決定書的行政行為主要證據(jù)不足,適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤,依法應(yīng)予以撤銷;被告巴音郭楞蒙古自治州國土資源局根據(jù)被告庫爾勒市國土資源局認(rèn)定的以上事實(shí)于2015年8月19日作出的巴國土資行政復(fù)(2015)1號行政復(fù)議決定書的行政行為的主要證據(jù)不足,依法亦應(yīng)予以撤銷。故依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條之規(guī)定,遂判決:一、撤銷被告庫爾勒市國土資源局于2015年6月9日作出的庫國土資罰字(2015)第116號行政處罰決定書;二、撤銷被告巴音郭楞蒙古自治州國土資源局于2015年8月19日作出的巴國土資行政復(fù)(2015)1號行政復(fù)議決定書。

宣判后上訴人巴音郭楞蒙古自治州國土資源局不服一審判決提出上訴。

二審法院認(rèn)為,依照《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》的有關(guān)規(guī)定,我國實(shí)行土地用途管理制度。各級人民政府均應(yīng)依法編制本行政轄區(qū)內(nèi)土地利用總體規(guī)劃,劃分土地利用區(qū),明確土地用途。縣級土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要,劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、土地開墾區(qū)、建設(shè)用地區(qū)和禁止開墾區(qū)等。禁止在土地利用總體規(guī)劃確定的禁止開墾區(qū)內(nèi)從事土地開發(fā)活動(dòng)。在土地利用總體規(guī)劃確定的土地開墾區(qū)開發(fā)國有土地,應(yīng)當(dāng)向土地管理部門提出申請,報(bào)有審批權(quán)的人民政府批準(zhǔn)。本案中,上訴人庫爾勒市國土資源局認(rèn)定被上訴人占用土地的行為,違反了《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第十七條第二款規(guī)定(即在土地利用總體規(guī)劃確定的土地開墾區(qū)開發(fā)國有土地,應(yīng)當(dāng)向土地管理部門提出申請,報(bào)有審批權(quán)的人民政府批準(zhǔn))。并依據(jù)《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第三十四條的規(guī)定作出行政處罰決定。但《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第三十四條的規(guī)定,是對在土地利用總體規(guī)劃確定的禁止開墾區(qū)內(nèi)進(jìn)行開墾的違法行為的處罰依據(jù),而不是對在土地利用總體規(guī)劃確定的土地開墾區(qū)未經(jīng)批準(zhǔn)開發(fā)國有土地的違法行為的處罰依據(jù)。因此上訴人庫爾勒市國土資源局作出的行政行為,適用法律錯(cuò)誤。被上訴人主張其曾與庫爾勒城鄉(xiāng)防護(hù)林管理處簽訂過《荒山荒灘綠化建設(shè)承包合同書》,其是經(jīng)該部門的同意、許可開墾土地的。該事實(shí)是否屬實(shí)?被上訴人現(xiàn)在占用的土地,是否與前述《荒山荒灘綠化建設(shè)承包合同書》中同意其開墾的土地為同一宗土地?上訴人庫爾勒市國土資源局均未查清。且上訴人庫爾勒市國土資源局作出的處罰決定中,對被上訴人現(xiàn)在占用土地的四至界限、地上附著物的種類、數(shù)量、面積等表述不清,沒有進(jìn)行測繪并附圖。因此,一審判決撤銷上訴人作出的行政行為是正確的。但被上訴人未經(jīng)批準(zhǔn)占用、開墾國有土地的行為是客觀存在的。為維護(hù)我國土地的社會主義公有制,維護(hù)土地管理秩序,應(yīng)責(zé)令上訴人庫爾勒市國土資源局重新作出行政行為。

●相關(guān)規(guī)定

《土地管理法實(shí)施條例》10、11

條文注釋

土地利用總體規(guī)劃實(shí)行分級審批制,同時(shí)為了加強(qiáng)中央政府對土地利用的控制,土地利用總體規(guī)劃審批權(quán)又要實(shí)現(xiàn)集中,避免地方因?yàn)榫植坷娑剐Яψ罡叩娜珖恋乩每傮w規(guī)劃不能落實(shí)。

案例29

楊某與樅陽縣國土資源局土地行政出讓糾紛上訴案([2017]皖08行終62號)

楊某起訴稱:被告樅陽縣國土資源局將位于樅陽縣橫埠鎮(zhèn)官塘村境內(nèi)的2015-C2號地的國有建設(shè)用地予以拍賣,原告在以750萬元競買后發(fā)現(xiàn),被告樅陽縣國土資源局對該地塊的收儲并未進(jìn)行,因此其將該地塊交由樅陽縣招投標(biāo)管理局拍賣出讓的行為無效。故請求法院依法確認(rèn)被告樅陽縣國土資源局出讓2015-C2號土地的行為無效,并返還原告楊某保證金112萬元及該款自起訴之日起至付款之日止的同期銀行貸款利息,并負(fù)擔(dān)本案的訴訟費(fèi)用。

一審法院認(rèn)為:案涉宗地雖由樅陽縣樅橫駕駛員培訓(xùn)有限公司申請立項(xiàng)并備案,但并不能以此確定樅陽縣樅橫駕駛員培訓(xùn)有限公司為該宗地的使用權(quán)人。根據(jù)被告提供的證據(jù),被告已完成該宗土地的收儲工作,達(dá)到出讓條件。原告認(rèn)為被告未完成該宗土地的收儲,沒有提供證據(jù)證明該宗土地存在其他權(quán)利人,也未證明有其他未完成收儲的事實(shí),因此,原告認(rèn)為該宗地未完成收儲的事實(shí)不應(yīng)采信。原告要求確認(rèn)被告樅陽縣國土資源局出讓2015-C2號土地的行為違法且無效,沒有事實(shí)依據(jù)不予支持。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條的規(guī)定,判決駁回原告楊某的訴訟請求。

二審法院認(rèn)為:《土地管理法》第二十四條規(guī)定:“土地利用年度計(jì)劃的編制審批程序與土地利用總體規(guī)劃的編制審批程序相同,一經(jīng)審批下達(dá),必須嚴(yán)格執(zhí)行。”《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條規(guī)定:“征收土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后,由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實(shí)施,并將批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜?/span>,在被征收土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告。……市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征收土地方案,會同有關(guān)部門擬訂征地補(bǔ)償、安置方案,在被征收土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告,聽取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后,由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施。……征收土地的各項(xiàng)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)自征地補(bǔ)償、安置方案批準(zhǔn)之日起3個(gè)月內(nèi)全額支付。”國土資源部《關(guān)于完善農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審查報(bào)批工作的意見》第(十四)項(xiàng)規(guī)定:“農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收批準(zhǔn)文件有效期兩年。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或土地征收經(jīng)依法批準(zhǔn)后,市、縣兩年內(nèi)未用地或未實(shí)施征地補(bǔ)償安置方案的,有關(guān)批準(zhǔn)文件自動(dòng)失效。”依據(jù)上述規(guī)定,土地建設(shè)用地呈報(bào)材料(征收土地方案)屬于土地利用年度計(jì)劃,一經(jīng)審批下達(dá),必須嚴(yán)格執(zhí)行。被征收土地所在地的市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收批準(zhǔn)文件有效期兩年內(nèi),將批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜?/span>,在被征收土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告。市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征收土地方案,會同有關(guān)部門擬訂征地補(bǔ)償、安置方案,在被征收土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告。征收土地的各項(xiàng)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)自征地補(bǔ)償、安置方案批準(zhǔn)之日起3個(gè)月內(nèi)全額支付。本案中,經(jīng)安徽省人民政府皖政地(2006)828號批復(fù)征收的2015-C2號宗地,開發(fā)用途是工礦倉儲用地,但被上訴人在未經(jīng)法定程序改變土地用途的情況下,對該宗土地以商業(yè)用途出讓,屬擅自改變土地用途。且被上訴人提供的證據(jù)不足以證明涉案2015-C2號宗地出讓時(shí)已依法征收完畢,補(bǔ)償安置落實(shí)到位,出讓宗地不具備出讓條件。故依據(jù)《行政訴訟法》第七十五條的規(guī)定,被上訴人出讓涉案2015-C2號宗地的行政行為,屬于沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形。其與上訴人簽訂該宗地國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓成交確認(rèn)書,應(yīng)依法確認(rèn)無效。依據(jù)《合同法》第五十八條規(guī)定,合同無效或者被撤銷后,因該合同取得的財(cái)產(chǎn),應(yīng)當(dāng)予以返還;不能返還或者沒有必要返還的,應(yīng)當(dāng)折價(jià)補(bǔ)償。故被上訴人應(yīng)當(dāng)返還上訴人土地競買保證金,并支付占用該保證金的利息損失。一審判決認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤,應(yīng)予改判。

●相關(guān)規(guī)定

《土地管理法實(shí)施條例》第8條

●相關(guān)規(guī)定

《水法》14、15;《防洪法》9、10、11

●相關(guān)規(guī)定

《土地管理法實(shí)施條例》第13條

第二十五條 【土地利用年度計(jì)劃執(zhí)行情況報(bào)告】省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)將土地利用年度計(jì)劃的執(zhí)行情況列為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況的內(nèi)容,向同級人民代表大會報(bào)告。

●相關(guān)規(guī)定

《憲法》第99條第2款;《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第8條第2項(xiàng)

條文注釋

由于土地利用總體規(guī)劃關(guān)系到國家的長治久安,統(tǒng)領(lǐng)各項(xiàng)土地工作的展開,是需要長期踐行的,因此其必須具有穩(wěn)定性、可靠性,而不能朝令夕改。但是必須承認(rèn),計(jì)劃始終是趕不上變化的,由于突發(fā)事件或者經(jīng)濟(jì)建設(shè)、基礎(chǔ)建設(shè)的需要,應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許土地利用總體規(guī)劃就其與社會發(fā)展不相適應(yīng)部分的內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整,否則,其滯后性和不適應(yīng)性將導(dǎo)致其促進(jìn)作用得不到發(fā)揮,反而會阻礙持續(xù)發(fā)展的進(jìn)程。但是必須為修改設(shè)置嚴(yán)格的條件和程序,才能保證變更后的規(guī)劃是真正有利于社會綜合效益的提高的。限制主要體現(xiàn)在原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)仍要審核經(jīng)過修改的土地利用總體規(guī)劃,并決定是否批準(zhǔn)通過。

相關(guān)案例索引

重慶市南岸區(qū)某某商貿(mào)有限責(zé)任公司與墊江縣某某鎮(zhèn)人民政府合資、合作開發(fā)房地產(chǎn)合同糾紛上訴案(重慶市第三中級人民法院[2012]渝三中法民終字第00054號)

本案要點(diǎn):

在某某鎮(zhèn)政府1996年經(jīng)四川省人民政府批準(zhǔn)的300畝建設(shè)用地征用規(guī)劃中,高安村五社的批準(zhǔn)占地為80畝。某某鎮(zhèn)政府為建設(shè)濱河新區(qū)對原土地用地規(guī)劃進(jìn)行修改,依法本應(yīng)報(bào)請?jiān)玫匾?guī)劃批準(zhǔn)機(jī)關(guān)四川省人民政府批準(zhǔn),但因重慶市已于1997年成立直轄市,故應(yīng)報(bào)請重慶市人民政府批準(zhǔn)。

上訴人重慶市南岸區(qū)某某商貿(mào)有限責(zé)任公司(以下簡稱某某商貿(mào)公司)與被上訴人墊江縣某某鎮(zhèn)人民政府(以下簡稱某某鎮(zhèn)政府)合資、合作開發(fā)房地產(chǎn)合同糾紛一案,重慶市墊江縣人民法院于2011年8月5日作出(2011)墊法民初字第01898號民事判決。某某商貿(mào)公司不服該判決,向本院提出上訴。

一審法院認(rèn)為,某某商貿(mào)公司與某某鎮(zhèn)政府均不具有房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)資質(zhì),雙方簽訂的《墊江縣高安鎮(zhèn)西部新區(qū)一期工程草簽協(xié)議》《墊江縣高安鎮(zhèn)西部新區(qū)一期工程聯(lián)合開發(fā)建設(shè)合同書》《墊江縣高安鎮(zhèn)寶鼎路二期工程部分土地聯(lián)合開發(fā)建設(shè)協(xié)議書》違反相關(guān)法律禁止性規(guī)定,是無效合同,故對某某商貿(mào)公司的訴訟請求不予支持。依照《中華人民共和國合同法》第五十二條第(五)項(xiàng)之規(guī)定,判決:駁回某某商貿(mào)公司的訴訟請求。案件受理費(fèi)6054元,減半收取3027元,由某某商貿(mào)公司負(fù)擔(dān)。

某某商貿(mào)公司不服一審判決,向本院提起上訴,請求撤銷一審判決,改判確認(rèn)雙方的合同有效,由某某鎮(zhèn)政府支付該公司已墊付的稅款316919.46元。

二審法院認(rèn)為,在某某鎮(zhèn)政府1996年經(jīng)四川省人民政府批準(zhǔn)的300畝建設(shè)用地征用規(guī)劃中,高安村五社的批準(zhǔn)占地為80畝。某某鎮(zhèn)政府與某某商貿(mào)公司先后簽訂《墊江縣高安鎮(zhèn)西部新區(qū)一期工程草簽協(xié)議》《墊江縣高安鎮(zhèn)西部新區(qū)一期工程聯(lián)合開發(fā)建設(shè)合同書》《墊江縣高安鎮(zhèn)寶鼎路二期工程部分土地聯(lián)合開發(fā)建設(shè)協(xié)議書》,共同開發(fā)濱河新區(qū)的土地。雙方簽訂的協(xié)議中,需占用的土地包含有高安村五社茶林灣、楊柳丘、滾子丘、小灣丘、大灣丘等地的47畝土地,然而上述土地并未包括在高安村五社經(jīng)批準(zhǔn)同意占用的80畝土地范圍內(nèi)。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第二十六條第一款的規(guī)定,經(jīng)批準(zhǔn)的土地規(guī)劃修改的,應(yīng)經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。某某鎮(zhèn)政府為建設(shè)濱河新區(qū)對原土地用地規(guī)劃進(jìn)行修改,依法本應(yīng)報(bào)請?jiān)玫匾?guī)劃批準(zhǔn)機(jī)關(guān)四川省人民政府批準(zhǔn),但因重慶市已于1997年成立直轄市,故應(yīng)報(bào)請重慶市人民政府批準(zhǔn)。某某鎮(zhèn)政府未經(jīng)法定程序批準(zhǔn),改變已經(jīng)批準(zhǔn)的用地規(guī)劃范圍開發(fā)使用土地,違反了法律的強(qiáng)制性規(guī)定,其與某某商貿(mào)公司簽訂的《墊江縣高安鎮(zhèn)西部新區(qū)一期工程草簽協(xié)議》《墊江縣高安鎮(zhèn)西部新區(qū)一期工程聯(lián)合開發(fā)建設(shè)合同書》《墊江縣高安鎮(zhèn)寶鼎路二期工程部分土地聯(lián)合開發(fā)建設(shè)協(xié)議書》依法應(yīng)確認(rèn)無效;相應(yīng)的,雙方在協(xié)議中關(guān)于稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的約定也無效。因此,一審法院判決駁回某某商貿(mào)公司要求某某鎮(zhèn)政府支付其已墊付的稅款316919.46元的訴訟請求,并無不當(dāng)。根據(jù)《中華人民共和國合同法》第五十八條的規(guī)定,合同無效后,“因該合同取得的財(cái)產(chǎn),應(yīng)當(dāng)予以返還;不能返還或者沒有必要返還的,應(yīng)當(dāng)折價(jià)補(bǔ)償。有過錯(cuò)的一方應(yīng)當(dāng)賠償對方因此所受到的損失,雙方都有過錯(cuò)的,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任”。某某商貿(mào)公司如認(rèn)為因與某某鎮(zhèn)政府簽訂無效合同受到損失,可另案主張。

綜上,某某商貿(mào)公司的上訴理由不能成立,對其上訴請求本院不予支持。原判決認(rèn)定事實(shí)清楚,適用法律正確,依法應(yīng)予維持。

●相關(guān)規(guī)定

本法第21條;《土地管理法實(shí)施條例》第12條

條文注釋

土地調(diào)查,是指國家有關(guān)部門對本轄區(qū)內(nèi)的土地的土地權(quán)屬、土地利用現(xiàn)狀和土地條件,包括土地?cái)?shù)量、質(zhì)量、分布等方面情況,通過了解、查詢、勘驗(yàn)、檢查等方法進(jìn)行調(diào)查,以明確本行政區(qū)域內(nèi)土地的基本狀況的工作。

案例30

慈溪市華僑搪瓷廠訴慈溪市國土資源局不履行土地調(diào)查法定職責(zé)案([2010]浙甬行終字第81號)

被告慈溪市國土資源局于2009年10月9日就慈溪市庵東大會堂土地使用權(quán)調(diào)查結(jié)果發(fā)布公告,告知若對公告內(nèi)容有異議,應(yīng)在公告后15日內(nèi)向土地所在地鎮(zhèn)(街道)國土資源所提出書面異議及證據(jù),再行復(fù)核。同月21日,原告慈溪市華僑搪瓷廠以上述公告的界址內(nèi)容與原告土地權(quán)證界址內(nèi)容不相吻合為由,向慈溪市庵東鎮(zhèn)國土資源所提出書面異議。在原告起訴前,被告未告知原告復(fù)核結(jié)果。

浙江省慈溪市人民法院經(jīng)公開審理認(rèn)為:庵東大會堂宗地的土地使用權(quán)雖已經(jīng)登記發(fā)證,但根據(jù)被告發(fā)布的公告內(nèi)容,原告享有在指定期限內(nèi)對涉案土地使用權(quán)提出書面異議的權(quán)利,被告應(yīng)履行復(fù)核的職責(zé)。公告對被告具有約束力。公告沒有明確復(fù)核的期限,根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》[3]第三十九條第一款之規(guī)定,行政機(jī)關(guān)一般應(yīng)當(dāng)在接到當(dāng)事人申請后60日內(nèi)履行職責(zé)。原告于2009年10月21日向被告提出涉案土地使用權(quán)的書面異議,至其于2009年12月25日起訴時(shí),已超過60日的期限。被告在原告起訴前未對爭議土地作出調(diào)查處理結(jié)論,應(yīng)認(rèn)定被告存在不履行職責(zé)的行為。但被告在本次訴訟中已就原告異議明確告知調(diào)查處理結(jié)果,故再責(zé)令被告對涉案爭議土地作出調(diào)查處理已無實(shí)際意義。在審理過程中,經(jīng)法院釋明,原告仍堅(jiān)持訴請被告對涉案爭議土地作出調(diào)查處理,故依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十條第四款之規(guī)定,應(yīng)確認(rèn)被告未在原告起訴前對原告提出的土地使用權(quán)異議作出調(diào)查處理的行為違法。至于被告關(guān)于原告異議不符合土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理申請的辯稱,法院認(rèn)為,雖然原告所提異議并非處理土地權(quán)屬爭議的申請,對已依法登記發(fā)證的土地權(quán)屬爭議,也不適用土地權(quán)屬爭議處理的相關(guān)規(guī)定,但公告內(nèi)容為被告設(shè)定了復(fù)核的義務(wù),被告應(yīng)受公告約束,履行復(fù)核的職責(zé),即對原告提出的土地使用權(quán)異議重新進(jìn)行調(diào)查核實(shí),并將復(fù)核結(jié)果告知原告。被告雖辯稱對原告反映的爭議土地問題,其已積極調(diào)處、認(rèn)真反饋,但無相應(yīng)證據(jù)證實(shí),故被告辯稱不能成立。

浙江省寧波市中級人民法院經(jīng)審理認(rèn)為:被上訴人慈溪市國土資源局就慈溪市庵東大會堂土地使用權(quán)調(diào)查結(jié)果發(fā)布公告,該公告內(nèi)容為其設(shè)定了復(fù)核的義務(wù),其應(yīng)受公告約束,履行復(fù)核職責(zé)。但被上訴人慈溪市國土資源局在原審訴訟中已就上訴人提出的異議明確告知調(diào)查處理結(jié)果,故再責(zé)令被上訴人慈溪市國土資源局對涉案異議作出調(diào)查處理已無實(shí)際意義。據(jù)此,原審判決方式并無不妥。原審法院對事實(shí)的認(rèn)定僅僅是對相關(guān)事實(shí)過程的表述,并沒有對相關(guān)土地使用權(quán)證的合法性作出判斷。涉案土地權(quán)屬是否清楚,土地權(quán)證是否合法,不屬本案審查范圍。原審判決認(rèn)定事實(shí)清楚,審判程序合法.適用法律正確。

●相關(guān)規(guī)定

《土地管理法實(shí)施條例》第14條;《土地調(diào)查條例》

第二十八條 【土地分等評級】縣級以上人民政府土地行政主管部門會同同級有關(guān)部門根據(jù)土地調(diào)查成果、規(guī)劃土地用途和國家制定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),評定土地等級。

條文注釋

評定土地等級,又稱土地的評等定級,是指為了確定土地的質(zhì)量與價(jià)值狀況,由縣級以上人民政府土地行政主管部門會同同級有關(guān)部門根據(jù)土地調(diào)查成果、規(guī)劃土地用途和國家制定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),按照土地的自然屬性和經(jīng)濟(jì)屬性對某宗土地進(jìn)行調(diào)查、測算,經(jīng)綜合評定后確定該宗土地的優(yōu)劣程度的活動(dòng)。

地方土地等級評定結(jié)果,經(jīng)本級人民政府審核,報(bào)上一級人民政府土地行政主管部門批準(zhǔn)后,應(yīng)當(dāng)向社會公布。

評定的土地等級并不是一成不變的,應(yīng)當(dāng)根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展狀況,對土地等級每隔6年調(diào)整1次。

土地等級評定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院土地行政主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制定。

●相關(guān)規(guī)定

《土地管理法實(shí)施條例》第15條

條文注釋

國家在進(jìn)行土地調(diào)查的基礎(chǔ)上,對調(diào)查所得的數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合統(tǒng)計(jì)和分類統(tǒng)計(jì)。土地統(tǒng)計(jì)包括調(diào)查、匯總、整理分析、動(dòng)態(tài)調(diào)查和發(fā)布統(tǒng)計(jì)資料等幾個(gè)方面,是各級人民政府編制土地利用總體規(guī)劃的重要依據(jù)。

●相關(guān)規(guī)定

《統(tǒng)計(jì)法》26~34

第三十條 【土地利用動(dòng)態(tài)監(jiān)測】國家建立全國土地管理信息系統(tǒng),對土地利用狀況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測。