第一章　總則

第一條【立法宗旨】[1]1為了規范行政強制的設定和實施，保障和監督行政機關依法履行職責，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權益，根據憲法，制定本法。

第二條　【行政強制的方式】本法所稱行政強制，包括行政強制措施和行政強制執行。

行政強制措施，是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。

行政強制執行，是指行政機關或者行政機關申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務的行為。

●注釋

本條將行政強制確定為一個法律概念，明確了行政強制包括行政強制措施和行政強制執行，行政強制的以下特點有利于將行政強制與其他具體行政行為相區分。行政強制具有以下四個特點:(1)行政性，行政強制是發生在行政管理領域中，為了實現行政管理目的，主要由行政機關依照行政程序作出的行政行為。值得一提的是，申請法院強制執行中執行機關是人民法院，理論上行使的是司法權，但考慮到我國行政強制執行體制的現狀，可將其理解為行政權的延伸，一并納入本法規范。行政性特點可以將行政強制與刑事強制及訴訟強制區分開。(2)服從性，即行政強制是典型的行政機關單方行為，當事人必須服從決定，沒有自由選擇的余地。服從性特點可以將行政強制與行政合同、行政指導、行政許可、行政給付等非強制性具體行政行為區分開。(3)物理性，即行政強制是直接作用于當事人人身、財產等權利，具有限制人身和改變財產物理狀態效果的具體行政行為。其是發生可見動作的有形行為，而不是無形行為;不僅是意思行為，還是實力行為。物理性特點可以將行政強制與行政處罰、責令停止建設等行政命令相區分。(4)依附性，即行政強制盡管作為一類獨立的具體行政行為存在，但依附性仍是其特點，行政強制本身不是目的，不能為了強制而強制，行政強制總是為其他行政行為的作出或者實現而服務的。

應用1

如何理解行政強制措施1

(1)行政強制措施是一類具體行政行為，不能理解為物理意義上的手段和方法。(2)行政強制措施是一類暫時性控制措施，不是對當事人人身、財產權利的最終處分。暫時性控制是行政強制措施依附性特點的體現，行政強制措施并不是對當事人人身、財產權利的剝奪，而只是暫時限制。如沒收是對當事人財產權利的剝奪，但查封、扣押并不改變財產的所有權。剝奪和限制有時難以區分，如限制人身自由，剝奪也是限制，限制也是剝奪，這時要劃清行政強制措施概念，應當從時間入手，行政強制措施限制人身、財產權利的時間相對要短得多，這也體現了暫時性的特點。(3)行政強制措施是為了便于行政決定的作出或者行政目的的實現，不能作為制裁手段。制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大是實施行政強制措施的前提。在實踐中，要防止兩種傾向:一是將行政強制措施作為逼迫當事人履行罰款等行政決定的手段，這與行政強制措施的特點不符;二是行政強制措施沒有制裁性體現為期限較短，行政機關不能久扣、久封不決，將行政強制措施當成了行政處罰。

注意，制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大四類情形主要是為揭示行政強制措施的特點，也是為設定行政強制措施提供的指引，而不是普遍授權，不能作為實施的直接依據，并不能直接依據本條規定而實施行政強制措施。行政機關實施行政強制措施，必須依據本法有關設定權的規定有單行法依據。

應用2

如何理解行政強制執行1

(1)行政強制執行的前提是存在一個生效的行政決定，是執行行政決定的行為，目的是保障行政決定內容得到實現。(2)行政強制執行的效果是對當事人人身、財產權利的剝奪，但這種處分來自于作為執行基礎的原行政決定，而不是來源于行政強制執行。(3)我國行政強制執行包括兩種形式:行政機關自行強制執行和申請人民法院強制執行。其中申請人民法院強制執行主要由法院來執行，但并不妨礙在行政強制法中將其歸入廣義的行政強制執行概念中，適用行政強制執行的基本原則，以及規定具體申請和受理程序，至于如何執行則適用行政訴訟法、民事訴訟法中有關強制執行的規定。(4)行政強制執行的具體方式包括三類:執行罰、代履行和直接強制執行。

應用3

行政強制措施與行政強制執行的區別

行政強制措施與行政強制執行的不同在于:(1)行政強制措施是在行政決定作出前行政機關所采取的強制手段。如行政執法人員在執法過程中發現違法行為，可以將違法行為涉及的財物進行查封、扣押，行政機關實施查封、扣押要交付查封、扣押決定書。這時向當事人交付查封、扣押決定書主要是為了證明查封、扣押的事實存在，行政機關還需要根據情況作出處罰決定或者處理決定。一般情況下，查封、扣押發生在行政機關作出處罰決定或者處理決定之前。而行政強制執行是在行政決定作出后，為了執行該行政決定所采取的強制手段，如對違法行為人處以罰款，當事人逾期拒不繳納罰款，行政機關或者人民法院就可以依法從該違法行為人的銀行賬戶上劃撥相應的款項。(2)行政強制措施都是暫時性的，查封、扣押的期限不得超過三十日;情況復雜的，經行政機關負責人批準，可以延長三十日，法律、行政法規對期限另有規定的除外。而行政強制執行是終局性的，如執行罰款，將從當事人那里執行的罰款上繳國庫，即執行終結，除非行政決定被撤銷或者執行錯誤，該罰款不會回轉。

應用4

對公安機關采取監視居住行為不服提起行政訴訟的，法院不予理

公安機關為了防止被告逃避偵查而作出監視居住決定，限制其活動區域和住所，是刑事偵查措施，不屬行政訴訟法受案范圍所列行為，公民對此不服堅持起訴，法院應裁定不予受理。

至于公安機關作出監視居住決定，但將監視居住對象關押在派出所、拘留所等場所的做法，這是刑事偵查過程中的違法行為，不屬于行政訴訟法受案范圍。公民對此不服堅持起訴，法院應裁定不予受理。

其可向上級公安部門及有關單位反映。［《最高人民法院行政審判庭關于對公安機關采取監視居住行為不服提起訴訟法院應否受理問題的電話答復》］

應用5

一審宣告無罪的案件，對違法收容審查的強制措施應由提起公訴的檢察機關作為賠償義務機關給予賠

紫金縣人民檢察院以誣告陷害罪決定對張安、陳石壽立案偵查，采取收容審查的行政強制措施限制人身自由的做法是違法的。本案是刑事賠償案件，而不是公安機關違法行使職權的行政案件。檢察機關不予賠償的決定沒有法律依據。紫金縣人民檢察院對張安、陳石壽的違法羈押應視為錯誤拘留，應當適用《國家賠償法》第十五條第(一)項[2]的規定，紫金縣人民檢察院作為賠償義務機關，對侵犯張安、陳石壽人身自由予以賠償。［《最高人民法院賠償委員會關于一審宣告無罪提起公訴的檢察機關應當作為賠償義務機關的批復》(1998年10月12日，〔1998〕賠他字第12號)］

第三條　【行政強制設定和實施的根據】行政強制的設定和實施，適用本法。

發生或者即將發生自然災害、事故災難、公共衛生事件或者社會安全事件等突發事件，行政機關采取應急措施或者臨時措施，依照有關法律、行政法規的規定執行。

行政機關采取金融業審慎監管措施、進出境貨物強制性技術監控措施，依照有關法律、行政法規的規定執行。

●注釋

根據本條第1款規定，原則上，凡是行政強制，其設定和實施適用本法規定。本法還規定了優先適用其他法律、行政法規的情形，凡屬于以下三個方面內容的，優先適用其他法律、行政法規的規定。一是發生突發事件行政機關采取應急措施或者臨時措施的，依照有關法律、行政法規的規定執行。金融業審慎監管措施、進出境貨物強制性技術監控措施，依照有關法律、行政法規的規定執行。這是本條第2款、第3款的規定，屬于這三項行政強制措施的，行政法規可以設定。有關程序也優先適用其他法律、法規的規定。二是查封、扣押的期限不得超過三十日，情況復雜的，經行政機關負責人批準，可以延長三十日。但是，法律、行政法規另有規定的除外。其他法律、行政法規規定的查封、扣押的期限可以長于三十日，也可以短于三十日。三是代履行的費用按照成本合理確定，由當事人承擔。但是，法律另有規定的除外。這里，其他法律可以規定當事人不承擔代履行費用。

［應急措施、臨時措施］

應急措施、臨時措施，是指在突發事件中依法采取的性質屬于行政強制措施的應急處置措施。突發事件是指突發事件應對法中所稱的突發事件，包括自然災害、事故災害、公共衛生事件和社會安全事件，是一種涉及人數多、社會關注度高、社會危害嚴重、影響大的階段性公共危機，需要公權力的介入和動用社會人力、物力才能解決。注意，不能對應急措施、臨時措施作擴大理解，必須是在宣布為突發事件后采取的應急措施或者臨時措施。

［金融審慎監管措施］

根據銀行業監督管理法、證券法、保險法等規定，在金融機構違反審慎經營規則，行為嚴重危及該金融機構的穩健運行，損害客戶合法權益時，金融業監督管理機構可依法采取限制分紅、限制資產轉讓、限制股東轉讓股權、阻止直接責任人員出境和禁止其處分財產權利等審慎監管措施，這些措施性質上屬于行政強制措施。

［進出境貨物強制性技術監控措施］

指進出口商品檢驗部門按照國家技術規范的強制性要求或者參照國外有關標準開展的進出口商品檢驗工作。有關法律、行政法規還有海關法、食品安全法、畜牧法、國境衛生檢疫法等。

第四條　【法定原則】行政強制的設定和實施，應當依照法定的權限、范圍、條件和程序。

應用6

行政強制的設定權限劃分

有權設定行政強制措施的只有法律、行政法規和地方性法規，規章和其他規范性文件都沒有設定行政強制的權限。從機關看，只有全國人大及其常委會、國務院和有立法權的地方人大及其常委會才有設定行政強制措施的權限。法律、行政法規和地方性法規的設定權限不同。具體而言，法律有權設定所有行政強制措施;行政法規有權設定除限制公民人身自由、凍結存款、匯款和其他應當由法律設定的行政強制措施以外的其他行政強制措施;地方性法規有權設定查封、扣押措施。法律對行政強制措施的對象、條件、種類作了規定的，行政法規、地方性法規不得作出擴大規定。法律中未設定行政強制措施的，行政法規、地方性法規不得設定行政強制措施。

第五條　【適當原則】行政強制的設定和實施，應當適當。采用非強制手段可以達到行政管理目的的，不得設定和實施行政強制。

第六條　【教育與強制結合原則】實施行政強制，應當堅持教育與強制相結合。

第七條　【不得謀利原則】行政機關及其工作人員不得利用行政強制權為單位或者個人謀取利益。

●注釋

本法明確規定了不得利用行政強制權謀取利益原則，并體現在很多具體規定中。(1)不得使用被查封、扣押的財產。本法第26條第1款規定，對查封、扣押的場所、設施或者財物，行政機關應當妥善保管，不得使用或者損毀;造成損失的，應當承擔賠償責任。(2)不得收取保管費。本法第26條第3款規定，因查封、扣押發生的保管費用由行政機關承擔。(3)收支兩條線。如本法第49條規定，劃撥存款、匯款以及拍賣和依法處理所得款項應當上繳國庫或者劃入財政專戶。任何行政機關或者個人不得以任何形式截留、私分或者變相私分。(4)合理確定代履行費用。本法第51條規定，代履行費用預算應當在實施代履行前告知當事人。代履行費用應當按照成本合理確定。

第八條　【行政強制相對人的權利與救濟】公民、法人或者其他組織對行政機關實施行政強制，享有陳述權、申辯權;有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟;因行政機關違法實施行政強制受到損害的，有權依法要求賠償。

公民、法人或者其他組織因人民法院在強制執行中有違法行為或者擴大強制執行范圍受到損害的，有權依法要求賠償。

●注釋

［陳述權、申辯權］

陳述權重在陳述，指當事人對行政機關實施行政強制所認定的事實及適用法律是否準確、適當，陳述自己的看法和意見，同時也提出自己的主張和要求。申辯權重在意見交鋒，指當事人針對行政機關提出的證據和處理決定，提出不同意見，申述理由、加以辯解。

［法律救濟途徑］

根據《行政復議法》第6條第(二)項規定，有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請行政復議:對行政機關作出的限制人身自由或者查封、扣押、凍結財產等行政強制措施決定不服的。

根據《行政訴訟法》第11條第(二)項規定，人民法院受理公民、法人和其他組織對下列具體行政行為不服提起的訴訟:(二)對限制人身自由或者對財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施不服的。

應用7

權利人對侵犯農村集體土地所有權或者使用權的行政強制措施可以直接向人民法院提訴

土地權利人認為行政機關作出的行政處罰、行政強制措施等行政行為侵犯其依法享有的農村集體土地所有權或者使用權，直接向人民法院提起訴訟的，人民法院應當依法受理。［《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》(2011年8月7日法釋〔2011〕20號)］

應用8

對數個獨立的行政行為，法院可根據相對人訴訟請求確定審查圍

扣留、查封與行政處罰，是各自獨立的具體行政行為。行政機關已經向行政管理相對人告知了復議權、訴訟權以及起訴期限，行政管理相對人在法定期限內對扣留、查封不行使復議或起訴的權利，卻在請求撤銷行政處罰決定的行政訴訟中指控扣留、查封違法。根據行政管理相對人的訴訟請求，人民法院只審查行政處罰行為的合法性。(參見“伊爾庫公司訴無錫市工商局工商行政處罰案”，《中華人民共和國最高人民法院公報》2006年第3期)

應用9

當事人不服公安機關采取的留置措施可以提起行政訴訟

留置是公安機關行政管理職權的一種行政強制措施，屬于《行政訴訟法》第十一條第一款第二項規定的人民法院行政訴訟受案范圍。［《最高人民法院行政審判庭關于對當事人不服公安機關采取的留置措施提起的訴訟法院能否作為行政案件受理的答復》(1997年10月29日，〔1997〕法行字第21號)］

●關聯規定

本法第53條，見41頁;《行政復議法》第6、9條，見86、88頁;《行政訴訟法》第11條，見109頁;《國家賠償法》第3、4、17、18條，見147、148、151頁;《行政處罰法》第32條，見74頁。