五、行動上，要把握四大關系

結合前期改革的經驗與教訓，在未來深化農村金融改革的過程中，還需要處理好政府與市場、財政與金融、中央與地方、整體與局部的四大關系。

第一，政府與市場的關系。更好認識和處理好政府與市場的關系是農村金融體制改革的核心問題，如何使市場在資源配置中起決定性作用，更好地發揮政府作用，對新時代推進農村金融改革具有重大意義。從某種意義上，我國農村金融體制演變史也是一部政府與市場關系的爭論史。溯其源，將政府的目標與實現目標的手段混為一談，是政府和市場關系錯位的根源所在。比如，信貸支農只是農村金融機構支持“三農”、服務“三農”的一種形式。但如果將信貸支農作為實現政府目標的主要手段強加給農村金融機構，無疑會影響農村金融機構利潤最大化的經營目標，損害金融機構的獨立性和效率，也為政府直接干預金融機構運行提供了依據。再如，新型農村金融機構的設立過多強調區域限制（如村鎮銀行只能在一個縣經營），導致金融機構無法實現規模經濟，處于虧損狀態，自身可持續性尚且堪憂，更遑論支持和服務“三農”。將政府的目標與實現目標的手段相混淆，不僅嚴重影響了農村金融機構的商業可持續性，而且助長了道德風險。目前中央大多數的稅收等優惠政策和資金支持都是針對特定機構，這已經形成了一定的道德風險。從目前情況看，對農信社的改革側重于花錢，在改革機制方面重視不足，尤其是存款保險制度、農業保險和其他財政扶貧政策等配套措施不到位，也影響了農村金融機構的商業可持續性。

第二，財政與金融的關系。作為兩大主渠道，財政與金融在資源配置中的作用既存在差異又互為補充。從我國實際情況看，“三農”作為市場機制容易失靈的領域，需要公共政策介入。但與此同時，也需要正確處理財政與金融的關系，否則財政與金融的關系一旦失衡，彼此之間相互滲透甚至越位，就可能造成資源配置的低效和浪費。一是財政職能金融化。從我國前期實踐來看，在公共財政未發揮應有作用的情況下，金融承擔了過多的財政職能，特別是將金融機構作為支農的工具，混淆了金融機構的商業職能和政策性職能。一方面，嚴重扭曲農村金融機構的經營行為，造成了農村金融機構嚴重的道德風險，也助長了政府部門的道德風險。更有甚者，曾出現過難以分清農村信用社和農行歷史包袱的成因，即哪些是政策性因素造成的，哪些是自身經營不當形成的。另一方面，因職能錯位，農村金融機構非但無法達到金融支農的政策目的，反而成為農村資金外流的渠道，成為虧損、貪污、在職高消費的載體。二是多元目標沖突下，農村金融機構經營績效低下。目前農村金融機構主要經營目標包括但不限于以下幾個方面：首先是政策性目標，即支持“三農”（農村、農業和農戶）目標；其次是多數農村金融機構追求的營利性目標；再次是作為金融機構為防范金融風險、提高市場占有率、擴大業務品種范圍而追求的規模經濟目標；最后是其他目標，比如合作制目標，即主要為社員服務等。事實上，試圖同時達到多個目標的行為往往無解。此外，多元目標還會造成農村金融機構經營和管理中的機會主義問題。在不良貸款增加或虧損嚴重時，不是主要從自身管理尋找原因，而是傾向以自己承擔的政策性義務和非營利性目標，與監管當局討價還價。對一些經營成本極高的個別地區，為維持當地基本的公共金融服務，可有多種選擇，可以由政府補貼招標正規金融機構設點，也可以委托當地的農資銷售公司代理金融服務，還可以利用金融科技降低經營成本。

第三，中央與地方的關系。黨的十九屆三中全會指出，治理好我們這樣的大國，要理順中央和地方的職責關系，更好地發揮中央和地方兩個積極性。對于推進農村金融改革來說，理順央地關系，尤其是理順中央宏觀調控職能與地方發展經濟職能，具有積極的現實意義。一是監管與發展職能錯位，這是地方層面農村金融管理的主要矛盾。省級政府（及其代表省聯社）既有監管任務，又有支農和發展任務，同時還有風險處置的任務，在發生目標沖突時就可能出現選擇性履職，要么以行業管理和行政干預代替監管，導致發展與監管二元目標的嚴重沖突，要么過于強調金融支農特殊性，從而帶來道德風險。二是誰來“風險兜底”。實際上，地方政府的“風險兜底”能力和機制在不同省份情況是不一樣的。從上一輪改革可以看到，由于中央與地方財政關系沒有理順，財權事權不對等，地方政府出于發展經濟的需要，往往干預金融機構自主經營和地方金融資源配置，讓金融機構承擔財政職能，結果導致農信社大面積虧損，引發系統性風險，最終還是把化解風險的包袱甩給中央政府，流動性風險處置仍然依賴人民銀行。歷史上，類似教訓屢見不鮮。三是如何實現“因地制宜”。對于分散的農村金融市場而言，需要將自上而下和自下而上的改革有機結合。否則就會出現此前農村金融改革由中央政府主導，各地試點，多數試點是只能成功不能失敗，從而導致試點雖然成功，但復制推廣卻很難的局面。實際上，2003年的農信社改革試點的初衷是賦予地方政府更大的自主權，同時承擔相應的自主決策后果，以實現權責對等。但是在全面推廣時，未能很好堅持因地制宜、分類推進的原則。此后，村鎮銀行等新型農村金融機構的建立也遭遇同樣的問題，即在政府和監管機構的大力協助下試點“成功”，推廣卻需要行政命令。為何農村金融改革方案實施結果與方案大相徑庭，農村金融改革步履艱難。總體上看，是我國漸進主義改革中慣用的自上而下方略，與需要更多考慮基層政府、民間自發力量的自下而上方略之間的沖突所致。事實上，歸其因，雖然在政策設計之初強調“因地制宜”，但實際中當自認為公正超脫的中央部門遇到地方利益抗衡時，就不知道如何因地制宜了，最后要么仍自上而下地全國一刀切，要么就使改革陷入僵局。需要在中央層面明確幾條紅線的基礎上，鼓勵地方農村金融改革的創新。比如說：應以完善公司治理為核心；保持農村金融機構縣域法人的長期穩定；地方政府對存量農村金融機構的健康性負責；地方健康的農村金融機構納入存款保險制度后，地方政府的主要責任變成為農村金融機構健康發展創造良好的發展環境，避免行政干預；等等。在此基礎上，中央財政或央行可以將低成本的長期資金借給地方政府，幫助地方政府推動改革。

第四，整體與局部的關系。農村金融體制改革是一個系統工程，僅靠農村信用社單兵突進無法解決，需要整體規劃、全面推進，才能取得成功。回顧農村金融改革歷程，最大的問題在于沒有根據農村金融的現實需求，全盤考慮農村金融體制構建的一攬子問題。一是農信社不能包打天下。從供需雙方來看，農村地區的金融需求不僅僅是存貸款，供給部門也絕不能僅僅是農村信用社。農村信用社是“主力軍”，但不能獨家壟斷，否則就會出現服務質量下降、不良資產增加等問題。二是存量改革與增量改革的關系問題。農村信用社、農業發展銀行、郵政儲蓄銀行、農業銀行的機構改革是存量改革，村鎮銀行等新型農村金融機構創新試點是增量改革。有觀點認為，農村信用社不行，就引入新機構，來代替農村信用社，但實踐證明這是行不通的。因為存量改革不到位，會嚴重影響增量改革效果。2003年以來，改革后的信用社體制具有合作制的外殼（如合作制要求股權較為分散）、集體企業的運作方式（經營者的責權利不統一）和政府的腦袋（管理當局按照政府的目標而不是商業目標管理農信社），這樣的制度安排在現有的企業理論中是找不到任何根據的。一個地區如果農村信用社完全不考慮成本，不考慮機構的商業可持續性，就會形成惡性競爭，如果農村信用社不改，新型農村金融機構生存就存在困難。可見，不重視農信社的改革（存量改革），指望通過成立新型農村金融機構（增量改革）來解決農村金融問題是望梅止渴。三是正規金融與非正規金融的關系問題。正規金融和非正規金融各有比較優勢，一定程度上可以互補，應將非正規金融納入整個農村金融體系中。正規金融資金實力雄厚，組織制度完善，內控嚴密，人員素質相對較高，在提供大額和長期貸款方面有優勢。非正規金融由于操作簡單，具有靈活、便利、小規模等特點以及信息方面的優勢，更適合向居民提供零星、小額貸款。當然，也必須認識到，非正規金融的優勢是相對的，也受到信息、交易成本等因素的制約。這些制約決定了非正規金融只能在較小的范圍內才有效率，這也是非正規金融的劣勢。四是軟信息與硬信息的關系問題。引入信息系統框架有利于解決農村金融體系中信息不對稱問題。一般而言，企業越大，能提供的硬信息就越多。中小型農村金融機構因其能夠掌握更多的軟信息使其在服務涉農中小企業方面有其天然優勢。從這一點出發，無論是鼓勵越來越多的中小銀行發展成全國性金融機構，還是發展本質上仍是金融機構分支機構的村鎮銀行，都不能真正解決中小企業融資難的問題。從軟信息與硬信息的關系來看，進一步開放金融市場，允許更多的民營資本進入，成立真正意義上的民營銀行，同時規范引導非正規金融和新型農村金融機構的發展，都有助于解決涉農中小企業融資難的問題。此外，大力發展直接融資，尤其是發展公司債，會迫使大銀行更多關注涉農中小企業。