第一版代序　守護(hù)我們的法律

法律，是人民制定的，當(dāng)然要為民所用。假如法律只有法官和律師才懂、才用，人民不懂、不用，那么法律就成為少數(shù)人的奢侈品。法治是世道人心，是致良知的事業(yè)，如果把法治踐蹈為工具抓手，則只會(huì)紊亂世道隳突人心。只有把法律植根于人民，植根于人心，法律才能成為全民的信仰。多年來(lái)，我一直想做這樣的工作——把法律規(guī)定用通俗易懂、淺顯準(zhǔn)確的語(yǔ)言闡述給民眾。但是，由于繁忙的工作和其他寫作任務(wù)，一直沒(méi)有著手。今年九月份，中國(guó)法制出版社的編輯周瓊妮女士約我寫作這樣一本書，所見略同，我就欣然答應(yīng)了。

在寫作過(guò)程中，最初的想法是對(duì)行政訴訟法法條運(yùn)用簡(jiǎn)單語(yǔ)句進(jìn)行逐條闡釋，后來(lái)我感覺如果僅僅平鋪直敘，預(yù)定的寫作目標(biāo)并不能達(dá)到。行政訴訟法條文共計(jì)七十五條，其內(nèi)容含量較小，不能全面、客觀、真實(shí)地反映中國(guó)行政訴訟制度的發(fā)展水平。中國(guó)行政訴訟制度，不僅包括行政訴訟法，還包括其他法律（如國(guó)家賠償法、行政復(fù)議法、行政許可法、行政處罰法等）的相關(guān)內(nèi)容；不僅包括法律條文，還包括了最高人民法院的司法解釋、司法批復(fù)；不僅包括法律規(guī)范條文，還包括司法政策等等。在我負(fù)責(zé)編輯的《行政執(zhí)法與行政審判》、《行政審判指導(dǎo)》、《最高人民法院司法解釋匯編》和《最高人民法院裁判匯編》等書籍中，匯集著大量的行政訴訟規(guī)則，這些規(guī)則雖然表現(xiàn)形式不同、效力不同，但都已經(jīng)成為中國(guó)行政訴訟制度不可分割的一部分。但是，這些書籍冊(cè)數(shù)較多，內(nèi)容浩繁，查找和攜帶不易。有的法官曾經(jīng)建議我精編一本較為全面的、實(shí)用性強(qiáng)的行政審判手冊(cè)，便于查詢、理解和攜帶。基于以上考慮，我決定對(duì)本書進(jìn)行全面調(diào)整，只要是具有行政訴訟規(guī)則意義的內(nèi)容，都一概吸納。

大陸法系的國(guó)家和地區(qū)，對(duì)于法律條文的逐條釋義，歷來(lái)屬于法界盛舉，學(xué)界共襄，鄭重其事。其主編或者著者往往是學(xué)界耆宿。例如，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)行政法泰斗翁岳生主編《行政訴訟法逐條釋義》、蔡震榮等著的《行政罰法逐條釋義》、日本行政法泰斗室井力主編的《日本行政程序法逐條注釋》等。這些法條釋義，內(nèi)容豐實(shí)、邏輯合理，除了法條本身之外，往往附注了學(xué)界觀點(diǎn)、司法判決、裁判要旨、司法部門會(huì)議決議和座談會(huì)紀(jì)要等，網(wǎng)羅殆盡，不遺余力。這些書籍往往被視為實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界的必備書籍，隨身攜帶和檢錄，成為其法律生活的一部分。說(shuō)實(shí)話，我心想往之，心動(dòng)不已，心情惶惑。想往其盛事，惶惑己能為。

我是以一個(gè)工匠的心態(tài)寫作的，既要保證常人易懂，又要注意語(yǔ)言準(zhǔn)確，還要注意操作簡(jiǎn)單。我深信二十余年的行政法研習(xí)，十余年的行政審判實(shí)踐，斷可切斫出百姓關(guān)注、實(shí)務(wù)急需且有用的部分。除了行政訴訟法條文之外，有關(guān)行政訴訟的規(guī)范性文件亦須擇要選錄。例如，行政訴訟法脫胎于民事訴訟法，有必要選錄相關(guān)參照民事訴訟法的內(nèi)容；行政訴訟法涉及行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制，有必要選錄相關(guān)單行法律的內(nèi)容；行政訴訟法涉及行政賠償?shù)牟糠郑x錄國(guó)家賠償法。最高人民法院制定的關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法的司法解釋、行政訴訟證據(jù)、政府信息公開案件、行政許可案件、房屋登記案件、農(nóng)村集體土地行政案件等幾部重要的長(zhǎng)項(xiàng)司法解釋，內(nèi)容極為重要，我作了全文抄錄和逐條釋義。最高人民法院的司法批復(fù)擇要選錄，有的司法批復(fù)還屬于編號(hào)為“法釋”的司法解釋。對(duì)于司法批復(fù)的內(nèi)容意義清晰的，不再作進(jìn)一步注釋。司法批復(fù)中還有一些是最高人民法院行政審判庭發(fā)布的答復(fù)，雖然不是司法解釋，但是代表了最高人民法院的意見，具有一定的規(guī)范意義。此外，最高人民法院還發(fā)布了一些意見、座談會(huì)紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)講話，這些文件一般稱為司法文件和司法政策，對(duì)于辦理案件亦有一定的指導(dǎo)意義，亦抄錄于后。最后，為了方便法官和當(dāng)事人撰寫法律文書，本書附錄了司法文書樣式。

本書采取了編著的形式。編的部分大約是法條和權(quán)威解釋；著的部分則是自己的觀點(diǎn)。我在寫作時(shí)，不可避免地帶有自己的觀點(diǎn)，但我盡量避免以自己的觀點(diǎn)替代權(quán)威觀點(diǎn)。我的觀點(diǎn)曾經(jīng)在我以前的著作中闡述過(guò)，有興趣的讀者可以作進(jìn)一步的延伸閱讀。在選擇參考書目時(shí)，我注重選擇那些權(quán)威的、學(xué)術(shù)界高度認(rèn)可的書籍，以便準(zhǔn)確全面地闡釋立法原意。本書的編排分為以下幾個(gè)部分：（壹）條文及其立法要點(diǎn)注釋。我選取的參考書是胡康生主編的《行政訴訟法釋義》（北京師范學(xué)院出版社1989年版）和黃杰主編的《行政訴訟法釋論》（中國(guó)人民公安大學(xué)出版社1989年版）。這兩本書是行政訴訟法釋義的必讀書。當(dāng)然，對(duì)于參考書目中沒(méi)有涉及的比較重要的內(nèi)容，我做了補(bǔ)充闡釋；對(duì)于當(dāng)時(shí)沒(méi)有關(guān)注而在當(dāng)前行政訴訟中已經(jīng)發(fā)展的內(nèi)容，我做了全新闡釋。（貳）相關(guān)法律文件。相關(guān)法律文件主要是民事訴訟法、國(guó)家賠償法、行政處罰法、行政復(fù)議法、行政許可法、行政強(qiáng)制法。這些法律文件本身作為行政訴訟法的參考或者注釋內(nèi)容存在，本書不作注釋。（叁）司法解釋及其逐條注釋。對(duì)于司法解釋的注釋，我主要參考最高人民法院行政審判庭編著的書籍和最高人民法院行政審判庭法官（包括我自己）的著作。由于我參與了絕大多數(shù)司法解釋的起草、論證和編撰釋義的工作，相關(guān)內(nèi)容比較熟悉，闡述得也相對(duì)詳細(xì)和豐滿一些。（肆）司法批復(fù)及其注釋。我曾經(jīng)針對(duì)行政訴訟批復(fù)答復(fù)寫作了三卷本的專著，對(duì)于批復(fù)答復(fù)進(jìn)行了深入的探討，本部分內(nèi)容基本上以此為藍(lán)本，并作了大量的刪繁就簡(jiǎn)。為了保證注釋準(zhǔn)確，個(gè)別內(nèi)容參考了一些批復(fù)答復(fù)承辦法官撰寫的理解適用文章。（伍）司法文件和司法政策。對(duì)行政審判指導(dǎo)文件、領(lǐng)導(dǎo)講話等，我只節(jié)取條文對(duì)應(yīng)的相關(guān)內(nèi)容。（陸）行政審判指導(dǎo)判例。指導(dǎo)判例的來(lái)源主要是《最高人民法院公報(bào)》和最高人民法院行政審判庭編輯的《中國(guó)行政審判案例》。前者的權(quán)威性毋庸置疑，后者經(jīng)過(guò)了最高人民法院行政審判庭審判長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議討論，具有一定的指導(dǎo)意義。上述判例中沒(méi)有裁判要旨的，本書對(duì)裁判要旨進(jìn)行了提煉；有裁判要旨但是內(nèi)容較多的，本書進(jìn)行了節(jié)略。（柒）司法文書。司法文書主要以最高人民法院發(fā)布的行政訴訟文書樣式為準(zhǔn)，同時(shí)參考了民事訴訟文書的樣式。

目前，行政訴訟法正在修改過(guò)程中，最高立法機(jī)關(guān)和最高司法機(jī)關(guān)對(duì)此極為重視。我們?cè)谘芯亢托抻?989年制定的行政訴訟法時(shí)，深深感受到這是一部蘊(yùn)含著偉大的民本意識(shí)、偉大的民主精義和偉大的民生關(guān)懷的優(yōu)良法律。這一部法律條文簡(jiǎn)約，但字字珠璣；內(nèi)容單薄，但空間博大。其邏輯性之強(qiáng)，達(dá)到了只要改動(dòng)一處，就需要改動(dòng)其他幾處的地步。其立法質(zhì)量由此可見一斑！在研究過(guò)程中，我們不時(shí)感嘆立法質(zhì)量之精邃優(yōu)良，不時(shí)感佩于參與立法人士之遠(yuǎn)見卓識(shí)，不時(shí)感動(dòng)于第一代行政法學(xué)人之無(wú)私奉獻(xiàn)！我不揣冒昧，野人獻(xiàn)曝，把本書獻(xiàn)給那些為這部法律作出卓越貢獻(xiàn)的行政立法研究組成員們！[1]

這是用來(lái)保護(hù)我們的法律，請(qǐng)細(xì)讀、精研、信仰和守護(hù)她！

梁鳳云

二2一三年十二月十二日于著封齋

[1]1986年10月4日，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)行政立法研究組在人民大會(huì)堂成立。研究組正式成員有十四位：組長(zhǎng)江平，副組長(zhǎng)羅豪才、應(yīng)松年，其余成員為朱維究、姜明安、肖峋、高帆、費(fèi)宗祎、張耀宗、方彥、張煥光、王向明、皮純協(xié)和郭陽(yáng)；陶希晉和龔祥瑞為顧問(wèn)。