第一章　緒論

一、研究背景

（一）我國水污染形勢依然嚴(yán)峻

1984年，我國第一部有關(guān)水污染防治方面的法律《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱《水污染防治法》）經(jīng)全國人民代表大會常務(wù)委員會審議正式通過，拉開了我國水環(huán)境保護(hù)制度建設(shè)的序幕；隨后全國人大常委會又分別于1996年、2008年、2017年對這部法律進(jìn)行了修訂，標(biāo)志著我國對水環(huán)境保護(hù)的不斷重視。“八五”計劃伊始，我國即確定對“三河”和“三湖”水域的重點治理；對污染嚴(yán)重水域進(jìn)行專項整治行動，成立調(diào)查小組嚴(yán)查違法排污，將污染嚴(yán)重企業(yè)關(guān)停甚至取締；大力推進(jìn)城鎮(zhèn)污水處理廠及處理設(shè)施建設(shè)，截至2018年底全國累計建設(shè)城鎮(zhèn)污水處理廠4436座，污水日處理能力達(dá)到1.7億立方米，全國城鎮(zhèn)污水處理能力提高顯著；此外，國家各部委還在重點流域成立了大量水污染防治的示范工程和多項水污染控制的重大專項。

近三十年來，我國在水環(huán)境保護(hù)和水污染防治領(lǐng)域做出了大量努力。雖然污染物排放在一定程度上得到了遏制，水環(huán)境質(zhì)量有所改善，但水污染形勢依然十分嚴(yán)峻。相關(guān)研究指出，我國目前污水排放總量遠(yuǎn)超過環(huán)境容量。⁽¹⁾以化學(xué)需氧量排放為例，2015年我國化學(xué)需氧量實際排放量大約2223.5萬噸，而其承載力僅為740.9萬噸，僅為實際排放量的33%左右。《2018中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》顯示，全國十大水系中仍有25.8%被污染，國控的重點湖泊中近33.3%水系被污染；9個重要海灣中，渤海灣、遼東灣和閩江口3個海灣水質(zhì)差，杭州灣、長江口、黃河口、珠江口4個海灣水質(zhì)極差。

我國水環(huán)境問題如果不能得到有效解決，水污染問題持續(xù)加劇，影響廣泛且持久。首先，水污染直接威脅人類飲用水安全。目前，我國約有3億人飲用的水仍未能達(dá)到飲用水標(biāo)準(zhǔn)，很多城市飲用水消毒仍采取較為落后的消毒方式，有機(jī)物質(zhì)監(jiān)測落后甚至缺失，水中部分有機(jī)物被人體吸收后可能導(dǎo)致長期的健康損傷。其次，我國很多地區(qū)農(nóng)業(yè)用水已被污染，污水灌溉導(dǎo)致水中超標(biāo)重金屬等進(jìn)一步污染農(nóng)業(yè)用地，導(dǎo)致農(nóng)作物減產(chǎn)或質(zhì)量下降，甚至危害人體健康。據(jù)公開數(shù)據(jù)顯示，我國有1/5的耕地已被鉻、砷、鎘、鉛等重金屬污染，受污染的糧食高達(dá)約1200萬噸。⁽²⁾目前我國約有癌癥村200多個，主要集中在中東部地區(qū)。有關(guān)文獻(xiàn)和研究已經(jīng)證實癌癥高發(fā)與水污染或有直接關(guān)系。⁽³⁾嚴(yán)重的水污染問題必然削弱改革發(fā)展的成果，降低公眾對政府的信任，影響人民生活質(zhì)量水平的提升。

（二）監(jiān)督地方政府實現(xiàn)水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)目標(biāo)的政策手段缺位

水環(huán)境質(zhì)量作為典型的公共物品，其污染的外部性和消費(fèi)上的非排他性決定了市場在水環(huán)境資源配置中的低效甚至無效。法治是市場經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的內(nèi)在要求，市場經(jīng)濟(jì)的資源配置機(jī)制在解決水污染外部性問題過程中存在典型的市場失靈，客觀上要求政府必須通過法律、制度等手段進(jìn)行干預(yù)。李克強(qiáng)總理在第七次全國環(huán)境保護(hù)大會上明確指出“基本的環(huán)境質(zhì)量是一種公共產(chǎn)品，是政府必須確保的公共服務(wù)”，水環(huán)境質(zhì)量的公共物品特征決定了政府負(fù)主要責(zé)任。

水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是水環(huán)境質(zhì)量管理的法定目標(biāo)和依據(jù)，政策目標(biāo)的實現(xiàn)有賴于合適的政策手段設(shè)計與執(zhí)行。流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃是地方政府履行實現(xiàn)水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)目標(biāo)要求的基本政策手段，也是中央政府監(jiān)管地方政府的執(zhí)法依據(jù)，更是社會公眾參與水污染治理的重要方式。《水污染防治法》（2017）明確規(guī)定：“地方各級人民政府對本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，有關(guān)市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)按照水污染防治規(guī)劃確定的水環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)的要求，制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，采取措施按期達(dá)標(biāo)。”作為一種典型的命令控制型政策手段，除規(guī)定規(guī)范性的規(guī)劃編制技術(shù)要求之外，流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃的核心內(nèi)容是在確保規(guī)劃目標(biāo)有效實現(xiàn)的基礎(chǔ)上，確定不同利益相關(guān)者在規(guī)劃執(zhí)行中的職能劃分和實施機(jī)制，并予以法定權(quán)威化和長效化。

但是，由于在政策認(rèn)識上存在偏差，我國執(zhí)行的“水污染防治規(guī)劃”和“水污染防治行動計劃”并不是真正意義上的水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃。水污染形勢依然嚴(yán)峻，如何通過水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃實現(xiàn)水環(huán)境質(zhì)量要求仍未有效解決。目前法律法規(guī)對此并沒有做更多的規(guī)定，未將流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃制度上升到制度化、規(guī)范化和常態(tài)化的目標(biāo)，規(guī)劃目標(biāo)和達(dá)標(biāo)判定機(jī)制的設(shè)定缺乏科學(xué)性和長遠(yuǎn)性考慮。作為對規(guī)劃執(zhí)行的事前控制，規(guī)劃審批決策權(quán)并沒有上升到最高的管理決策層，而事后缺乏相應(yīng)有效的、規(guī)范性的評估、問責(zé)和處罰的規(guī)定，無法保障規(guī)劃應(yīng)有的權(quán)威性和確定性條件。現(xiàn)有流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃的制度缺位，直接導(dǎo)致地方政府未能正確、有效地履行其自身作為中央政府的代理人所應(yīng)盡的環(huán)境保護(hù)責(zé)任；同時現(xiàn)有法律法規(guī)也沒有賦予中央政府監(jiān)管地方政府的責(zé)任和職能，包括事前審批和事后評估、問責(zé)與懲罰等規(guī)定，中央政府也缺乏規(guī)范性的流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則，用以指導(dǎo)地方政府編制水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃，解決規(guī)劃內(nèi)容不規(guī)范的問題。

（三）市場經(jīng)濟(jì)體制下的流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃模式需要改變

2001年我國加入了世界貿(mào)易組織（WTO），我國的經(jīng)濟(jì)體制迅速地從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌。2017年，黨的十九大報告著重強(qiáng)調(diào)了“完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制”的方向和路徑。由此可見，我國的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)確定并處在不斷完善的過程中。市場經(jīng)濟(jì)更多地強(qiáng)調(diào)效率與公平，強(qiáng)調(diào)“看不見的手”的作用，強(qiáng)調(diào)“經(jīng)濟(jì)人”的理性，強(qiáng)調(diào)市場規(guī)則。市場經(jīng)濟(jì)體制下流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃制定和實施的目標(biāo)是在保證規(guī)劃效果的前提下盡量體現(xiàn)效率和公平。效率表現(xiàn)為環(huán)境外部成本內(nèi)部化的成本，公平體現(xiàn)在規(guī)劃制定、執(zhí)行和評估過程中，公眾的廣泛參與和信息的充分公開。

我國雖然已經(jīng)進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)體制，但不可否認(rèn)的是目前我國流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃和管理思路、模式仍存在很多不符合市場經(jīng)濟(jì)體制的地方，現(xiàn)有的水環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律中也有諸多條款不符合市場經(jīng)濟(jì)的要求。計劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府是單一的水環(huán)境保護(hù)主體，表現(xiàn)為對水環(huán)境保護(hù)工作中存在的問題大包大攬。市場經(jīng)濟(jì)體制下“市場發(fā)揮決定性作用”的原則要求政府作為流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃的制定者和實施者，主要職責(zé)是制定水環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，提供標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等來約束政府、企業(yè)和公眾的行為，減少交易成本，盡量利用市場，發(fā)揮市場機(jī)制的作用，減少政府的直接干預(yù)，提高規(guī)劃的實施效率，降低規(guī)劃的實施成本。企業(yè)作為市場競爭的主體，其追求自身利益最大化的行為動機(jī)十分明確，對于水環(huán)境公共物品的提供往往喪失積極性，同時對于水污染造成的外部性也不會自發(fā)內(nèi)部化到私人成本中。市場經(jīng)濟(jì)體制下企業(yè)的水環(huán)境保護(hù)職責(zé)表現(xiàn)為遵守水環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的要求，如實提供自身的各類排放信息并遵循“污染者付費(fèi)原則”實現(xiàn)自身污染行為的外部性內(nèi)部化。公眾作為流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃的重要利益相關(guān)者，在規(guī)劃制定、實施和評估過程中越來越顯示出重要作用。現(xiàn)代環(huán)境治理體系更強(qiáng)調(diào)公眾的廣泛參與，一方面可以實現(xiàn)自身環(huán)境權(quán)益，另一方面也是市場經(jīng)濟(jì)體制下強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管能力的重要補(bǔ)充。

如今，我國已是世界第二大經(jīng)濟(jì)體，水污染形勢依然嚴(yán)峻，水污染控制更加復(fù)雜，迫切需要改變流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃管理模式，轉(zhuǎn)向更加專業(yè)的管理。我國水環(huán)境保護(hù)工程和技術(shù)進(jìn)展很快，可是流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃與管理進(jìn)展顯然落后于科學(xué)技術(shù)的進(jìn)展，因此，本書試圖探索市場經(jīng)濟(jì)體制下流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃的新模式。

（四）概念界定

流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃即為達(dá)到地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，針對已經(jīng)污染、尚未滿足水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的水體制定單獨(dú)的控制措施，綜合社會、經(jīng)濟(jì)影響，以及各利益相關(guān)者共同參與，依法依規(guī)制定以點源和非點源排放控制方案為主的行動方案。水環(huán)境質(zhì)量未達(dá)標(biāo)是指針對某一項水污染物而言的，哪一項水污染物不達(dá)標(biāo)，就基于流域?qū)用嬷贫ㄔ撍廴疚锏牧饔蛩|(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃，其余已經(jīng)達(dá)標(biāo)的水污染物不需要制定達(dá)標(biāo)規(guī)劃。因此，流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃制度設(shè)計主要針對未達(dá)標(biāo)的水污染物。

流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃的基本框架包括：流域特征描述，識別受損水體；確定流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃目標(biāo)，識別現(xiàn)有及潛在水污染源；建立污染物負(fù)荷和水質(zhì)之間的邏輯關(guān)系；分析、評估、計算最大污染負(fù)荷容量（盡可能精確到日時間尺度）；分配點源和非點源污染負(fù)荷，制定污染物減排方案，并選擇合適和可行的分配方案；編制流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃報告；規(guī)劃實施和評估；等等。流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃編制、實施、評估過程中，各利益相關(guān)者應(yīng)全程參與，并給予意見、反饋和補(bǔ)充。

目前，我國有關(guān)流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃的政策法規(guī)不健全，尚未建立正式的流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃制度。我國自“九五”以來，相繼制定和出臺了“九五”“十五”“十一五”“十二五”“十三五”等重點流域水污染防治計劃與規(guī)劃。自2015年“水污染防治行動計劃”頒布之后，各地方省、市政府相繼展開如何落實“水污染防治行動計劃”的具體要求，制定了相應(yīng)的實施細(xì)則和方案，各地方政府制定的規(guī)劃或計劃時間和名稱各不相同，包括“水污染防治規(guī)劃”“水污染防治行動計劃實施方案／細(xì)則”“碧水工程行動計劃”“清潔水體行動計劃”“流域水體達(dá)標(biāo)方案”等，雖然名稱各異，但內(nèi)容基本相同。以上“規(guī)劃”“計劃”“方案”僅僅是應(yīng)急性情況下的行政命令政策，并不是常規(guī)化的水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的政策手段，也并未上升到一定高度的法律效力，因此并不是真正意義上的基于水環(huán)境質(zhì)量的流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃，但為了全書統(tǒng)一起見，對上述名稱各異的“規(guī)劃”“計劃”“方案”，本書都用“流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃”來表示。