第六章 官制
官制是政治制度中最繁複的一門(mén)。（一）歷代設(shè)官既多，（二）而又時(shí)有變遷，（三）他的變遷，又不是審察事實(shí)和制度不合，條理系統(tǒng)地改正的，而是聽(tīng)其遷流之所至。於是有有其名而無(wú)其實(shí)的，亦有有其實(shí)而無(wú)其名的。名實(shí)既不相符，循其名遂不能知其實(shí)。而各官的分職，亦多無(wú)理論可循。求明白其真相，就很不容易了。然官制畢竟是政治的綱領(lǐng)。因爲(wèi)國(guó)家要達(dá)其目的，必須有人以行之。這行之之人，就是所謂官。所以明於一時(shí)代所設(shè)之官，即能知其時(shí)所行之政。對(duì)於歷代的官制，若能知其變遷，即亦能知其政治的變遷了。
人的見(jiàn)解，總是較時(shí)代落後一些的。時(shí)代只有新的，而人之所知，卻限於舊。對(duì)付未來(lái)的方法，總是根據(jù)既往的情形，斟酌而出之的。所以無(wú)論如何，不能全合。制度纔定出來(lái)，即已不適於用。制度是拗不過(guò)事實(shí)的，（一）非格不能行，（二）即名存實(shí)亡，這是一切制度，都如此的，而官制亦不能例外。我國(guó)的官制，大略可分爲(wèi)六期：（一）自周以前，爲(wèi)列國(guó)時(shí)代的制度。（二）而秦及漢初統(tǒng)一時(shí)代的制度，即孕育於其末期。（三）因其大體自列國(guó)時(shí)代蛻化而來(lái)，和統(tǒng)一時(shí)代不甚適合，不久即生變遷。各方面變遷的結(jié)果，極其錯(cuò)雜不整。直至唐朝，才整理之，成爲(wèi)一種有系統(tǒng)的制度。（四）然整理甫經(jīng)就緒，又和事實(shí)不符。唐中葉以後，又生變遷，而宋朝沿襲之。（五）元以異族，入主中原，其設(shè)施自有特別之處。明朝卻沿襲著他。清朝的制度，又大略沿襲明朝。然因?qū)嶋H情形的不同，三朝的制度，又自有其大相違異之處。（六）清朝末葉，因爲(wèi)政體改變，官制亦隨之改變。然行之未久，成效不著。直至今日，仍在動(dòng)盪不定之中。以上略舉其變遷的大概，以下再略加説明。因爲(wèi)時(shí)間所限，亦只能揭舉其大綱而已。
官有內(nèi)外之分。內(nèi)官即中央政府之官，是分事而治的。全國(guó)的政務(wù)，都彙集於此，依其性質(zhì)而分類(lèi)，一官管理一類(lèi)的事。又有綜合全般狀況，以決定施政的方鍼的，是即所謂宰相。外官則分地而治。在其地界以?xún)?nèi)，原則上各事都要管的。出於地界以外，則各事一概不管。地方區(qū)畫(huà)，又依等級(jí)而分大小。上級(jí)大的區(qū)畫(huà)，包含若干下級(jí)小的區(qū)畫(huà)。在行政上，下級(jí)須聽(tīng)上級(jí)的指揮。這是歷代官制的通則。
列國(guó)並立之世，到春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)代，已和統(tǒng)一時(shí)代的制度相近了。因爲(wèi)此時(shí)期，大國(guó)之中，業(yè)已包含若干郡縣。但其本身，仍只等於後世一個(gè)最大的政治區(qū)域。列國(guó)官制：今文家常説三公、九卿、二十七大夫、八十一元士。但這只是爵，沒(méi)有説出他的職守來(lái)。三公依今文家説，是司馬、司徒、司空。九卿無(wú)明文。古文家説，以太師、太傅、太保爲(wèi)三公。少師、少傅、少保爲(wèi)三孤。冢宰、天官。司徒、地官。宗伯、春官。司馬、夏官。司寇、秋官。司空冬官。爲(wèi)六卿。許慎《五經(jīng)異義》。案今文説的三公，以配天、地、人。司馬主天，司徒主人，司空主地。古文説的六卿，以配天、地、四時(shí)。此外還有以五官配五行等説法。見(jiàn)《左氏》昭公十七年、二十九年，《春秋繁露·五行相勝篇》。這不過(guò)取古代的官，隨意揀幾個(gè)，編排起來(lái)，以合於學(xué)説的條理而已。和古代的事實(shí)，未必盡合。古代重要的官，不盡於此；並非這幾個(gè)官特別重要；不過(guò)這幾個(gè)官，亦是重要的罷了。司馬是管軍事的。司徒是統(tǒng)轄人民的。司空是管建設(shè)事務(wù)的。古代穴居，是就地面上鑿一個(gè)窟籠，所以謂之司空。空即現(xiàn)在所用的孔字。《周官》冬官亡佚，後人以《考工記》補(bǔ)之。其實(shí)這句話(huà)也靠不住。性質(zhì)既不相同，安可相補(bǔ)？不過(guò)《考工記》也是講官制的。和《周官》性質(zhì)相類(lèi)，昔人視爲(wèi)同類(lèi)之書(shū)，合編在一起，後人遂誤以爲(wèi)補(bǔ)罷了。《周官》説實(shí)未嘗謂司空掌工事，後世摹仿《周官》而設(shè)六部，卻以工部擬司空，這是後人之誤，不可以説古事的。冢宰總統(tǒng)百官，兼管宮內(nèi)的事務(wù)，其初該是羣僕的領(lǐng)袖。所以大夫之家亦有宰。至於天子諸侯，則實(shí)際本來(lái)差不多的。天子和諸侯，大國(guó)和小國(guó)制度上的差異，不過(guò)著書(shū)的人，説得如此整齊，和實(shí)際亦未必盡合。宗伯掌典禮，和政治關(guān)係最少，然在古代迷信較深之世，祭祀等典禮，是看得頗爲(wèi)隆重的。司寇掌刑法，其初當(dāng)是軍事裁判。説詳?shù)谑隆?/span>三公坐而論道，三孤?tīng)?wèi)之副，均無(wú)職事。案《禮記·曾子問(wèn)篇》説：“古者男子，內(nèi)有傅，外有慈母。”《內(nèi)則》説：國(guó)君世子生，“擇於諸母與可者，必求其寬裕慈惠、溫良恭儉、慎而寡言者，使?fàn)?wèi)子師，其次爲(wèi)慈母，其次爲(wèi)保母”。太師、太傅、太保，正和師、慈、保三母相當(dāng)。古夫亦訓(xùn)傅，兩字蓋本係一語(yǔ)，不可以稱(chēng)婦人，故變文言慈。然則古文的三公，其初乃係天子私人的侍從，本與政事無(wú)關(guān)係，所以無(wú)職事可言。《周官》説坐而論道之文，乃采諸《考工記》，然《考工記》此語(yǔ)，“坐而論道，謂之王公”。是指人君言，不是指大臣言的，説《周官》者實(shí)誤采。總而言之：今文古文，都係春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)的學(xué)説，未必和古代的事實(shí)密合。然後世釐定制度的人，多以經(jīng)説爲(wèi)藍(lán)本。所以雖非古代的事實(shí)，卻是後世制度的淵源。
列國(guó)時(shí)代的地方區(qū)畫(huà)，其大的，不過(guò)是後世的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。亦有兩種説法：《尚書(shū)大傳》説：“古八家而爲(wèi)鄰，三鄰而爲(wèi)朋，三朋而爲(wèi)里，七十二家，參看上章。五里而爲(wèi)邑，十邑而爲(wèi)都，十都而爲(wèi)師，州十有二師焉。”這是今文説。《周官》則鄉(xiāng)以五家爲(wèi)比，比有長(zhǎng)。五比爲(wèi)閭，閭有胥。四閭爲(wèi)族，族有師。五族爲(wèi)黨，黨有正。五黨爲(wèi)州，州有長(zhǎng)。五州爲(wèi)鄉(xiāng)，鄉(xiāng)有大夫。遂以五家爲(wèi)鄰，鄰有長(zhǎng)。五鄰爲(wèi)里，里有宰。四里爲(wèi)酇，酇有長(zhǎng)。五酇爲(wèi)鄙，鄙有師。五鄙爲(wèi)縣，縣有正。五縣爲(wèi)遂，遂有大夫。這是古文説。這兩種説法，前者和井田之制相合，後者和軍隊(duì)編制相合，在古代該都是有的。後來(lái)井田之制破壞，所以什伍之制猶存，今文家所説的組織，就不可見(jiàn)了。
漢初的官制，是沿襲秦朝的。秦制則沿自列國(guó)時(shí)代。中央最高的官爲(wèi)丞相。秦有左右，漢通常只設(shè)一丞相。丞相之副爲(wèi)御史大夫。中央之官，都是分事而治的。只有御史是皇帝的祕(mì)書(shū)，於事亦無(wú)所不預(yù)，所以在事實(shí)上成爲(wèi)丞相的副手。漢時(shí)丞相出缺，往往以御史大夫升補(bǔ)。武官通稱(chēng)爲(wèi)尉。中央最高的武官，謂之太尉。這是秦及漢初的制度。今文經(jīng)説行後，改太尉爲(wèi)司馬，丞相爲(wèi)司徒，御史大夫爲(wèi)司空，謂之三公，並稱(chēng)相職。又以大常、本名奉常，掌宗廟禮儀。光祿勳、本名郎中令，掌宮、殿、掖門(mén)戶(hù)。衞尉、掌宮門(mén)衞屯兵。太僕、掌輿馬。廷尉、掌刑辟，嘗改爲(wèi)大理。大鴻臚、本名典客，掌歸義蠻夷。宗正、掌親屬。大司農(nóng)、本名治粟內(nèi)史，掌穀貨。少府、掌山海池澤之稅。爲(wèi)九卿。這不過(guò)取應(yīng)經(jīng)説而已，並無(wú)他種意義。三公分部九卿，大常、光祿勳、衞尉屬司馬。太僕、廷尉、大鴻臚屬司徒。宗正、大司農(nóng)、少府屬司空。亦無(wú)理論根據(jù)。有大事仍合議。後漢司馬仍稱(chēng)太尉。司徒、司空，均去大字，餘皆如故。
外官：秦時(shí)以郡統(tǒng)縣。又於各郡都設(shè)監(jiān)御史。漢不遣監(jiān)御史，丞相遣使分察州。案州字並非當(dāng)時(shí)的區(qū)域名稱(chēng)，後人無(wú)以名之，乃名之爲(wèi)州。所以截至成帝改置州牧以前，州字只是口中的稱(chēng)呼，並非法律上的名詞。武帝時(shí)，置部刺史十三人，奉詔書(shū)六條，分察諸郡。（一）條察彊宗巨家；（二）條察大守侵漁聚斂，（三）條失刑，（四）條選舉不平，（五）條子弟不法，都是專(zhuān)屬大守的；（六）條察大守阿附豪強(qiáng)。成帝時(shí)，以何武之言，改爲(wèi)州牧。哀帝時(shí)復(fù)爲(wèi)刺史。後又改爲(wèi)州牧。後漢仍爲(wèi)刺史，而止十二州，一州屬司隸校尉。武帝置，以治巫蠱的，後遂命其分察一部分郡國(guó)。案《禮記·王制》説：“天子使其大夫爲(wèi)三監(jiān)，監(jiān)於方伯之國(guó)，國(guó)三人。”這或者傅會(huì)周初的三監(jiān)，説未必確，然天子遣使監(jiān)視諸侯，實(shí)即大國(guó)之君，遣使監(jiān)視其所封或所屬的小國(guó)。則事所可有。大夫之爵，固較方伯爲(wèi)低。秦代御史之長(zhǎng)，爵不過(guò)大夫。漢刺史秩僅六百石，大守則二千石。以卑臨尊，必非特創(chuàng)之制，必然有所受之。以事實(shí)論，監(jiān)察官宜用年少新進(jìn)的人，任事的官，則宜用有閲歷有資望之士，其措置亦很適宜的。何武説：“古之爲(wèi)治者，以尊臨卑，不以卑臨尊。”不但不合事宜，亦且不明經(jīng)義。舊制恢復(fù)，由於朱博，其議論具載《漢書(shū)》，較之何武，通達(dá)多了。大守，秦朝本單稱(chēng)守，漢景帝改名。秦又於各郡置尉，景帝亦改爲(wèi)都尉。京師之地，秦時(shí)爲(wèi)內(nèi)史所治。漢武帝改稱(chēng)京兆尹，又分其地置左馮翊、右扶風(fēng)，謂之三輔。諸王之國(guó)，設(shè)官本和漢朝略同。亦有內(nèi)史以治民。七國(guó)亂後，景帝乃令諸侯王不得自治民，改其丞相之名爲(wèi)相，使之治民，和郡守一樣。縣的長(zhǎng)官，其秩是以戶(hù)數(shù)多少分高下的。民滿(mǎn)萬(wàn)戶(hù)以上稱(chēng)令，不滿(mǎn)萬(wàn)戶(hù)稱(chēng)長(zhǎng)。這由於古代的政治，是屬人主義，而非屬地主義之故。侯國(guó)的等級(jí)，與縣相同。皇大后、公主所食的縣稱(chēng)爲(wèi)邑。縣中兼有蠻夷的謂之道。這亦是封建制度和屬人主義的色采。
秦漢時(shí)的縣，就是古代的國(guó)，讀第三章可見(jiàn)。縣令就是古代的國(guó)君，只能總握政治的樞機(jī)，發(fā)蹤指示，監(jiān)督其下。要他直接辦事，是做不到的。所以真正的民政，非靠地方自治不可。後世地方自治之制，日以廢墜，所以百事俱廢。秦漢時(shí)則還不然。據(jù)《漢書(shū)·百官公卿表》和《續(xù)漢書(shū)·百官志》：其時(shí)的制度：係以十家爲(wèi)什，五家爲(wèi)伍，一里百家，有里魁。檢察善惡，以告監(jiān)官。十里一亭，亭有長(zhǎng)。十亭一鄉(xiāng)，鄉(xiāng)有三老，有秩嗇夫、游徼。三老管教化，體制最尊。嗇夫職聽(tīng)訟，收賦稅，其權(quán)尤重。人民竟有知嗇夫而不知有郡縣的。見(jiàn)《後漢書(shū)·爰延傳》。和後世絶不相同。
以上所述，是秦及漢初的制度。行之未幾，就起變遷了。漢代的丞相，體制頗尊，權(quán)限亦廣。所謂尚書(shū)，乃係替天子管文書(shū)的，猶之管衣服的謂之尚衣，管食物的謂之尚食，不過(guò)是現(xiàn)在的管卷之流。其初本用士人，漢武帝游宴後庭，才改用宦官，謂之中書(shū)謁者令。武帝死後，此官本可廢去，然自武帝以來(lái)，大將軍成爲(wèi)武官中的高職。昭宣之世，霍光以大將軍掌握政權(quán)。其時(shí)的丞相，都是無(wú)用或年老的人，政事悉從中出。沿襲未改。成帝時(shí)，才罷中書(shū)宦官，然尚書(shū)仍爲(wèi)政本，分曹漸廣。後漢光武，要行督責(zé)之術(shù)。因爲(wèi)宰相都是位高望重的人，不便督責(zé)他，於是崇以虛名，而政事悉責(zé)成尚書(shū)。尚書(shū)之權(quán)遂更大。魏武帝握權(quán)，廢三公，恢復(fù)丞相和御史大夫之職。此時(shí)相府復(fù)有大權(quán)，然只曇花一現(xiàn)。魏文帝篡漢後，丞相之官，遂廢而不設(shè)。自魏晉至南北朝，大抵人臣將篡位時(shí)則一爲(wèi)之，已篡則又取消。此時(shí)的尚書(shū)，爲(wèi)政務(wù)所萃，然其親近又不敵中書(shū)。中書(shū)是魏武帝爲(wèi)魏王時(shí)所設(shè)的祕(mì)書(shū)監(jiān)，文帝篡位後改名的，常和天子面議機(jī)密。所以晉初荀勖從中書(shū)監(jiān)遷尚書(shū)令，人家賀他，他就發(fā)怒道：“奪我鳳皇池，諸君何賀焉”了。侍中是加官，在宮禁之中，伺候皇帝的。漢初多以名儒爲(wèi)之。後來(lái)貴戚子弟，多濫居其職。宋文帝自荊州入立，信任王府舊僚，都使之爲(wèi)侍中，與之謀誅徐羨之等，於是侍中亦參機(jī)要。至唐代，遂以中書(shū)、門(mén)下、尚書(shū)三省爲(wèi)相職。中書(shū)主取旨，門(mén)下主封駁，尚書(shū)承而行之。尚書(shū)諸曹，魏晉後增置愈廣，皆有郎以辦事。尚書(shū)亦有兼曹的。隋時(shí)，始以吏、戶(hù)、禮、兵、刑、工六曹分統(tǒng)諸司。六曹皆置侍郎，諸司則但置郎。是爲(wèi)後世以六部分理全國(guó)政務(wù)之始。三公一類(lèi)的官，魏晉後亦時(shí)有設(shè)置，都不與政事，然仍開(kāi)府分曹，設(shè)置僚屬。隋唐始仿《周官》，以太師、太傅、太保爲(wèi)三公，少師、少傅、少保爲(wèi)三孤，都不設(shè)官屬。則真成一個(gè)虛名，於財(cái)政亦無(wú)所耗費(fèi)了。九卿一類(lèi)的官，以性質(zhì)論，實(shí)在和六部重複的。然歷代都相沿，未曾并廢。御史大夫改爲(wèi)司空後，御史的機(jī)關(guān)仍在。其官且有增置。唐時(shí)分爲(wèi)三院：曰臺(tái)院，侍御史屬之；曰殿院，殿中侍御史屬之；曰監(jiān)院，監(jiān)察御史屬之。御史爲(wèi)天子耳目，歷代專(zhuān)制君主，都要防臣下的壅蔽，所以其權(quán)日重。
前漢的改刺史爲(wèi)州牧，爲(wèi)時(shí)甚暫。至後漢末年，情形就大不同了。後漢的改刺史爲(wèi)州牧，事在靈帝中平五年，因四方叛亂頻仍，劉焉説由刺史望輕而起。普通的議論，都説自此以後，外權(quán)就重了。其實(shí)亦不盡然。在當(dāng)時(shí)，並未將刺史盡行改作州牧。大抵資深者爲(wèi)牧，資淺者仍爲(wèi)刺史，亦有由刺史而升爲(wèi)牧的。然無(wú)論其爲(wèi)刺史，爲(wèi)州牧，實(shí)際上都變成了郡的上級(jí)官，而非復(fù)監(jiān)察之職。而且都有兵權(quán)，如此，自然要尾大不掉了。三國(guó)分離，刺史握兵之制，迄未嘗改。其爲(wèi)亂源，在當(dāng)時(shí)是人人知道的。所以晉武帝平吳後，立即罷州牧，省刺史的兵，去其行政之權(quán)，復(fù)還監(jiān)察之職。這真是久安長(zhǎng)治之規(guī)。惜乎“雖有其言，不卒其事”。《續(xù)漢書(shū)·百官志》《注》語(yǔ)。而後世論者，轉(zhuǎn)以晉武帝的罷州郡兵備，爲(wèi)召亂的根源，真是徇名而不察其實(shí)了。東晉以後，五胡擾亂，人民到處流離播遷，這時(shí)候的政治，還是帶有屬人主義的。於是隨處僑置州郡，州的疆域，遂愈縮愈小，寖至與郡無(wú)異了。漢朝只有十三州，梁朝的疆域，遠(yuǎn)小於漢，倒有一百零七州。此時(shí)外權(quán)之重，則有所謂都督軍事，有以一人而督數(shù)州的，亦有以一人而督十?dāng)?shù)州的。甚至有稱(chēng)都督中外諸軍的。晉、南北朝，都是如此。後周則稱(chēng)爲(wèi)總管。隋時(shí)，并州郡爲(wèi)一級(jí)，文帝開(kāi)皇三年，罷郡以州統(tǒng)縣，職同郡守。煬帝改州爲(wèi)郡。并罷都督府。唐初，又有大總管、總管，後改稱(chēng)大都督、都督，後又罷之，分天下?tīng)?wèi)若干道，設(shè)觀察使等官，還於監(jiān)察之舊。
唐代的官制，乃係就東漢、魏、晉、南北朝的制度，整理而成的。其實(shí)未必盡合當(dāng)時(shí)的時(shí)勢(shì)。所以定制未幾，變遷又起。三省長(zhǎng)官，都不除人。但就他官加一同中書(shū)門(mén)下平章事等名目，就視爲(wèi)相職了。而此三省的長(zhǎng)官，實(shí)亦仍合議於政事堂，並非事後審查封駁。都督雖經(jīng)廢去，然中葉以後，又有所謂節(jié)度使，參看第九章。所駐紮的地方，刺史多由其兼領(lǐng)，支郡的刺史，亦都被其壓迫而失職，其專(zhuān)橫，反較前代的刺史更甚。這兩端，是變遷最大的。而中葉以後，立檢校、試、攝、判、知等名目，用人多不依資格，又爲(wèi)宋朝以差遣治事的根源。
宋朝設(shè)中書(shū)省於禁中。宰相稱(chēng)同平章事，次相稱(chēng)參知政事。自唐中葉以後，戶(hù)部不能盡總天下的財(cái)賦，分屬於度支、鹽鐵二使。宋朝即合戶(hù)部、度支、鹽鐵爲(wèi)三司，各設(shè)使副，分案辦事。又設(shè)三司使副以總之，號(hào)爲(wèi)計(jì)相。樞密使，唐時(shí)以宦官爲(wèi)之，本主傳達(dá)詔命。後因宦官握兵，遂變爲(wèi)參與兵謀之官。宋朝亦以樞密院主兵謀。指揮使，本藩鎮(zhèn)手下的軍官。梁太祖篡位後，未加改革，遂成天子親軍。宋朝的禁軍，都隸屬殿前司、侍衞馬軍親軍司、侍衞步軍親軍司，各設(shè)指揮使，謂之三衙。宋初的官，僅以寓祿秩，即借以表明其官有多大，所食的俸祿有多少。而別以差遣治事。名爲(wèi)某官的人，該官的職守，都是與他無(wú)涉的。從表面上看來(lái)，可謂錯(cuò)亂已極。但差遣的存廢、離合，都較官缺爲(wèi)自由，可以密合事情。所以康有爲(wèi)所著《官制議》，有《宋官制最善》一篇，極稱(chēng)道其制。宋朝的改革官制，事在神宗元豐中，以《唐六典》爲(wèi)模範(fàn)。然卒不能盡行。以三省長(zhǎng)官爲(wèi)相職之制，屢經(jīng)變遷，卒仍復(fù)於一個(gè)同平章事，一個(gè)參知政事之舊；樞密主兵之制，本來(lái)未能革除；三衙之制，亦未能改；便可見(jiàn)其一斑。
宋初懲藩鎮(zhèn)的跋扈，悉召諸節(jié)鎮(zhèn)入朝，賜第留之京師，而命朝臣出守列郡，謂之權(quán)知軍州事。特設(shè)通判，以分其權(quán)。縣令亦命京朝官出知，以削藩鎮(zhèn)之權(quán)，而重親民之選。特設(shè)的使官最多。其重要的，如轉(zhuǎn)運(yùn)使，總一路的財(cái)賦；發(fā)運(yùn)使，漕淮、浙、江、湖六路之粟。他如常平、茶鹽、茶馬、坑冶、市舶亦都設(shè)立提舉司，以集事權(quán)於中央。太宗命諸路轉(zhuǎn)運(yùn)使，各命常參官一人，糾察州軍刑獄。真宗時(shí)，遂獨(dú)立爲(wèi)一司，稱(chēng)爲(wèi)提點(diǎn)刑獄，簡(jiǎn)稱(chēng)提刑。是爲(wèi)司法事務(wù)，設(shè)司監(jiān)察之始。南渡後，四川有總領(lǐng)財(cái)賦。三宣撫司罷後，見(jiàn)第九章。亦設(shè)總領(lǐng)以籌其饟，仍帶專(zhuān)一報(bào)發(fā)御前軍馬文字銜，則參預(yù)并及於軍政了。
元朝以中書(shū)省爲(wèi)相職，樞密使主兵謀，御史臺(tái)司糾察。尚書(shū)省之設(shè)，專(zhuān)以位置言利之臣。言利之臣敗，省亦旋廢。而六部仍存，爲(wèi)明清兩朝制度所本。設(shè)宣政院於中央，以轄吐蕃之境，亦爲(wèi)清代理藩院之制所本。元代制度，關(guān)係最大的是行省。前代的尚書(shū)行臺(tái)等，都是暫設(shè)的，以應(yīng)付臨時(shí)之事，事定即撤。元朝卻於中原之地，設(shè)行中書(shū)省十，行御史臺(tái)二，以統(tǒng)轄路、府、州、縣。明朝雖廢之而設(shè)布政、按察兩司，區(qū)域則仍元之舊。清朝又仍明之舊。雖然略有分析，還是龐大無(wú)倫，遂開(kāi)施政粗疏，尾大不掉之漸了。唐初，惟京兆、河南，稱(chēng)府設(shè)尹，後來(lái)梁州以爲(wèi)德宗所巡幸，亦升爲(wèi)興元府。宋朝則大州皆升爲(wèi)府，幾有無(wú)州不府之勢(shì)。其監(jiān)司所轄的區(qū)域則稱(chēng)爲(wèi)路。元於各路設(shè)宣慰司，以領(lǐng)府、州、縣而上屬於省。然府亦有不隸路而直隸於省的。州有隸於府的，亦有不隸於府，而直隸於路的。其制度殊爲(wèi)錯(cuò)雜。
明清兩朝的制度，大體相沿。其中關(guān)係最大的，在內(nèi)爲(wèi)宰相的廢罷，在外爲(wèi)省制的形成。明初本亦設(shè)中書(shū)省，以爲(wèi)相職。後因胡惟庸謀反，太祖遂廢其官，并諭後世子孫，不得議設(shè)宰相。臣下有請(qǐng)?jiān)O(shè)宰相的，處以極刑。於是由天子親領(lǐng)六部。此非嗣世之主所能，其權(quán)遂漸入殿閣學(xué)士之手。清世宗時(shí)，又設(shè)立軍機(jī)處。機(jī)要之事，均由軍機(jī)處逕行，事後纔下內(nèi)閣，內(nèi)閣就漸漸的疏闊了。六部：歷代皆以尚書(shū)爲(wèi)主，侍郎爲(wèi)副。清代尚侍皆滿(mǎn)漢並置。吏、戶(hù)、兵三部，又有管部大臣，以至權(quán)責(zé)不一。明廢宰相後，政務(wù)本由六部直接處理。後雖見(jiàn)壓於內(nèi)閣，究竟權(quán)力還在。吏、兵二部，尤真有用人及指揮軍事之權(quán)，清朝則內(nèi)官五品，外官道府以上，全由內(nèi)閣主持。籌邊之權(quán)，全在軍機(jī)。又明朝六部用人，多取少年新進(jìn)，清朝則一循資格，內(nèi)官遷轉(zhuǎn)極難，非六七十不得至尚侍。管部又係兼差，不能負(fù)責(zé)。於是事事照例敷衍，行政全無(wú)生氣了。
御史一官，至明代而其權(quán)益重，改名爲(wèi)都察院。都御史、副都御史、僉都御史，均分置左右。又有分道的監(jiān)察御史。在外則巡按清軍、提督學(xué)校、巡漕、巡鹽等事，一以委之，而巡按御史，代天子巡狩，其權(quán)尤重。這即是漢朝刺史之職。既有巡按，本可不必再行遣使。即或有特別事務(wù)，非遣使不可，亦以少爲(wèi)佳。然後來(lái)所謂巡撫者，愈遣而愈頻繁。因其與巡按御史不相統(tǒng)屬，權(quán)限不免衝突，乃派都御史爲(wèi)之。其兼軍務(wù)的加提督銜，轄多事重的，則稱(chēng)總督。清代總督均兼兵部尚書(shū)、右都御史，巡撫均兼兵部侍郎、右副都御史，又均有提督軍務(wù)、兼理糧饟之銜，成爲(wèi)常設(shè)的官了。給事中一官，前代都隸門(mén)下省。明廢門(mén)下省，而仍存給事中，獨(dú)立爲(wèi)一官，分吏、戶(hù)、禮、兵、刑、工六科，以司審查封駁。其所駁正，謂之科參，在明代是很有權(quán)威的，清世宗將給事中隸屬於都察院，就將審查和糾察混爲(wèi)一談了。翰林在唐朝，爲(wèi)藝能之士如書(shū)、畫(huà)、弈棋等。待詔之所，稱(chēng)爲(wèi)雜流，與學(xué)士資望懸絶，玄宗時(shí)，命文學(xué)之士居翰林中，稱(chēng)爲(wèi)供奉，與集賢殿學(xué)士，分掌制誥，後改稱(chēng)爲(wèi)學(xué)士，別立學(xué)士院，即以翰林名之。中葉後頗參機(jī)密，王叔文要除宦官，即居翰林中，可見(jiàn)其地位的重要。宋代專(zhuān)以居文學(xué)之士，其望愈清。至明中葉後，則非進(jìn)士不入翰林，非翰林不入內(nèi)閣，六部長(zhǎng)官，亦多自此而出，其重要，更非前代所及了。
外官：明廢行省，於府州之上，設(shè)布政、按察兩司，分理民政及刑事，實(shí)仍爲(wèi)監(jiān)司之官。監(jiān)司之官，侵奪地方官權(quán)限，本來(lái)在所不免。清代督撫既成爲(wèi)常設(shè)之官，又明代布政司的參政參議，分守各道，按察司的副使僉事，分巡各道的，至清朝，亦失其本來(lái)的性質(zhì)，而在司府之間，儼若別成爲(wèi)一級(jí)。以府、州領(lǐng)縣，爲(wèi)唐、宋相沿之制。元時(shí)，令知州兼理附郭縣事，明時(shí)遂省縣入州，於是州無(wú)附郭縣。又有不領(lǐng)縣而隸屬於府的，遂有直隸州與散州之別。清時(shí)，同知、通判有駐地的謂之廳，亦或?qū)凫陡蛑边_(dá)布政司，稱(chēng)爲(wèi)散廳及直隸廳。地方制度，既極錯(cuò)雜。而（一）督撫，（二）司，（三）道，（四）府、直隸州、廳，（五）縣、散州、廳，實(shí)際成爲(wèi)五級(jí)。上級(jí)的威權(quán)愈大，下級(jí)的展布愈難。積弊之深，和末造中央威權(quán)的不振，雖有別種原因，官制的不善，是不能不尸其咎的。
藩屬之地，歷代都不設(shè)官治理其民，而只設(shè)官監(jiān)督其酋長(zhǎng)，清朝還是如此的。奉天、吉林、黑龍江三省，清朝稱(chēng)爲(wèi)發(fā)祥之地。其實(shí)真屬於滿(mǎn)洲部落的，不過(guò)興京一隅。此外奉天全省，即前代的遼東、西，本係中國(guó)之地。吉、黑兩省，亦是分屬許多部落的，並非滿(mǎn)洲所有。此等人民，尚在部落時(shí)代，自不能治以郡縣制度。清朝又立意封鎖東三省，不許漢人移殖。所以其治理之法，不但不能進(jìn)步，而反有趨於退步之勢(shì)。奉天一省，只有奉天和錦州兩府，其餘均治以將軍、副都統(tǒng)等軍職。蒙古、新疆、西藏，亦都治以駐防之官。這個(gè)固然歷代都是如此，然清朝適當(dāng)西力東侵之時(shí)，就要情見(jiàn)勢(shì)絀了。末年回亂平後，改新疆爲(wèi)行省。日俄戰(zhàn)後，改東三省爲(wèi)行省。蒙古、西藏，亦圖改省，而未能成功。藩屬之地，驟圖改省，是不易辦到的。不但該地方的人民，感覺(jué)不安。即使徼幸成功，中國(guó)亦無(wú)治理其地的人才。蒙、藏的情形，和新疆、東三省是不同的。東三省漢人已占多數(shù)，新疆漢人亦較多，蒙、藏則異於是。自清末至民國(guó)初年，最好是將聯(lián)邦之法，推行之於蒙、藏，中央操外交、軍事、交通、幣制之權(quán)，餘則聽(tīng)其自治。清季既不審?fù)夥閯?shì)，和內(nèi)地的不同，操之過(guò)急，以致激而生變。民國(guó)初年，又不能改絃易轍，許其自治，以生其迴面內(nèi)向之心，杜絶強(qiáng)鄰的覬覦。因循既久，收拾愈難，這真是賈生所説，可爲(wèi)痛哭、流涕，長(zhǎng)太息的了。
以上是中國(guó)的舊官制，中西交通以來(lái)，自然不能沒(méi)有變動(dòng)。其首先設(shè)立的，是總理各國(guó)事務(wù)衙門(mén)。實(shí)因咸豐八年，中英《天津條約》，規(guī)定要就大學(xué)士、尚書(shū)中簡(jiǎn)定一員，和英國(guó)使臣接洽而起，不過(guò)迫於無(wú)可如何，並非有意改革。內(nèi)亂平後，意欲振興海軍，乃設(shè)立海軍衙門(mén)。後來(lái)卻將其經(jīng)費(fèi)，移以修理頤和園，於是中日戰(zhàn)後，海軍衙門(mén)，反而裁撤了。庚子以後，又因條約，改總理衙門(mén)爲(wèi)外務(wù)部，班列六部之前。其時(shí)舉辦新政，隨事設(shè)立了許多部處。立憲議起，改革舊官制，增設(shè)新機(jī)關(guān)，共成外務(wù)、吏、民政、新設(shè)的巡警部改。度支、戶(hù)部改。新設(shè)的財(cái)政處、稅務(wù)處并入。禮、大常、光祿、鴻臚三寺并入。學(xué)、新設(shè)的學(xué)務(wù)處改，國(guó)子監(jiān)并入。陸軍、兵部改，太僕寺和新設(shè)的練兵處并入。農(nóng)工商、工部改，新設(shè)的商部并入。郵傳、理藩、理藩院改。法刑部改。十一部，除外務(wù)部有管理事務(wù)大臣，會(huì)辦大臣各一人外，餘均設(shè)尚書(shū)一人，侍郎二人，不分滿(mǎn)、漢。都察院亦改設(shè)都御史一人，副都御史二人。前此左都御史，滿(mǎn)漢各一。左副都御史各二。右都御史副都御史，但爲(wèi)督撫兼銜。大理寺改爲(wèi)院，以司最高審判。宣統(tǒng)二年，立責(zé)任內(nèi)閣。設(shè)總、協(xié)理大臣。裁軍機(jī)處及新設(shè)的政務(wù)處及吏、禮二部，其事務(wù)并入內(nèi)閣。而增設(shè)海軍部及軍諮府。今之參謀部。改尚書(shū)爲(wèi)大臣，與總、協(xié)理負(fù)連帶責(zé)任。外官則仍以督撫爲(wèi)長(zhǎng)官。於其下設(shè)布政、提法、按察司改。提學(xué)、鹽運(yùn)、交涉五司，勸業(yè)、巡警二道，而裁分巡、分守道。此等制度，行之爲(wèi)日甚淺，初無(wú)功過(guò)可言。若從理論上評(píng)論：內(nèi)官增設(shè)新官，將舊官刪除歸并，在行政系統(tǒng)上，自然較爲(wèi)分明，於事實(shí)亦較適切。若論外官，則清末之所以尾大不掉，行政粗疏，其癥結(jié)實(shí)在於省制。當(dāng)時(shí)論者，亦多加以攻擊。然竟未能改革，相沿以迄於今，這一點(diǎn)不改革，就全部官制，都沒(méi)有更新的精神了。
民國(guó)成立，《臨時(shí)政府組織大綱》定行政分五部，爲(wèi)外交、內(nèi)務(wù)、財(cái)政、軍務(wù)、交通。這是根據(jù)理論規(guī)定的，後修改此條，設(shè)陸軍、海軍、外交、司法、財(cái)政、內(nèi)務(wù)、教育、實(shí)業(yè)、交通九部。其時(shí)采美國(guó)制，不設(shè)總理。孫文遜位後，袁世凱就職北京，《臨時(shí)政府組織大綱》改爲(wèi)《臨時(shí)約法》，設(shè)總理，分實(shí)業(yè)爲(wèi)農(nóng)林、工商兩部。三年，袁世凱召開(kāi)約法會(huì)議修改《臨時(shí)約法》爲(wèi)《中華民國(guó)約法》。即所謂《新約法》。復(fù)廢總理，設(shè)國(guó)務(wù)卿。并農(nóng)林、工商兩部爲(wèi)農(nóng)商部。袁世凱死後，黎元洪爲(wèi)總統(tǒng)，復(fù)設(shè)總理。外官：民軍起義時(shí)，掌握一省軍權(quán)的稱(chēng)都督。管理民政的稱(chēng)民政長(zhǎng)。廢司、道、府、直隸州、廳、及散州、廳的名稱(chēng)，但存縣。袁世凱改都督爲(wèi)將軍，民政長(zhǎng)爲(wèi)巡按使。於其下設(shè)道尹。護(hù)國(guó)軍起，掌軍權(quán)的人，復(fù)稱(chēng)都督。黎元洪爲(wèi)總統(tǒng)，改將軍、都督，都稱(chēng)督軍，巡按使稱(chēng)省長(zhǎng)。其兼握幾省兵權(quán)，或所管之地，跨及數(shù)省的，則稱(chēng)巡閲使。裁兵議起，又改稱(chēng)督理或督辦軍務(wù)善後事宜，然其尾大不掉如故。國(guó)民黨秉政，在訓(xùn)政時(shí)期內(nèi)，以黨代人民行使政權(quán)，而以國(guó)民政府行使治權(quán)。其根本精神，和歷代的官制，大不相同，其事又當(dāng)別論。
無(wú)官之名，而許多行政事務(wù)，實(shí)在倚以辦理的爲(wèi)吏。凡行政，必須依照一定的手續(xù)。因此職司行政的人，必須有一定的技術(shù)。這種技術(shù)，高級(jí)官員，往往不甚嫺習(xí)，甚或不能徹底通曉，非有受過(guò)教育，經(jīng)過(guò)實(shí)習(xí)的專(zhuān)門(mén)人員以輔助之不可。此等責(zé)任，從前即落在胥吏肩上。所以行政之權(quán)，亦有一部分操於其手。失去了他，事情即將無(wú)從進(jìn)行的。
吏之弊，在於只知照例。照例就是依舊，於是凡事都無(wú)革新的精神。照例的意思，在於但求無(wú)過(guò)，於是凡事都只重形式，而不問(wèn)實(shí)際。甚至利用其專(zhuān)門(mén)智識(shí)以舞弊。所以歷來(lái)論政的人，無(wú)不深?lèi)和唇~於吏，尤以前清時(shí)代爲(wèi)甚，然其論亦有所蔽。因爲(wèi)非常之事，固然緊要，尋常政務(wù)，實(shí)更爲(wèi)緊要而不可一日停滯。專(zhuān)重形式，誠(chéng)然不好，然設(shè)形式上的統(tǒng)一，不能保持，政治必將大亂。此前清末年，所以詔裁胥吏，而卒不能行。其實(shí)從前所謂吏，即現(xiàn)在所謂公務(wù)員，其職實(shí)極重要。而其人亦實(shí)不能缺。從前制度的不善，在於（一）視其人太低，於是其人不思進(jìn)取，亦不求名譽(yù)，而惟利是圖。（二）又其人太無(wú)學(xué)識(shí)，所以只能辦極呆板的事。公務(wù)員固以技術(shù)爲(wèi)要，然學(xué)識(shí)亦不可全無(wú)，必有相當(dāng)?shù)膶W(xué)識(shí)，然後對(duì)於所行之政，能彀通知其原理，不至因過(guò)於呆板而反失原意。又行政的人，能通知政治的原理，則成法的缺點(diǎn)，必能被其發(fā)見(jiàn)。於立法的裨益，實(shí)非淺鮮。昔時(shí)之胥吏，是斷不足以語(yǔ)此的。（三）其尤大的，則在於無(wú)任用之法，聽(tīng)其私相傳授，交結(jié)把持。自民國(guó)以來(lái)，因爲(wèi)政治之革新，法律的亟變，已非復(fù)舊時(shí)的胥吏所能通曉，所以其人漸歸自然淘汰，然現(xiàn)在公務(wù)員的任用、考核，亦尚未盡合法，這是行政的基礎(chǔ)部分，斷不可不力求改良的。
古代官職的大小，是以朝位和命數(shù)來(lái)決定的。所謂命數(shù)，就是車(chē)服之類(lèi)的殊異。古人所以看得此等區(qū)別，甚爲(wèi)嚴(yán)重。然因封建制度的破壞，此等區(qū)別，終於不能維持了。朝位和俸祿的多少，雖可分別高低，終嫌其不甚明顯。於是有官品之別。官品起於南北朝以來(lái)。南朝陳分九品。北朝魏則九品之中，復(fù)分正從；四品以下，且有上、中、下階；較爲(wèi)複雜。宋以後乃專(zhuān)以九品分正從。官品之外，封爵仍在。又有勳官、散官等，以處閒散無(wú)事的官員。此等乃國(guó)家酬庸之典，和官品的作用，各不相同的。
官俸，歷代雖厚薄不同，而要以近代之薄爲(wèi)最甚。古代大夫以上，各有封地。家之貧富，視其封地之大小、善惡，與官職的高下無(wú)關(guān)。無(wú)封地的，給之祿以代耕，是即所謂官俸。古代官俸，多用穀物，貨幣盛行以後，則錢(qián)穀並給。又有實(shí)物之給，又有給以公田的。明初尚有此制，不知何時(shí)廢墜，專(zhuān)以銀爲(wèi)官俸。而銀價(jià)折合甚高。清朝又沿襲其制。於是官吏多苦貧窮。內(nèi)官如部曹等，靠印結(jié)等費(fèi)以自活，外官則靠火耗及陋規(guī)。上級(jí)官不親民的，則誅求於下屬。京官又靠外官的餽贈(zèng)。總而言之，都是非法。然以近代官俸之薄，非此斷無(wú)以自給的。而有等機(jī)關(guān)，收取此等非法的款項(xiàng)，實(shí)亦以其一部分支給行政費(fèi)用，並非全入私囊。所以官俸的問(wèn)題，極爲(wèi)複雜。清世宗時(shí)，曾因官俸之薄，加給養(yǎng)廉銀，然仍不足支持。現(xiàn)代的官俸，較之清代，已稍覺(jué)其厚。然究尚失之於薄。而下級(jí)的公務(wù)員尤甚。又司法界的俸祿，較之行政界，不免相形見(jiàn)絀。這亦是亟須加以注意的。