1.3 災害應急管理

應急管理（Emergency Management）也稱為緊急事件管理，是針對特大、重大事件災害的危險處置提出的。危險包括人身危險、物質危險和責任危險三大類。災害應急管理是指有效組織和協調所有可用資源處理災害事件的過程。災害應急管理的根本目的是：通過對災害進行系統監測和分析，進一步完善災害應急管理周期中的減災、準備、應對和重建等措施，以保護人民生命，使其免受危害，減少災害的發生；通過有效的組織協調，盡可能減少經濟和財產損失。

自然災害、公共衛生事件和社會保障事件的頻發，使災害應急管理成為全球關注的焦點。如何以科學的戰略和方法全面了解、應對各種突發事件，已成為各國共同面臨的問題。本節在介紹災害應急管理時代背景的基礎上，首先介紹國內外災害應急管理的現狀，然后對國外主要的災害應急管理體系進行比較分析，接著重點介紹我國災害應急管理體系的體制、機制和法制建設，最后給出我國災害應急管理的實際案例。

1.3.1 災害應急管理的時代背景

自然災害的頻繁發生，不僅使自然環境受到嚴重破壞，也使人類社會受到巨大的沖擊，已成為制約我國經濟發展的重要因素。自然災害的損失進一步增加，各種災害相互重疊，防災救災的難度進一步加大^[62]。不僅是自然災害，人為災害（如交通事故、環境污染等）也對社會造成大量損失。從全球來看，特別是21世紀80年代以來，各種突發事件的發生率都很高，這些突發事件在各國都產生了重要的影響，也帶來了巨大的經濟損失。

近年來，我國的突發事件在不斷發生。在自然災害方面，由于自然地理環境和地質結構的影響，我國遭受的自然災害越來越嚴重，其特點是高頻率、大損失、分布廣、突發性大，對國民經濟和社會建設造成了嚴重的危害。在人為災害方面，食品安全問題、各種傳染病還威脅著人民群眾的生命健康。這些突發事件，無論發生在哪個領域，都造成了巨大的損失，威脅到了國家的安全以及社會的和諧穩定^[63]。

1.3.2 國內外災害應急管理的現狀

1.國內災害應急管理的現狀

我國是一個自然災害頻發的國家，在與各種自然災害抗爭的過程中，積累了豐富的經驗，為我國的災害應急管理體系的建設奠定了基礎。新中國成立之前，我國的災害應急管理主要針對的是自然災害，如地震、火災、洪水、干旱等。

新中國成立以來，我國災害應急管理體系的發展可分為兩個階段。第一階段是新中國成立后到2003年“非典”事件，這一階段的重點是預防和減輕單一災害，成立了相應的地震、水利、氣象等部門，但各個部門幾乎是相互獨立的。在加入“國際減少自然災害十年”后，我國開始重視綜合減災。第二階段，2003年“非典”事件暴露了我國單一防災體系的不足，我國政府開始考慮建立防災減災與綜合應急管理體系^[64]。

災害應急管理體系的研究內容主要集中在國外政府災害應急管理案例與制度分析，以及國內災害應急管理體系的現狀及對策。美國在長期的歷史實踐中形成了先進的災害應急管理體系，該體系主要涉及聯邦政府、州政府和地方政府3個層次^[65]。

根據我國災害應急管理體系的現狀，2003年11月國務院辦公廳成立了應急預案工作小組，重點研究了應急預案編制和災害應急管理的“一個案例，三個制度”（簡稱“一案三制”）體系。2004年，黨的十六屆四中全會進一步明確指出，要建立健全社會預警體系，形成統一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的應急機制，提高保障公共安全和處置突發事件的能力。2006年，黨的十六屆六中全會提出要按照“一案三制”的總體要求建立災害應急管理體系。《中華人民共和國突發事件應對法》第四條規定：國家建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制。災害應急管理體系的研究主要是：災害應急管理的原則、技術和啟動機制；針對災害應急管理體系的要求，對災害應急管理體制、機制和法制進行研究，提出相應的對策^[62]；研究現代政府管理體系，提出政府應該如何建立災害應急管理體系^[66]。

2.國外災害應急管理的現狀

國外十分重視災害應急管理方法與技術的研究，其研究涉及計算機、通信、工程技術、管理學、經濟學、社會學、心理學、倫理學等領域。特別是在2001年“9·11”事件后，國外開始了突發危機災害應急管理的系統性研究。

在災害應急管理的理論方面，國外學者主要是從國際關系、國際政治和組織危機的角度展開研究的，災害應急管理的研究主要涉及國際關系中的救援、醫療領域的救援等，重點研究了如何與多個組織合作、如何提高協同應急決策能力等內容。在災害應急管理的實踐方面，有較大影響力的災害應急管理體系有3個，即美國的EMS（Emergency Medical Service）、歐洲的“尤里卡”計劃中的EMMbrain、日本的DRS。這3個災害應急管理體系都采用了先進的通信網絡系統，實現了公共安全技術的體系集成和輔助決策支持。另外，國外在災害應急管理的研究中還非常重視法制的建設，例如，美國國會在1950年通過了《災難救濟法》，在1968年通過了《全國洪水保險法》，在1988年通過了《司徒亞特·麥金萊-羅伯特·T.斯塔福法》，2001年“9·11”事件后通過了《國土安全法》^[62]。

1.3.3 國外災害應急管理的比較分析

在災害應急管理方面，國外一些國家逐步建立了適合本國政治體制和國情的災害應急管理體系，對我國完善災害應急管理體系具有重要的借鑒意義。

1.美國的災害應急管理體系

美國災害應急管理體系的法制建設比較具有代表性，主要的法律包括《斯坦福法案》《斯坦福法案修正案》《全國洪水保險法》《洪水災害防御法》《災害救助和緊急援助法》《國家緊急狀態法》《美國油污法》等。美國災害應急管理體系不僅包括聯邦政府、州政府和地方政府，還包括國際資源、私營機構和志愿者，使災害應急管理體系能夠在緊急情況下迅速做出反應、有機協調和有效運作。

美國政府為了提高國家救災的效率、節約救災費用，于1979年正式成立了聯邦應急管理局（FEMA），并陸續合并了國家消防管理局、聯邦保險局、聯邦廣播系統、防務民事準備局、聯邦災害援助局、聯邦準備局等。聯邦應急管理局的主要任務是從國家應急反應的角度做好防災、預防、響應和恢復工作，該機構強調協調緩解、響應和準備工作。

20世紀70年代初，美國提出了全面災害應急管理的概念，這時美國的一級災害應急管理的重點是應對蘇聯的核襲擊和各種自然災害，但忽視人為災害，此時全面災害應急管理的概念并不完整。到了20世紀70年代中后期，人為災害頻繁發生，應對人為災害成為聯邦應急管理局工作的重要組成部分，全面災害應急管理概念的內涵越來越豐富。

聯邦應急管理局認為，無論應對任何一種災害都要經過減緩（Mitigation）、準備（Preparedness）、響應（Response）和恢復（Recovery）4個階段，要求在各個階段不同部門密切配合，協調完成應急管理工作。但事實上，這4個階段之間的密切關系及其必要性尚未得到充分理解和落實。例如，州長和州災害應急管理辦公室將準備和響應看成州的責任，將減緩和恢復看成聯邦政府的責任，從而導致州災害應急管理辦公室應急機制的碎片化。聯邦應急管理局的成立很好地解決了這個問題，通過災害應急管理全過程的實施，實現了全面災害應急管理的響應程序。同時，聯邦應急管理局與聯邦機構、州和地方政府，以及私營機構建立了伙伴關系，以確保災難應急響應的整個過程^[73]。

國家海洋和大氣管理（National Oceanic and Atmospheric Administration，NOAA）模型是由美國國家海洋和大氣管理局提出的，在美國多個州及地區使用。NOAA模型的基本步驟如圖1.1所示^[74]。

2.加拿大的災害應急管理體系

加拿大于1988年成立了加拿大應急準備局，現已升級為加拿大公共安全和應急準備部，其任務是應對各種國家危機、自然災害和安全突發事件，確保加拿大的安全。加拿大的每個省和地區都有自己的緊急行動組織，當發生任何緊急情況時，加拿大政府要求地方當局，如醫院、消防部門、警察和市政當局等先進行處理，各省或地區向加拿大政府提出的請求是通過關鍵基礎設施保護和應急準備辦公室來進行協調的，從請求的提交到國家一級的響應，再到資源的調用，往往只需要幾分鐘。

加拿大政府對公眾參與災害應急管理的態度是讓每個人都知道在緊急情況下應該做什么，政府必須迅速做出反應，提供必要的應急資源和保障。為了使公眾了解、支持和積極參與災害應急管理，加拿大政府在每年5月舉辦“應急準備周”，由省、區、市、非政府組織、志愿者和教師進行宣傳，傳播災害應急管理知識。

事件驅動處理鏈（Event-driven Process Chain，EPC）風險評估模型是在加拿大《危險辨識、脆弱性分析和風險評估應急準備手冊》的基礎上于1992年提出的，EPC風險評估模型的基本步驟如圖1.2所示^[74]。

3.澳大利亞的災害應急管理體系

澳大利亞災害應急管理中心（Emergency Management Australia，EMA）成立于1993年，其任務是減少災害和突發事件對澳大利亞的影響。EMA是國防部的直屬機構。

澳大利亞的災害應急管理體系涉及聯邦政府、州和地方政府，以及社區，具體職責如下：

（1）聯邦政府：行使憲法賦予的職責，對外代表國家開展海外災害應急救援，對內應各州的請求協調國家物質資源、財政援助，以指導幫助事發地開展災害管理和應急救援工作。

（2）州和地方政府：州和地方政府對災害應急管理負有主要責任，各州和地方設有應急管理中心和地方應急管理委員會，并根據轄區內的政治、社會、經濟、自然條件對災害種類、特征和危害性進行評估，制定了一系列內容詳細完備、可操作性強的應急管理規劃、應急預案、操作手冊和各種方案，并落實預防和處置救援中的各項職責任務。

（3）社區層面：按照“充分準備的社區”原則，各社區單元根據災害種類和社區特色承擔一線災害管理職責，并針對本社區可能發生的災害建立相應社區抗災組織，制定社區災害應急預案，開展社區災害防范應對等工作。

在應急基金管理方面，在國家“自然災害消除安排”（NDRA）框架下，聯邦政府向各州和各地區提供財政援助，以減輕救災和恢復的財政負擔。聯邦政府的救災、善后、重建資金只根據災害發生后的實際情況進行分配。“自然災害消除安排”（NDRA）框架有效地確保了州和地方在救災、重建方面的支出可以由聯邦政府按比例補償。聯邦政府還向受影響的個人提供直接的財政援助，社會保障署負責向符合資格的申請人發放救助金，并提供資料及咨詢服務，使公眾能直接獲得聯邦政府的幫助^[66]。

1.3.4 我國災害應急管理體系的體制、機制和法制建設

隨著我國進入全面快速發展的關鍵時期，人與社會、人與自然的矛盾日益突出。如何有效加強災害應急管理，提高突發事件的預警、預防和處置能力，是構建和諧社會的重要內容。建立健全災害應急管理體系的體制、機制和法制，是災害應急管理實施的重要保障。在評估區域環境穩定、致災因素風險和受災機構脆弱性的基礎上，我國災害應急管理體系的框架主要包括制定災害應急預案、采集和評價災害發生前的環境穩定、致災因素風險和受災機構脆弱性。

1.我國災害應急管理體系的體制建設

2006年1月，國務院發布的《國家突發公共事件總體應急預案》把突發公共事件（簡稱突發事件）分為四大類，分別是自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。按照突發事件的性質、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素，突發事件可分為4級：Ⅰ級（特別重大）、Ⅱ級（重大）、Ⅲ級（較大）和Ⅳ級（一般）。

在發生突發事件后，省級人民政府或者事故發生地的國務院有關部門在報告特別重大或重大突發事件時，應當按照國家有關部門的規定，啟動有關的應急預案。2010年9月1日起施行的《自然災害救助條例》規定，縣級以上地方人民政府及其有關部門應當根據有關法律、法規、規章，上級人民政府及其有關部門的應急預案，以及本行政區域的自然災害風險調查情況，制定相應的自然災害救助應急預案。

自然災害救助應急預案應當包括：自然災害救助應急組織指揮體系及其職責；自然災害救助應急隊伍；自然災害救助應急資金、物資、設備；自然災害的預警預報和災情的報告、處理；自然災害救助應急響應的等級和相應措施；災后應急救助和居民住房恢復重建措施。

2009年10月，民政部發布的《民政部關于加強救災應急體系建設的指導意見》指出，災害應急管理體系的建設目標是：用3～5年的時間，健全政府主導、分級負責、條塊結合、屬地為主的救災應急管理體制；構建統一指揮、反應靈敏、協調有序、運轉高效的救災應急綜合協調機制；建成覆蓋各級政府和城鄉社區的救災應急預案系統；建立健全規范、高效的災情管理系統；建成布局合理、品種齊備、數量充足、管理規范的救災物資儲備系統；完善救災法律法規，打造救災科技支撐平臺，建立專兼結合的救災應急隊伍；建立部門協調、軍地結合、全社會共同參與的救災應急工作格局，形成具有中國特色的救災應急體系，全面提升救災應急工作的整體水平。

危機管理模式下政府災害應急管理責任的分析與探討是建立災害應急管理體系的重要前提和基礎。按照危機管理模式的全過程，政府災害應急管理分為4個階段，即危機預防、減少危機發生的各項準備、應急響應，以及災后重建與恢復，具體職責包括風險識別與評估，應急預案與政策、預測預警與預防規劃、應急響應與救援、應急保障、災后重建與恢復^[69]。

2.我國災害應急管理體系的機制建設

作為一個自然災害頻發的國家，我國的災害應急管理體系是一項復雜的系統工程，建設和完善信息溝通機制至關重要。

全球每年因各種災害造成的人員傷亡、經濟損失和社會影響都非常驚人，災害風險管理已成為各國十分關注的領域，是實施減災措施的第一步，是災害應急管理的重要基礎。災害應急管理和災害風險管理的關系如圖1.3所示，災害應急管理是災前風險管理和災后風險管理之間的一個環節。良好的災害應急管理不僅可以在很大程度上減少傷亡，還可以為災后的重建打下基礎。災害應急管理可分為4個階段：減緩行動期、準備行動期、響應行動期和恢復行動期。

在借鑒國外災害應急管理體系的先進機制時，不能機械地照搬，應當建設適合我國國情的機制。我國在建設災害應急管理體系的機制時面臨的主要挑戰有以下幾個方面：

（1）我國地理環境復雜，自然災害多樣、頻發，自然災害的發生具有明顯的區域特征，我國各地的發展水平存在較大的差異，在進行救災資源配置時需要考慮各地的發展水平。

（2）在建設我國災害應急管理體系的機制時，應充分結合我國的政治體制優勢。

（3）我國的傳統文化源遠流長，具有獨特的民間救災文化。在建設我國災害應急管理體系的機制時，要繼續發揮這一文化優勢，將其與現代科學技術和管理技術結合起來，形成獨特的救災文化氛圍。

（4）在建設我國災害應急管理體系的機制時，應充分發揮現代科學技術的支撐作用，促進災害應急管理過程中信息的順暢流動、快速反應和高效協調。

自20世紀70年代以來，國外一些發達國家就開始系統研究災害風險評估的理論和方法，一些國際組織也積極參與災害風險評估方法的研究。災害風險評估是災害風險管理的關鍵環節，是有效進行災害應急救援等活動的科學依據，也是災害應急能力建設和評估的重要依據。美國的全面災害應急管理理念及其構建的災害應急管理體系已成為世界災害應急管理的典范，為其他國家災害應急管理體系的建設提供了豐富的經驗^[75]。

我國災害應急管理體系的機制建設主要表現在以下幾個方面：

（1）繼續推進“一案三制”建設，使災害應急管理體系的機制更加完善。以“一案三制”為核心的災害應急管理體系已基本建成，在應對2008年“5·12”汶川地震中已初見成效，但同時也暴露了不足之處。例如，災害應急管理體系的功能和內部協同程度不高、災害應急管理能力不強、聯動協調機制不暢，難以滿足應對綜合復雜突發事件的需要。我國針對這些不足重點關注了監測預警機制、調查評價機制、問責機制等薄弱環節，貫徹“預防與應急并重、正常與異常相結合、牢牢把握災害應急主動性”的指導原則，初步建成了以“統一領導、綜合協調、分級管理、分級負責、屬地管理”為主要任務的災害應急管理體系，對不同參與者的功能進行了界定和整合。在基層災害應急管理體系建設中，通過認真處理高層干預與屬地管理的關系，使屬地政府的責任意識和行動能力得到了有效的發揮。

（2）災害應急管理的重心向基層延伸，基層應急能力建設成效顯著。基層災害應急管理的水平和能力直接關系到國家災害應急管理工作的質量。抗擊自然災害是人類生存和發展的永恒主題，我們應該更加自覺地處理人與自然的關系，提高全民防災、救災意識，全面提高國家綜合防災、減災、救災的能力。2008年“5·12”汶川地震后，我國認真總結經驗教訓，加強基層災害應急管理體系的建設和完善。基層災害應急管理涉及廣泛的社區、企事業單位和個體公眾。

（3）強化科技支撐作用，災害應急保障能力進一步得到提高。災害應急管理高度依賴科學技術，近10年來，科學技術與災害應急管理的結合，對提高我國防災、減災、救災的基本能力和效率發揮了重要的作用。在國家政策和社會需要的推動下，全國各省市積極建設應急科技支撐體系。

（4）大力培育扶持災害應急產業，災害應急產業的發展勢頭良好。一方面，災害應急管理需要大量的專業設備、工具、材料等，必將促進災害應急產業的產生和發展；另一方面，災害應急產業具有后備性、專業性和公益性的特點，因此，在災害應急產業培育和發展階段，政府需要制定必要的政策來支持和引導災害應急產業的發展。國家發展和改革委員會在2011年頒布的《產業結構調整指導目錄》中，將公共安全和災害應急產品明確列入了鼓勵類產業。2012年，工業和信息化部、國家安全生產監督管理總局聯合發布《關于促進安全產業發展的指導意見》，并于2014年正式實施。

（5）社會主體積極參與，多主體協同參與模式更加穩定。長期以來，我國在災害應急管理中一直存在著“強政弱社”的不足，社會力量參與應急反應的能力較弱，過于依賴政府。在應對2003年“非典”事件和2008年“5·12”汶川地震的過程中，多主體協同參與模式初步形成，社會組織和公眾參與積極性空前高漲。經過進一步的改進，多主體協同水平得到明顯提高。在各種社會組織中，由廣泛的社會公眾組成的志愿組織尤為突出，成為我國災害應急救援過程中的重要社會力量。我國正在不斷加強對相關志愿者組織及其服務的規范化、科學化管理，并逐步納入法律范圍^[76]。

（6）加強基礎工作，加快預防控制機構的建設。在我國災害應急管理體系的機制建設中，加強了基礎工作，完成了重要地質災害隱患點專業監測網絡的建設，編制了地質災害隱患點風險區劃圖，為政府決策和相關工作提供了科學的依據；繼續大力推進礦山地質災害應急管理機構和技術支持機構的建立，進一步解決防控任務艱巨與技術人員短缺之間的矛盾，著力解決資金不足、技術落后的問題，提高預防控制機構的管理水平和技術支撐能力^[77]。

3.我國災害應急管理體系的法制建設

災害應急管理的法制建設使災害應急管理更加有序、有效。災害應急管理法律制度是國家和公民在突發事件中各種社會關系的法律規范和原則的總和。災害應急管理法律制度在應急狀態下表達了國家意志的方向，通過各種力量的凝聚，科學配置國家災害應急的力量，確保災害應急目標得以實現，保護公民的權益。

我國災害應急管理法制建設的歷史悠久、源遠流長，它可以追溯到重農主義理論、倉儲理論、水利理論和森林復墾理論^[70]。例如，我國古代建立了汛期監測系統^[68]和信息傳輸系統。新中國成立后，我國頒布了一系列災害應急管理法律。

2003年“非典”事件后，我國初步建立了以“一案三制”（應急預案、應急體制、應急機制、應急法制）為核心的具有中國特色的災害應急管理體系。2004年制定和完善突發事件應急預案，基本形成國家應急預案體系；2005年全面推進“一案三制”工作，逐步理順災害應急管理體制；2006年全面加強應急能力建設；2007年頒布《中華人民共和國突發事件應對法》。2008年3月，以第十一屆全國人民代表大會第一次會議為標志，國家災害應急管理體系基本建立^[71]。

1.3.5 我國災害應急管理的案例

本節介紹我國災害應急管理的兩個典型案例。以珠海市金灣區應對臺風“天鴿”為例，介紹金灣區政府采取的應對措施，為應對臺風提供了重要經驗；以湖南省常德市橋南市場特大火災為例，分析城市在災害管理方面存在的主要問題，以提高城市抵御災害的能力^[72]。

1.珠海市金灣區應對臺風“天鴿”

粵港澳大灣區城市的公共安全和災害應急管理是灣區建設的重要內容和亟待研究的重大課題。2017年8月，珠海市金灣區大灣區在短短4天時間內遭遇兩次強臺風的侵襲，無論臺風的間隔時間還是登陸地點的高度重合，都刷新了以往的氣象紀錄，臺風“天鴿”更是有史以來對珠海影響最嚴重的臺風之一。

按照我國災害應急管理體系中的“屬地管理”原則，金灣區政府作為基層政府部門，承擔了應對災害的重要職責，在應對臺風“天鴿”的防災、減災、救災工作中起到了具有良好的指導作用，實現了零死亡。其主要經驗是：正確、充分的預防性準備是防災、搶險、救災的有力保障；及時有效的監測預警是減少遇難人員傷亡的根本措施；快速響應和處置是防災救災的關鍵。但從應對臺風“天鴿”的不同階段來看，仍有亟待完善的地方，如表1.12所示。

珠海市金灣區政府在遭遇嚴重臺風和自然災害時發揮著不可替代的作用，為進一步加強災害應急管理體系的建設，在認真總結應對臺風“天鴿”經驗的基礎上，圍繞“一個中心、兩把抓手、三個任務、四維保障”的理念，幫助防災、減災、救災等應急能力邁上新臺階。

2.湖南省常德市橋南市場特大火災

2004年12月21日，湖南省常德市鼎城區橋南市場發生特大火災，該火災是由一臺電視機內部故障引起的。此次災害暴露了應急管理中存在的問題是：工程設計不符合法律規定，施工審批不嚴格，監督管理和執法不到位；公眾安全意識薄弱，管理部門防災意識薄弱，無防火分區；未安裝火災自動報警和自動噴水滅火系統；消防用水嚴重不足，滅火器材缺乏；消防通道堵塞；在裝修中大量采用了易燃、可燃材料；消防安全管理混亂，亂拉亂接電線，違章用火用電，違法經營易燃、易爆化學危險物品的現象嚴重；在火災發生前，火災自動報警系統沒有調試開通，自動噴水滅火系統未交付使用，防火分隔設置尚未達到消防技術規范要求。

由此次火災得出的經驗和改進措施如下：

（1）依法加強城市規劃管理，建立規劃管理責任制和行政管理追究制。各級人民政府和規劃行政部門應當建立規劃管理責任制與規劃行政責任追究制，嚴格執行城市規劃管理法律、法規，加強規劃管理工作，堅決查處已經形成的違法建筑。

（2）設立全國城市災害應急管理委員會，省、市設立相應的機構，避免因管理分工和資源分散配置等原因造成投資高、效率低的弊端，為城市災害應急管理提供良好的制度保障。

（3）加快建立城市災害應急管理能力評價體系。建立城市災害應急管理能力評價體系的目的是使政府災害應急管理能力評價成為各級政府績效評價的重要組成部分，納入人大和政協的監督范圍。

（4）普及城市災害教育。加強城市防災減災宣傳教育，讓市民得以了解災害發生的原因和防災減災措施，定期組織社區居民進行自救互救演練。