第一章
1960年代對規(guī)劃范式的逐步質(zhì)疑

第一節(jié)　國家面對的經(jīng)濟(jì)政治新環(huán)境

整個(gè)1960年代，三個(gè)不同的戰(zhàn)略性舉措促使人們對國家行政機(jī)構(gòu)的合理性進(jìn)行了批判性質(zhì)疑。首先，1957年《羅馬條約》的簽訂意味著法國選擇打開國門，并希望通過推進(jìn)參與國際競爭、實(shí)現(xiàn)貿(mào)易和關(guān)稅自由化、實(shí)現(xiàn)法郎可兌換、達(dá)到平衡國際收支等新目標(biāo)以實(shí)現(xiàn)法國經(jīng)濟(jì)國際化。此外，在阿爾及利亞戰(zhàn)爭結(jié)束的背景下，這種國際化定位改變了公共當(dāng)局的預(yù)期戰(zhàn)略。從此就不再只是在戰(zhàn)后重建時(shí)期的綜合規(guī)劃框架下設(shè)定生產(chǎn)目標(biāo)那么簡單了。⁽¹⁾在開放型經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，需要掌握關(guān)于公共決策的準(zhǔn)確信息，因?yàn)檎块T的投資和消費(fèi)政策、稅收政策、價(jià)格政策或收入政策都會影響庇護(hù)部門（非開放型經(jīng)濟(jì)部門）與暴露部門（開放型經(jīng)濟(jì)部門）之間的經(jīng)濟(jì)平衡。國際化的選擇，無論其決定因素是什么⁽²⁾，都會對國家干預(yù)的實(shí)施手段、結(jié)構(gòu)形式和運(yùn)作模式產(chǎn)生影響。法國于1959年11月13日頒布政令，要求成立專家組⁽³⁾負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張障礙的相關(guān)研究，專家組于1960年7月公開發(fā)表《魯夫-阿爾芒報(bào)告》，其中談到了政府外部約束導(dǎo)致的“內(nèi)部”新要求：報(bào)告指出，國家干預(yù)主義的沉重負(fù)擔(dān)和“公共行政的不適應(yīng)性”成為了法國經(jīng)濟(jì)必須面對的重大挑戰(zhàn)，若想消除經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張障礙，就需要進(jìn)行“行政改革”⁽⁴⁾。進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整（改進(jìn)管理領(lǐng)域組織結(jié)構(gòu)并進(jìn)行行政區(qū)劃重組）、運(yùn)用現(xiàn)代分析技術(shù)與決策技術(shù)、改善與公民及公共服務(wù)用戶的關(guān)系，與僵化的法規(guī)章程斗爭等許多主張⁽⁵⁾隨之而來。自1960年起，行政運(yùn)作似乎已被視為客觀的“政府問題”。建立共同市場需要政府更加有效，這在某些高級官員心目中已達(dá)成共識。⁽⁶⁾

與此同時(shí)，政府通過工作規(guī)劃來重點(diǎn)建設(shè)福利國家，這也引發(fā)了針對政府職能與運(yùn)作的批判性質(zhì)疑。1960年代，法國經(jīng)歷了從直接生產(chǎn)設(shè)施項(xiàng)目到集體社會設(shè)施項(xiàng)目的過渡。從第四個(gè)計(jì)劃（1962—1965）⁽⁷⁾起，國家決定將“現(xiàn)代化”推廣到所有落后經(jīng)濟(jì)部門，包括醫(yī)療部門、高速公路網(wǎng)、電信網(wǎng)絡(luò)以及國家教育。從第四個(gè)計(jì)劃開始（1962）到第六個(gè)計(jì)劃（1969—1971）的準(zhǔn)備階段，政府的工作規(guī)劃經(jīng)歷著全球化［第六個(gè)計(jì)劃（1971—1975）甚至談到對“集體職能”的規(guī)劃］和專業(yè)化（表現(xiàn)在各種專業(yè)委員會數(shù)量的增加）的雙重演變。這個(gè)發(fā)展過程產(chǎn)生了重要影響。我們因此見證了經(jīng)濟(jì)政策的新調(diào)整，法國計(jì)劃總署在其中發(fā)揮著中心作用，而各行業(yè)的行政管理部門（交通運(yùn)輸、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、城市規(guī)劃……）也扮演起了越來越重要的角色。這些行政管理部門的專業(yè)能力不斷增強(qiáng)：“大型政府部門”得以組建（比如1965年重組農(nóng)業(yè)部，1966年成立社會事務(wù)、設(shè)施與住房部），以經(jīng)濟(jì)知識為基礎(chǔ)的復(fù)雜分析系統(tǒng)也得到開發(fā)⁽⁸⁾。規(guī)劃工作的轉(zhuǎn)折點(diǎn)在于將權(quán)力分配到各行業(yè)部，公共和私營企業(yè)，以及地方政府。國家計(jì)劃總署愈加依賴各行業(yè)部⁽⁹⁾，而后者為了實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)向前者尋求支持，以便將目標(biāo)寫進(jìn)國家的未來計(jì)劃之中。1962年，戴高樂總統(tǒng)以“迫切需要”作為第四個(gè)計(jì)劃的宣傳口號，在法國社會引發(fā)強(qiáng)烈反響，但隨后規(guī)劃工作就逐漸喪失了“社會影響力”，用諾貝特·埃利亞斯的話來說就是：在相互依存的系統(tǒng)中，它的功能性和重要性要遠(yuǎn)低于它的權(quán)力。⁽¹⁰⁾這促使法國政府中的中央機(jī)構(gòu)以及橫向機(jī)構(gòu)產(chǎn)生諸多顧慮。

第三個(gè)動因在當(dāng)時(shí)引發(fā)了對“行政理性化”的新質(zhì)疑。第三個(gè)動因，即對政治能力素質(zhì)模型（modèle de compétence politique）進(jìn)行重新定性，布麗吉特·蓋蒂和戴爾芬·杜隆先后對此進(jìn)行了詳盡的分析⁽¹¹⁾。第五共和國成立之初，政府便對技術(shù)能力、經(jīng)濟(jì)能力，尤其是專家出身的高級官員們（技術(shù)官僚）所青睞的寶貴政治能力進(jìn)行了戰(zhàn)略上的重新定位。1962年法國進(jìn)行總統(tǒng)普選，標(biāo)志著憲法和政治體制改革的完成，此后便是漫長的適應(yīng)過程。⁽¹²⁾緊接而來的，是有關(guān)政府行政管理及其適當(dāng)性方面的一系列質(zhì)疑（公共職能、行政部門組織及運(yùn)作）。對于那些在第五共和國建設(shè)過程中掌握重要權(quán)力的人來說，一場以“行政的行政”（即加強(qiáng)國家機(jī)器管理知識）為目標(biāo)的嶄新斗爭開始了。也正是在這個(gè)新的問題上，精英人士之間的競爭將發(fā)揮重要作用，進(jìn)而發(fā)展出以“政治卓越”特征為依據(jù)的合法性登記簿。