- 新行政訴訟法逐條注釋
- 梁鳳云編著
- 8162字
- 2021-10-23 03:37:10
第十五條 【中級人民法院管轄的第一審行政案件】
中級人民法院管轄下列第一審行政案件:
(一)對國務院部門或者縣級以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件;
(二)海關處理的案件;
(三)本轄區內重大、復雜的案件;
(四)其他法律規定由中級人民法院管轄的案件。
※立法·要點注釋
1.對國務院部門或者縣級以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件。一審行政案件原則上由基層人民法院管轄,但實踐中有的案件屬于重大、復雜的案件,有的案件在本轄區影響較大,有的案件涉及的行政機關級別較高,基層人民法院不便行使管轄權,由中級人民法院作為第一審管轄人民法院較為適宜。一般來說,規定由中級人民法院管轄的主要理由是:上述行政機關的級別較高,由它們作出的行政行為政策性、專業性較強,影響較大,由基層人民法院審理會有困難。“國務院部門”主要包括國務院組成部門、國務院直屬特設機構、國務院直屬機構、國務院直屬事業單位、國務院部委管理的國家局等。國務院組成部門包括各部、各委員會、中國人民銀行和審計署;國務院直屬特設機構包括國資委;國務院直屬機構包括海關總署、國家稅務總局、國家工商行政管理總局、國家質量監督檢驗檢疫總局、國家新聞出版廣電總局、國家體育總局、國家安全生產監督管理總局、國家食品藥品監督管理總局、國家統計局、國家林業局、國家知識產權局、國家旅游局、國家宗教事務局、國務院參事室等;國務院直屬事業單位包括新華社、中國科學院、社會科學院、中國工程院、國務院發展研究中心、國家行政學院、國家地震局、國家氣象局、中國銀監會、中國證監會、中國保監會、中國電監會、社保基金會、自然科學基金會等;國務院部委管理的國家局包括國家信訪局、國家糧食局、國家能源局、國防科工局、國家煙草局、國家外國專家局、國家公務員局、國家海洋局、國家測繪局、國家民航局、國家郵政局、國家文物局、國家食品藥品監管局、國家中醫藥局、國家外匯局等。這些機關作出的行政行為引起的行政案件,一般都是在中級人民法院轄區內有重大影響或較為疑難、復雜或涉及較強的政策性和較高的專業技術,規定這類案件由中級人民法院管轄,有助于人民法院排除干擾,公正審判。此外,《若干解釋》第八條規定,被告為縣級以上人民政府,且基層人民法院不適宜審理的案件,由中級人民法院管轄。《最高人民法院關于行政案件管轄若干問題的規定》第一條規定,被告為縣級以上人民政府的案件,由中級人民法院管轄,但以縣級人民政府名義辦理不動產物權登記的案件除外。從審判實踐中反映的情況來看,被告為縣級以上人民政府的案件,主要集中在土地、林地、礦產等所有權和使用權爭議案件,征用土地及其安置、補償案件,城鎮拆遷及安置、補償案件。公民、法人或者其他組織訴縣級以上人民政府(含縣級)對單位與單位之間的土地、林地、礦產所有權和使用權作出的裁決,對征用土地及其安置、補償作出的決定,對城鎮拆遷及其安置、補償作出的決定等案件,相當一部分在當地影響較大,處理不好直接影響當地的安定團結,受到的干擾較大,案情相當復雜。為了減少干擾,確保司法公正,妥善處理人民內部矛盾,這類案件就應當列為不宜為基層人民法院審理的案件,應當由中級人民法院管轄。本條規定,對縣級以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件,由中級人民法院管轄,不再有“且基層人民法院不適宜審理”或者“但以縣級人民政府名義辦理不動產物權登記的案件除外”的限制條件。也就是說,法院不再判斷基層人民法院是否適宜審理,也不再將以縣級人民政府名義辦理不動產物權登記的案件排除在中院管轄之外。
2.海關處理的案件。是指公民、法人或者其他組織對海關管理機關作出行政行為不服向人民法院起訴的行政案件。值得注意的是,雖然我國設有海事法院。但是,涉及海關處理的案件屬于中級人民法院專屬管轄。行政案件、行政賠償案件和審查行政機關申請執行其行政行為的案件仍由各級人民法院行政審判庭審理。海事等專門人民法院不審理行政案件、行政賠償案件,亦不審查和執行行政機關申請執行其行政行為的案件。例如,行政相對人不服海關作出的行政處罰決定提起訴訟的案件,由有管轄權的地方人民法院依照《行政訴訟法》的有關規定審理。相對人向海事法院提起訴訟的,海事法院不予受理。
3.本轄區內重大、復雜的案件。是指中級人民法院管轄區內,案情重大、涉及面廣,具有重大影響的案件。“本轄區”是指中級人民法院的轄區。我國中級人民法院的設置有四種:一種是在省、自治區內按地區設立的中級人民法院;一種是直轄市內設立的中級人民法院;一種是省、自治區轄市的中級人民法院;還有一種是在自治州設立的中級人民法院。由中級人民法院在其轄區內管轄有重大影響的第一審行政案件,這是一條原則性和靈活性相結合的規定。原則性體現在按照這一規定管轄的第一審行政案件并不是漫無邊際,必須是重大、復雜的才能管轄,不是重大、復雜的由基層人民法院管轄。靈活性體現在重大、復雜不是按公安、工商、稅務等行政部門來劃分,只要案件影響的范圍超出某一基層人民法院轄區的范圍,或者案情復雜,就可以由中級人民法院管轄。“重大、復雜”應當從三個方面進行確定:一是案件所涉及的方面、領域多寡。與只涉及某一方面,只有個別當事人的一般性行政案件不同,重大、復雜行政案件往往涉及很多方面,人多、事多、頭緒多;常常影響社會的公共利益;或與相當一部分公民、組織的合法權益相聯系。二是案件所產生的影響。由于重大、復雜的行政案件涉及的面很廣,在其發生地往往產生十分強烈的影響,當地群眾對此非常關注,對這類案件的處理結果也可能引起很大的社會反響。三是案件審理的難度。重大、復雜的行政案件中的行政行為往往具有較強的專業性、技術性,需要用較高的科學技術手段或者設備進行檢測。有時案件的是非曲直難以分辨,現有的法律規范在這方面規定得不夠明確,或者相關的政策界限不清,以致對案件的處理十分困難,因此需要較高一級的法院審理。
4.其他法律規定由中級人民法院管轄的案件。如果其他法律規定由中級人民法院管轄,從其規定。例如,全國人大常委會《關于在北京、上海、廣州設立知識產權法院的決定》中明確,知識產權法院管轄有關專利、植物新品種、集成電路布圖設計、技術秘密等專業技術性較強的第一審知識產權行政案件,不服國務院行政部門裁定或者決定而提起的第一審知識產權授權確權行政案件,由北京知識產權法院管轄。知識產權法院所在市的基層人民法院第一審著作權、商標等知識產權行政判決、裁定的上訴案件,由知識產權法院審理。《最高人民法院關于北京、上海、廣州知識產權法院案件管轄的規定》規定,知識產權法院管轄所在市轄區內的下列第一審案件:(一)專利、植物新品種、集成電路布圖設計、技術秘密、計算機軟件民事和行政案件;(二)對國務院部門或者縣級以上地方人民政府所作的涉及著作權、商標、不正當競爭等行政行為提起訴訟的行政案件;(三)……下列第一審行政案件由北京知識產權法院管轄:①不服國務院部門作出的有關專利、商標、植物新品種、集成電路布圖設計等知識產權的授權確權裁定或者決定的;②不服國務院部門作出的有關專利、植物新品種、集成電路布圖設計的強制許可決定以及強制許可使用費或者報酬的裁決的;③不服國務院部門作出的涉及知識產權授權確權的其他行政行為的。
5.關于“最高人民法院確定由中級人民法院管轄”與“法律規定由中級人民法院管轄”的關系。也即本條第(四)項與《民事訴訟法》第十八條第(三)項的關系。本條第(四)項規定,其他法律規定由中級人民法院管轄的案件,由中級人民法院管轄,《民事訴訟法》第十八條第(三)項規定的兜底條款為“最高人民法院確定由中級人民法院管轄的案件”。這兩個條款的區別在于是由法律規定還是由最高人民法院確定中院的管轄。司法實踐中,一般由最高人民法院確定中級人民法院的管轄。例如,2009年6月26日,最高人民法院審判委員會第1469次會議討論通過了《關于專利、商標等授權確權類知識產權行政案件審理分工的規定》(法發[2009]39號,20090622),確定由北京市第一中級人民法院、第二中級人民法院管轄相關知識產權行政案件。
【司法解釋】
《最高人民法院關于行政案件管轄若干問題的規定》(法釋[2008]1號,20080114)
為保證人民法院依法公正審理行政案件,切實保護公民、法人和其他組織的合法權益,維護和監督行政機關依法行使職權,根據《中華人民共和國行政訴訟法》制定本規定。
第一條 有下列情形之一的,屬于行政訴訟法第十四條[1]第(三)項規定的應當由中級人民法院管轄的第一審行政案件:
(一)被告為縣級以上人民政府的案件,但以縣級人民政府名義辦理不動產物權登記的案件可以除外;
(二)社會影響重大的共同訴訟、集團訴訟案件;
(三)重大涉外或者涉及香港特別行政區、澳門特別行政區、臺灣地區的案件;
(四)其他重大、復雜的案件。
第二條 當事人以案件重大復雜為由或者認為有管轄權的基層人民法院不宜行使管轄權,直接向中級人民法院起訴,中級人民法院應當根據不同情況在7日內分別作出以下處理:
(一)指定本轄區其他基層人民法院管轄;
(二)決定自己審理;
(三)書面告知當事人向有管轄權的基層人民法院起訴。
第三條 當事人向有管轄權的基層人民法院起訴,受訴人民法院在7日內未立案也未作出裁定,當事人向中級人民法院起訴,中級人民法院應當根據不同情況在7日內分別作出以下處理:
(一)要求有管轄權的基層人民法院依法處理;
(二)指定本轄區其他基層人民法院管轄;
(三)決定自己審理。
第四條 基層人民法院對其管轄的第一審行政案件,認為需要由中級人民法院審理或者指定管轄的,可以報請中級人民法院決定。中級人民法院應當根據不同情況在7日內分別作出以下處理:
(一)決定自己審理;
(二)指定本轄區其他基層人民法院管轄;
(三)決定由報請的人民法院審理。
第五條 中級人民法院對基層人民法院管轄的第一審行政案件,根據案件情況,可以決定自己審理,也可以指定本轄區其他基層人民法院管轄。
第六條 指定管轄裁定應當分別送達被指定管轄的人民法院及案件當事人。本規定第四條的指定管轄裁定還應當送達報請的人民法院。
第七條 對指定管轄裁定有異議的,不適用管轄異議的規定。
第八條 執行本規定的審理期限,提級管轄從決定之日起計算;指定管轄或者決定由報請的人民法院審理的,從收到指定管轄裁定或者決定之日起計算。
第九條 中級人民法院和高級人民法院管轄的第一審行政案件需要由上一級人民法院審理或者指定管轄的,參照本規定。
第十條 本規定施行前已經立案的不適用本規定。本院以前所作的司法解釋及規范性文件,凡與本規定不一致的,按本規定執行。
《若干解釋》(法釋[2000]8號,20000308)
第八條 有下列情形之一的,屬于行政訴訟法第十四條[2]第(三)項規定的“本轄區內重大、復雜的案件”:
(一)被告為縣級以上人民政府,且基層人民法院不適宜審理的案件;
(二)社會影響重大的共同訴訟、集團訴訟案件;
(三)重大涉外或者涉及香港特別行政區、澳門特別行政區、臺灣地區的案件;
(四)其他重大、復雜案件。
※注釋
1.被告為縣級以上人民政府,且基層人民法院不適宜審理的案件。被告為縣級以上人民政府的案件主要集中在土地、林地、礦藏等所有權和使用權爭議案件、征收征用土地及其安置補償案件等。這類案件一般在當地影響較大,案件相對復雜。為了減少干擾,確保司法公正,應當由中級人民法院管轄。
2.社會影響重大的共同訴訟、集團訴訟案件。當事人一方或者雙方為二人以上,其訴訟標的是共同的或者訴訟標的是同一種類,人民法院認為應當合并審理并經當事人同意的,為共同訴訟。集團訴訟是共同訴訟的一種特殊形式,當事人一方人數眾多,其訴訟標的是同一種類,由其中一人或者數人代表主體相同權益人進行訴訟,法院判決效力及于主體相同權益人的訴訟。
3.重大涉外或者涉及香港特別行政區、澳門特別行政區、臺灣地區的案件。涉外行政案件是指原告、第三人是外國人、無國籍人或者外國組織的行政案件。涉及港、澳、臺的行政案件是指原告、第三人是香港特別行政區、澳門特別行政區、臺灣地區的公民或者組織。涉及港澳臺的案件一般應當由基層人民法院管轄,重大案件則由中級人民法院管轄。重大案件一般是指在政治上或者經濟上有重大影響的案件。前者是當事人或者訴訟標的涉及的人或者事在政治上有重大影響;后者是指被行政行為處理的事項金額巨大或者經濟價值很高,或者給可能涉外及港澳臺的公民和組織造成經濟利益損失,或者給國家和國內公民和組織造成重大經濟利益損失。
4.其他重大復雜案件。是指上述情形沒有包括的重大復雜案件。那些案件屬于重大復雜,由各地中級人民法院根據本地區實際情況靈活掌握。
5.根據這一規定,確定“重大復雜”包括幾個要素:一是被告的級別。考慮到行政案件的特殊性,被告級別越高,行政權力就越廣且強,縣級以上人民政府包括縣級政府、設區的市政府、省政府等,廣義上的“縣級以上人民政府”還包括設區的市、省政府和國務院的職能部門。二是社會影響。即案件的審理涉及當地人民群眾生產、生活,被訴行政行為波及面較廣、已在社會上產生惡劣影響等,被訴行政行為可能涉及特定行政管理領域的政策調整等。三是涉外因素。涉外案件是指當事人一方或者雙方是外國人、無國籍人、外國企業或者組織,或者當事人之間的行政法律關系的設立、變更、終止的法律事實發生在外國,或者訴訟標的物在外國的行政案件。“重大涉外”則是指爭議標的額較大、案情復雜或者居住在國外的當事人人數眾多的涉外案件。但是,涉外經濟管理部門作出的行政行為被訴的,不一定屬于涉外案件。由于高級人民法院、最高人民法院主要職責是對轄區或者全國范圍的審判工作進行監督指導,第一審行政案件數量不宜太多,因此最高人民法院司法解釋沒有列舉高級人民法院和最高人民法院“重大、復雜行政案件”的標準和范圍。
【司法文件】
《最高人民法院關于認真貫徹執行〈關于行政案件管轄若干問題的規定〉的通知》(法發[2008]7號,20080114)
各省、自治區、直轄市高級人民法院,新疆維吾爾自治區高級人民法院生產建設兵團分院:
《最高人民法院關于行政案件管轄若干問題的規定》(法釋〔2008〕1號,以下簡稱《管轄規定》)將于2008年2月1日起施行,為準確把握和正確適用《管轄規定》,現就有關問題通知如下:
一、充分認識制定實施《管轄規定》的重要意義
我國《行政訴訟法》頒布實施以來,各級人民法院不斷重視加強和積極開展行政審判工作,取得了舉世矚目的成就,為保護公民、法人和其他組織的合法權益,監督、支持和促進依法行政,維護社會的和諧與穩定,做出了重要貢獻。同時也應當看到,當前影響行政審判工作發展的因素還不同程度存在,其中司法環境不理想仍然是一個比較突出的問題,一些地方政府和行政管理部門不理解、不配合、不尊重甚至干預人民法院受理和審判行政案件的現象還沒有得到很好解決,影響了人民法院獨立、公正行使司法審查權和行政審判職能作用的發揮。黨中央、國務院對于加強和改進行政審判工作極為重視,并對積極穩妥地推進行政訴訟改革,通過探索完善行政案件管轄制度改革措施,保障人民法院依法獨立公正行使行政審判職能提出了明確要求。《管轄規定》是最高人民法院深化司法制度改革的一項重要措施,對于進一步改善行政審判司法環境,保證人民法院依法獨立公正審理行政案件,具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。各級人民法院要深刻理解制定實施《管轄規定》的重要意義,在審判實踐中認真貫徹執行。
二、執行中應當注意處理好的幾個問題
一是以確保獨立公正審判為目標。行政案件管轄制度改革的目的在于防止和排除不當干預,使人民法院能夠獨立公正地受理和審理行政案件。因此,在如何確定案件管轄問題上,必須以是否有利于保證人民法院獨立公正審判為標準。對于可能存在影響審判獨立和公正司法情形的案件,下級人民法院應當主動報請上級人民法院管轄或者指定管轄,上級人民法院要依照《管轄規定》及時作出指定管轄或者提級管轄的決定。
二是當事人起訴和人民法院決定相結合。《管轄規定》在指定管轄和提級管轄的啟動上賦予了當事人一定選擇權,但最終是否要實行指定管轄或者提級管轄,必須由人民法院作出決定。公民、法人或者其他組織以案件重大、復雜為由或者認為有管轄權的基層人民法院不宜行使管轄權,可以直接向中級人民法院起訴。對于當事人的起訴,中級人民法院應當結合本地實際情況和案件具體情況確定案件的管轄,對于可能存在影響公正審理事由的,應當指定本轄區其他基層人民法院管轄或者決定自己審理;如果認為被告所在地人民法院能夠保證案件審理的公正與效率,也可以書面告知起訴人向有管轄權的基層人民法院起訴。
三是以指定管轄為主,以提級管轄為輔。實踐證明,適當提高個別行政案件的審級對于保證公正審理案件是必要的,同時也要堅持和體現將矛盾和爭議解決在基層的原則和精神。《管轄規定》在對中級人民法院管轄的第一審行政案件適度進行調整的同時,重點對中級人民法院指定管轄作了規定。各地在執行過程中應當堅持以指定管轄為主,確有必要時再選擇提級管轄,盡可能將行政爭議化解在基層。
四是兼顧方便訴訟與案件平衡。指定管轄可能會給當事人帶來一定程度的不便,因此在確定管轄法院時,應當盡可能采取就近原則。地處邊遠、交通不便的地方,應當考慮當事人的困難和負擔,必要時可以征求當事人的意見。同時,還應注意通過指定管轄,適當均衡各基層人民法院審理行政案件的工作量,使司法資源得到合理配置。
五是防止法院之間固定對應管轄。中級人民法院在指定管轄法院時,應當盡量避免兩個人民法院之間形成規律性的固定對應管轄,防止因此而產生負面效應,影響指定管轄作用的發揮。
六是立案和審判機構協同配合。行政案件的立案受理和管轄涉及的問題往往比較復雜,鑒于行政審判庭對受案范圍和起訴條件的把握較為熟悉,對轄區法院的司法環境、行政案件質量及行政審判力量配置等情況更為了解,在決定案件管轄問題時,立案庭和行政審判庭要加強溝通配合,對如何確定管轄法院立案庭應當在主動征求行政庭意見后作出決定。高級人民法院和中級人民法院要結合本地實際,對行政案件管轄工作分工和銜接問題制定相應的具體措施。
七是以改善和優化基層司法環境為重點。從實踐情況看,行政審判遇到干擾相對較多的是基層人民法院。《管轄規定》重點對基層人民法院管轄的第一審行政案件的指定管轄和級別管轄問題作出規定。中級人民法院和高級人民法院管轄的第一審行政案件,需要由上一級人民法院審理或者指定管轄的,可以參照本規定辦理。
八是規范和統一案件管轄相關司法文書。執行《管轄規定》涉及相關司法文書的制作。為了規范和統一案件管轄相關司法文書,本通知后附有行政案件管轄的相關司法文書樣式,供各級人民法院試行。試行中如有問題,及時向我院反映。
三、認真抓好《管轄規定》的貫徹執行
《管轄規定》雖然條款不多,但是其對于行政訴訟制度改革的力度較大,由此產生的社會影響力也將是深遠的。各級人民法院要充分認識領會《管轄規定》的精神實質和重要意義,調整工作思路,理順工作機制,完善相關的工作制度,加大對這一司法解釋貫徹執行的領導和指導力度。要組織全體立案和行政審判人員逐條學習理解、準確把握《管轄規定》和本通知的精神和要求。必要時可以在一定范圍內組織開展宣傳活動,以增進人民群眾和社會各界的理解和支持。各高級人民法院和中級人民法院要加強調查研究和對下指導,結合本地實際情況制訂實施方案,對于執行過程中出現的新情況新問題,要及時報告上級法院。
特此通知。
附:行政案件管轄相關司法文書樣式(試行)(此處略)。
【司法政策】
《最高人民法院副院長李國光在最高人民法院公布〈關于審理反傾銷行政案件應用法律若干問題的規定〉和〈關于審理反補貼行政案件應用法律若干問題的規定〉新聞發布會上的講話》(20021203)
根據《行政訴訟法》第十四條[3]的規定,對國務院各部門提起訴訟的第一審行政案件,一般由中級人民法院管轄,但比較重大、復雜的第一審行政案件也可以由高級人民法院管轄。反傾銷、反補貼行政行為由國務院主管部門作出,這類案件也主要由中級人民法院管轄。考慮到反傾銷、反補貼行政案件專業性較強,為便于集中管轄和確保審判質量,《反傾銷規定》第五條、《反補貼規定》第五條對管轄問題作了比較靈活的規定,即第一審反傾銷、反補貼行政案件由被告所在地高級人民法院指定的中級人民法院,或者被告所在地高級人民法院管轄。