第二節
改地方三級制為變通的兩級制
——中央集權之中心工作

秦始皇廢封建，設郡四十，以郡統縣，是為兩級制。漢武帝元封五年，“初置刺史以察郡國，秩不過六百石。其后議者謂以卑臨尊，輕重不相準，故漢成帝時遂更為牧，秩二千石，則嘗一變矣。始時州牧奏劾二千石長吏者，皆下三公，遣吏驗實，然后退黜。及光武即位，不復委任三府，故權在州牧，廢置自由，則又一變矣。其始以六條詔察，過是者罷免，其后又興賦政、治民之舉，則又一變也。始則傳車周流，后乃更改為重鎮，爭據土地，則又一變也。愈變愈重，至于東漢之末，方鎮之形已成，而劉焉建論，猶請重其權任，郡守之權，悉歸牧鎮而不知朝廷，袁紹、董卓首亂而爭權，蘇峻、桓溫效尤而跋扈，自晉至陳，擅伐之際，多由于此”。（元朱禮《漢唐事箋》四）方鎮之禍，至唐而臻于極點。

“晉自中原喪亂，元帝寓居江左，百姓之自拔南奔者并謂之僑人（民），皆取舊壤之名，僑立州縣。”（《隋書》二四）蓋“司、冀、雝、梁、青、并、兗、豫、幽、平諸州一時淪沒，遺民南渡，并僑置牧司，非舊土也。”（《宋書》三五《州郡志》。近世歐人殖民地之New York，New Antwerp，New Brunswich等稱，實同斯義。我國上古之“地理層化”，一部分亦因此而產生）始不過安置難民，后乃假為夸大，南北東西，相承一轍，“一郡分為四五，一縣割成兩三。”（《宋書》一一《律志》序）閻若璩云：“據《魏志》，朔州陷后，寄治并州界，領大安、廣寧、神武、太平、附化五郡。閻若璩考之，則所謂朔州洎大安、廣寧、神武、太平四郡，皆在今壽陽縣境，東西距只一百三十里，南北百五十里，而所容若此，其僑置夸誕，大可笑云。”（《尚書古文疏證》六下）今試就《魏書·地形志》專論之，既有汾、營、青矣，復有南汾、南營、南青以駢之；既有兗、徐、豫矣，復有西兗、南兗、東徐、北徐、東豫、北豫以參之，州名之易混也。各州所轄之郡名，重見疊出，淆惑觀聽，莫斯為甚。南營五郡，全與營同，汾州四郡，同于南汾者三，猶是楚州也，而稱沛郡者二，猶是南廣也，而稱襄城者二，猶是南郢也，而稱永安者二。新蔡凡八，尚有東新蔡；汝南、襄城各七，尚有西汝南；陳留、沛各六，前者有北陳留、南陳留，后者有北沛、西沛，郡名之易混也。沙州二郡二縣，湘州三郡三縣，顯州四郡四縣，南朔、北江皆六郡六縣。雙頭郡縣中，有二郡共一縣者，更有設郡無縣者。平均每郡不足三縣，三縣者占全郡數百分之五十五有奇，領兩縣以下者幾及半數，郡制之破碎支離，無有若是之甚者。又如梁天監郡三百五十，縣千二十二，北齊天保郡一百六十，縣三百六十五，周大象郡五百八，縣一千一百二十四，每郡平均亦不及三縣。陳州四十二，郡一百九，大象州二百一十一，郡五百八，每州平均不及三郡；天保州九十七，郡一百六十，且不足兩郡（以上各數，均見《隋書·地理志》）。分劃細碎，不適合于當日社會之實況，誠王應麟所謂地轉狹而州益多者矣。

天保七年十一月詔：“百室之邑，便立州名，三戶之民，空張郡目。”因省州三，郡一百五十三，縣五百八十九，（《北齊書》四）是開精簡之先河。隋文受禪，楊尚希上表云：“當今郡縣，倍多于古，或地無百里，數縣并置，或戶不滿千，二郡分領，具寮以眾，資費日多，吏卒又倍，租調歲減，清干良才，百分無二，動須數萬，如何可覓？所謂民少官多，十羊九牧，琴有更張之義，瑟無膠柱之理。今存要去閑，并小為大，國家則不虧粟帛，選舉則易得賢才。”（《隋書》四六《尚希傳》）帝覽而善之，遂于開皇三年十二月，廢諸郡五百余，掃六百余年州郡縣三級之制，以州刺史治民，名則因循，事同郡守，是為郡縣制一大變革。

尋以戶口滋增，重行析置，計開皇、仁壽間原北朝域內增州五十六，廢州十三，兩者相比，尚贏四十三，合諸平陳后所置五十七州（廢玉、洭、韶三州不計），共數三百。劉炫所謂“今州三百”，（《隋書》七五《炫傳》）其總允符。迨大業三年，改州為郡，刺史為太守，益事并省，名雖同于隋前之郡，實則無異開皇之州。而以郡統縣，表面又略類乎秦制。總計當日存郡百九十，三分省一；縣一千二百五十五，平均每郡領六縣以上，其轄境視文帝時擴大，是為隋代之第二次改革。

劉秩云：“隋氏罷中正，舉選不本鄉曲，故里閭無豪族，井邑無衣冠。”（《通典》一七）又“舊周、齊州郡縣職，自州都、郡縣正已下，皆州郡將、縣令至而調用，理時事。至是，不知時事，直謂之鄉官，別置品官，皆吏部除授。”（《隋書》二八，開皇三年）至十五年，并罷州縣鄉官。（同上）換言之，“六品以下官吏，咸吏部所掌，自是海內一命以上之官，州縣無復辟署矣。”（《通典》一四）此又隋代中央集權之施于用人者。

說明 《地理志》云，“郡一百九十，縣一千二百五十五”，上表只得一千二百五十三縣，比志少二數。又隋世并非行九州之制，修史者泥于《禹貢》九州，遂將各郡強行分配，以致背于現實，讀隋史者應毋泥視之。

官制為政治運用之工具，茲并類及之。

北周官制復古，名不盡傳。隋廢周之六官，制名多依前代之法。政權攬于尚書省，置令及左、右仆射各一人，總吏部、禮部、兵部、都官、度支、工部六曹事，每曹設尚書一人，合左、右仆射，是為八座。次于仆射者為門下省（即秦、漢之侍中）之納言（二人），內史省（漢為中書，周改內史）之令（二人）。開皇三年，改度支為民（非戶）部，都官為刑部。

開皇三年，制刺史、縣令三年一遷，佐官四年。十五年十二月，詔文、武官以四考交代。

官階凡九品，品各有正、從，祿給皆以春秋二季，京官、外官各不同。

京官：凡食封官不判事，及九品皆不給祿，余分為十六級：

一、以百石為差者七級。正一品九百至正四品三百石。

二、以五十石為差者四級。從四品二百五十至正六品一百石。

三、以十石為差者五級。從六品九十至從八品五十石。

外官：唯刺史、二佐（長史、司馬）及縣令給祿，依當州、當縣戶數為九等之差。

京官、外官各有職分田，又給公廨錢以給公用，惟禁出舉收利。