第三節(jié)　預(yù)算選擇理性化的政治可行性：“新社會”和建設(shè)總理職位中的政府改革

與這種行政制度化對應(yīng)的是最高級別的政策適應(yīng)。總理雅克·沙邦-戴爾馬認(rèn)為，預(yù)算選擇理性化是傳承而來的政策。政策啟動可追溯到1968年1月頒布的政令，然而真正實(shí)施要等到1969年⁽¹⁶⁾，總理在1969年9月17日發(fā)表的綱領(lǐng)性講話中為其全權(quán)擔(dān)保。這場關(guān)于“新社會”的著名改革演說為名副其實(shí)的1968年后章程背書，因提出的眾多社會改革措施而聞名遐邇：落實(shí)責(zé)任、鼓勵參與、更新社會結(jié)構(gòu)［設(shè)置最低工資標(biāo)準(zhǔn)（SMIC）、推行工資月薪制、建立職業(yè)培訓(xùn)法、發(fā)起技術(shù)教育改革等］以及賦予公民自由獲取信息的權(quán)利［法國廣播電視局（ORTF）自由化］。公共部門（尤其是公共職能部門）成為了領(lǐng)導(dǎo)部門和／或政府以及工會組織之間契約政策與協(xié)調(diào)配合的試驗(yàn)場。無論如何，“新社會”演說都是對政府行政機(jī)器的有力質(zhì)疑，它接續(xù)《實(shí)現(xiàn)政府國有化》著作中的重要主題，嚴(yán)厲控訴政府“無限伸長觸角為自己招攬責(zé)任”，“其干預(yù)方式往往導(dǎo)致目標(biāo)無法達(dá)成而十分低效”。諸如此類的指責(zé)從未間斷，比如大額預(yù)算持續(xù)膨脹、鼓勵政府合作伙伴采取不主動不負(fù)責(zé)態(tài)度、在社會結(jié)構(gòu)上因循守舊助長極端主義意識形態(tài)⁽¹⁷⁾。總理提倡的解決措施從總體上借鑒了1960年代的改良主義意見。讓·穆蘭俱樂部的早期主題（政治參與、地方分權(quán)）便結(jié)合了《實(shí)現(xiàn)政府國有化》中的“自由主義”論點(diǎn)：過于集權(quán)的中央政府將觸手伸向各處，應(yīng)通過將管轄權(quán)轉(zhuǎn)交給地方政府（地方分權(quán)）來促使其只專注于最為關(guān)鍵最為基本的任務(wù)；通過賦予其管控和領(lǐng)航職能來強(qiáng)化中心地位（預(yù)算選擇理性化）；通過將決策權(quán)授予地方政府使管理更加靈活（權(quán)力下放至省級行政長官甚至派出部門）；在公共領(lǐng)域?qū)嵤┮詤f(xié)商和對話為基礎(chǔ)的契約政策以整頓內(nèi)部管理；改善行政部門與行政相對人之間的關(guān)系。付諸實(shí)施的行政改革被視為跨領(lǐng)域跨部門的全局參考系以及統(tǒng)一的管理政策。總理明確要求將預(yù)算選擇理性化貫徹落實(shí)，他幾乎照單全收了其中的所有預(yù)算方針，并要求各部長在3個(gè)月之內(nèi)向他提交各自部門包括裁撤機(jī)構(gòu)、精簡人員在內(nèi)的重組計(jì)劃⁽¹⁸⁾。沙邦-戴爾馬還在整體規(guī)劃中開創(chuàng)了第三條改革道路：鼓勵公務(wù)員參與并強(qiáng)化工會組織權(quán)力。因?yàn)槁鋵?shí)了政府與各工會就工資及月薪制的年度談判，總理為自己招來預(yù)算局的敵視，不過與此同時(shí)，他也收獲了工會組織和公務(wù)員們的廣泛支持。

如果我們仔細(xì)考量總理身邊的顧問團(tuán)隊(duì)，并認(rèn)真分析新任總統(tǒng)喬治·蓬皮杜上臺后改革主題在總理構(gòu)建自身政治領(lǐng)導(dǎo)力過程中的重要作用，行政改革的政治挪用便不足為奇了。總理擁有對行政改革的主導(dǎo)權(quán)，首先要?dú)w功于通過改革派人際網(wǎng)絡(luò)傳播思想的簡單機(jī)制。讓·穆蘭俱樂部的積極分子西蒙·諾拉于1969年4月成為了總理的重要助手，他先是負(fù)責(zé)組建總理辦公室，并在后來成為辦公室主任。諾拉是孟戴斯派的財(cái)政監(jiān)察員，曾發(fā)表過針對公共事業(yè)的出色報(bào)告⁽¹⁹⁾。眾多致力于現(xiàn)代化的年輕高官意氣風(fēng)發(fā)，集結(jié)于諾拉周圍成為戴爾馬總理的堅(jiān)定擁護(hù)者，因?yàn)樗麄儚倪@位開明總理身上看到自己的諸多新理念可以付諸實(shí)施的美好前景。西蒙·諾拉與同為總理辦公室成員的雅克·德羅爾⁽²⁰⁾都是貨真價(jià)實(shí)的孟戴斯派，而年輕的伊夫·卡納克則似乎已經(jīng)成了自由主義者⁽²¹⁾。“新社會”演說主要由諾拉、德羅爾和卡納克等多人執(zhí)筆完成，在很大程度上借鑒了讓·穆蘭俱樂部的主題和最新總結(jié)⁽²²⁾，并且從米歇爾·克羅齊耶的《官僚現(xiàn)象》中汲取了靈感（盡管并未直接引用）。預(yù)算選擇理性化、地區(qū)化政策以及公共職能政策（通過契約化）就這樣被連接起來了。

相應(yīng)地，考慮到沙邦-戴爾馬所擁有的資源及其所處的權(quán)力結(jié)構(gòu)框架，動員政府改革主題對于其總理角色的建設(shè)意義非凡。戴爾馬是共和國民主人士聯(lián)盟（UDR）的成員以及長期的戴高樂主義者，但自第四共和國以來被迫遠(yuǎn)離政府管理職責(zé)，受到同樣希望獲取總統(tǒng)之位的競爭對手喬治·蓬皮杜的制約。蓬皮杜曾在戴高樂執(zhí)政時(shí)期擔(dān)任七年（1962—1968）總理職務(wù)并在戴高樂派中間廣聚人脈，這成為他重要的政治資本，相比之下戴爾馬在戴派中間獲得的支持就顯得十分脆弱，并且戴爾馬在自己組建的內(nèi)閣中也只有少數(shù)派支持⁽²³⁾，這使得情況更加復(fù)雜。蓬皮杜很快在1969年7月10日的新聞發(fā)布會上定義了總統(tǒng)的角色以及總統(tǒng)與總理之間的關(guān)系，并強(qiáng)調(diào)了總理的從屬身份⁽²⁴⁾：“我相信，未來的共和國總統(tǒng)們定能夠持續(xù)、長久地參與到國家管理中，并通過日常行動維持這種從‘人員系數(shù)’中無法自動獲得的至高無上的地位。更直接地說，我認(rèn)為我們要么以隱蔽方式迅速回歸議會體制，要么當(dāng)機(jī)立斷突出現(xiàn)行制度中的總統(tǒng)角色，沒有其他選擇可言。”⁽²⁵⁾安德烈·封丹的言論完美概括了當(dāng)時(shí)緊張的局勢和脆弱的角色關(guān)系：“總統(tǒng)主持了本該由總理出面的新聞發(fā)布會，總理則通過‘新社會’演說發(fā)表了國家元首式的聲明。”⁽²⁶⁾

面對這個(gè)更好地支配著政府機(jī)關(guān)以及共和國民主人士聯(lián)盟內(nèi)部擁護(hù)者網(wǎng)絡(luò)的對手，總理力圖擺脫不利局面。為獲得穩(wěn)固的領(lǐng)導(dǎo)地位，戴爾馬執(zhí)著于建立一種制度秩序，這就決定著他難以獲得支持。于是戴爾馬在資源缺乏的情況下，試圖定義自己在總統(tǒng)隸屬關(guān)系之外的角色。針對幾位“前朝遺老”（戴高樂時(shí)期的部長），他招攬20位國務(wù)秘書組建自己的輔助團(tuán)隊(duì)。戴爾馬采取了雙重政治策略。一方面，他建設(shè)了關(guān)于制度秩序的界線。他聲稱“要使（國家）徹底走上變革的道路”、創(chuàng)造“新社會”并革新政府，因?yàn)檎亲兏锏淖畲笳系K：“在這個(gè)滯塞的社會中，我感受到了彼此之間密切聯(lián)系的三個(gè)關(guān)鍵性因素：我們的經(jīng)濟(jì)脆弱不堪、政府運(yùn)作常常存在缺陷、社會結(jié)構(gòu)陳舊保守。”⁽²⁷⁾另一方面，鑒于自己在共和國民主人士聯(lián)盟中的地位，他開始尋求一種公共合法性，這種合法性不在于他的職能（依附于總統(tǒng)）而在于他試圖塑造的角色。戴爾馬在國家機(jī)器之外獲取社會團(tuán)體的支持：通過首倡協(xié)商談判政策（尤其是在公共事業(yè)方面）拉攏工會組織；通過契約化征服公務(wù)員；通過最低工資制和月薪制打動工薪階層；通過出臺職業(yè)培訓(xùn)相關(guān)法律爭取勞動者；通過宣布就地方分權(quán)和減輕對省級單位監(jiān)管事宜進(jìn)行重新協(xié)商吸引地方民選代表。可以說，他把在地方成功落實(shí)的管理制度充分轉(zhuǎn)置到了國家計(jì)劃中⁽²⁸⁾。

正是在這種自我建設(shè)的背景下，戴爾馬投入到了對政府的全方位改革之中。他廣泛接受關(guān)于政府的批評之聲，充分參考高級經(jīng)濟(jì)官員提供的解決措施，并積極借鑒可應(yīng)用于行政管理的各種社會科學(xué)。改革主題表現(xiàn)出多重優(yōu)勢。面對更傾向于內(nèi)化和保留戴高樂遺產(chǎn)的蓬皮杜，戴爾馬巧妙利用政府改革主題使自己脫離戴高樂式的國家秩序，并對殘余的人員和部門安排發(fā)起批判。他努力塑造自己的政府改革者形象，其實(shí)是與他所擁有的政治資本相稱的。通過這樣的舉措，他獲得了改革派高級官員們（大多出身于孟戴斯派）的好感，以至于可以跟時(shí)任經(jīng)濟(jì)與財(cái)政部部長瓦雷里·吉斯卡爾·德斯坦分庭抗禮，后者更崇尚自由主義，對宏觀經(jīng)濟(jì)問題十分關(guān)注卻對國家機(jī)器的理性化興趣平平。總理在自己政府中所采取的防御立場解釋了“新社會”的權(quán)威指令，“新社會”演說仿佛“招安”部長的宣言，是通過改革使政府成員歸順于總理權(quán)威之下的手段。通過將預(yù)算選擇理性化和行政組織改良主義收為己用，戴爾馬希望獲得壟斷地位，即能夠行使統(tǒng)治“政府”的權(quán)力。在戴爾馬的領(lǐng)導(dǎo)力部署中，源于“社會改革”的“政府改革”得以延續(xù)。“新社會”的重建與降臨使針對制度秩序的批評名正言順，針對政府的批評也反使得社會改革勢在必行。美國政治學(xué)家斯蒂芬·斯科沃倫克巧妙地將這個(gè)關(guān)系總結(jié)為：“重建秩序的權(quán)力取決于否定這種秩序的權(quán)威。”⁽²⁹⁾

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(1)　雷諾·德·拉·熱尼耶爾是國家行政學(xué)院1949屆畢業(yè)生，與讓·圣-格烏爾同為財(cái)政部監(jiān)察員。出生于1925年的熱尼耶爾是預(yù)算局的“年輕”局長，迅速接受了很多“現(xiàn)代化”方法。他于1966年接替雷蒙德·馬丁出任預(yù)算局局長，直至1974年。

(2)　雷諾·德·拉·熱尼耶爾于1967年親自去往美國。

(3)　根據(jù)數(shù)位訪問對象的說法，雷諾·德·拉·熱尼耶爾從未獲得預(yù)算局官員的大范圍支持。他在預(yù)算選擇理性化問題上沒有成功結(jié)成流派。

(4)　奧德·特里，《從狙擊手到專家》，第450—457頁。

(5)　同上，第544—549頁。

(6)　弗朗索瓦·福爾凱，《權(quán)力賬戶》，第313頁。

(7)　米歇爾·德布雷，《回憶錄：換種方式統(tǒng)治（1962—1970）》，第5卷，巴黎，阿爾班·米歇爾出版社，1993年，第153頁。

(8)　將預(yù)算選擇理性化作為“總綱”進(jìn)行的詳細(xì)介紹，參見菲利普·于埃、雅克·布拉沃，《預(yù)算選擇理性化的法國經(jīng)驗(yàn)》，巴黎，法國大學(xué)出版社，1973年，第56—59頁；于貝爾·勒維-朗貝爾、昂里·紀(jì)堯姆編，《預(yù)算選擇理性化：分析技術(shù)》，巴黎，法國大學(xué)出版社，1971年。

(9)　比如參見菲利普·于埃，《預(yù)算選擇理性化任務(wù)介紹》，1971年1月。

(10)　（對于預(yù)算選擇理性化的）這種“總體”觀與美國的計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算系統(tǒng)十分接近，值得關(guān)注。當(dāng)預(yù)算選擇理性化在法國開展之時(shí)，其烏托邦式的和等級式的表述已經(jīng)受到了美國社會學(xué)家和政治學(xué)家的譴責(zé)。（艾倫·懷達(dá)夫斯基，《計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算系統(tǒng)的挽救政策分析》，載《公共行政評論》第29期，1969年，第189—202頁。）

(11)　雅克·布拉沃，《項(xiàng)目預(yù)算：預(yù)算選擇理性化的核心技術(shù)》，載菲利普·于埃、雅克·布拉沃編，《預(yù)算選擇理性化的法國經(jīng)驗(yàn)》，第90—180頁。

(12)　同上，第97頁。

(13)　參見雷諾·德·拉·熱尼耶爾，《預(yù)算與預(yù)算選擇理性化》，1969年6月12日經(jīng)濟(jì)與財(cái)政部座談會，《預(yù)算選擇理性化會議》，1969年4—6月，第167—178頁。

(14)　菲利普·于埃，《預(yù)算選擇理性化總體情況介紹》，在經(jīng)濟(jì)與財(cái)政部職業(yè)培訓(xùn)進(jìn)修中心人事總務(wù)局召開，《預(yù)算選擇理性化會議》，1969年4—6月，第2頁。

(15)　關(guān)于預(yù)算選擇理性化的《文獻(xiàn)說明與研究》1971年10月刊，對“新式國家理性”的出現(xiàn)進(jìn)行深刻質(zhì)疑，因?yàn)樗鼘⑼{到議會的控制權(quán)并賦予“技術(shù)結(jié)構(gòu)”難以控制的力量（《文獻(xiàn)說明與研究，預(yù)算選擇理性化。朝向一種新的國家理性？》，巴黎，法國文獻(xiàn)局，第3815—3816號，1971年9月20日，第3頁）。

(16)　關(guān)于預(yù)算選擇理性化的各種會議紛紛召開，人們將之視為改革行動真正開始的標(biāo)志。

(17)　《總體政策：政府聲明》，《國民議會官方公報(bào)》，1969年9月16日首場會議，第2251頁。

(18)　同上，第2253頁。

(19)　西蒙·諾拉在1954—1955年是孟戴斯總理辦公室成員，1954年在國民經(jīng)濟(jì)核算委員會曾與孟戴斯共事。西蒙·諾拉是支持現(xiàn)代化的高級官員（西蒙·諾拉，《公共企業(yè)報(bào)告》，巴黎，法國文獻(xiàn)局，1967年）。

(20)　雅克·德羅爾1945—1962年間任職于法蘭西銀行，后成為經(jīng)濟(jì)社會委員會計(jì)劃及投資科成員，他在進(jìn)入戴爾馬內(nèi)閣時(shí)任計(jì)劃總署社會事業(yè)處處長（1962—1969）。

(21)　伊夫·卡納克，國家行政學(xué)院1965屆畢業(yè)生，最高行政法院助理辦案員，1968—1969年任計(jì)劃總署項(xiàng)目專員。1973年4月，他成為時(shí)任財(cái)政與經(jīng)濟(jì)部部長的瓦萊里·吉斯卡爾·德斯坦辦公室副主任，1974—1978年間任愛麗舍宮副秘書長。伊夫·卡納克先后成為國家行政學(xué)院審查官、哈瓦斯通訊社總經(jīng)理（1978—1981）、企顧司集團(tuán)總裁（1985年起）以及企業(yè)研究所所長（1990—1993），該研究所是類似于全國雇主委員會的游說集團(tuán)，在宣揚(yáng)政府的新自由主義改革上尤為活躍。

(22)　尤其是《實(shí)現(xiàn)政府國有化》中西蒙·諾拉參與編輯的那部分內(nèi)容。

(23)　瓦萊里·吉斯卡爾·德斯坦在沙邦-戴爾馬內(nèi)閣中重新就任經(jīng)濟(jì)部部長。1969年夏，貶值政策的實(shí)施便悄悄繞過了這位新任總理。“決定采取貶值政策的是他（總統(tǒng)。——作者），并且他是在與德斯坦達(dá)成完全共識后，于7月14日國慶前夕獨(dú)自作了決定。似乎雅克·沙邦-戴爾馬被刻意地忽略了，他在幾天之后才得到該消息。”（埃里克·魯斯洛，《喬治·蓬皮杜傳》，巴黎，拉泰出版社，1984年，第344—345頁。）

(24)　安妮·科洛瓦勒詳細(xì)分析了推動喬治·蓬皮杜利用“總理”資源來鞏固“總統(tǒng)”身份的原因（安妮·科洛瓦勒，《政治是如何塑造自身締造者的？》，在法國政治學(xué)協(xié)會大會上的發(fā)言，1996年4月23—26日，普羅旺斯地區(qū)艾克斯）。

(25)　喬治·蓬皮杜，《戈?duì)柕辖Y(jié)》，巴黎，普隆出版社，1974年，第65頁。

(26)　摘自雅克·沙邦-戴爾馬，《熱情》，巴黎，斯托克出版社（袖珍書），1975年，第361—362頁。蓬皮杜的傳記中詳細(xì)記述了這場演說的寫作軼事（埃里克·魯斯洛，《喬治·蓬皮杜傳》，第349—353頁）。

(27)　《總體政策》，《國民議會官方公報(bào)》，1969年9月16日首場會議，第2250頁。

(28)　雅克·拉格羅耶，《政治與社會：雅克·沙邦-戴爾馬在波爾多》，巴黎，佩多諾出版社，1973年。

(29)　斯蒂芬·斯科沃倫克，《政治總統(tǒng)決定：從約翰·亞當(dāng)斯到喬治·布什的領(lǐng)導(dǎo)》，第27頁。