三、行政法

(一)行政法的基本原則

行政法的基本原則指反映行政法的本質和基本價值追求，體現行政法各個制度和具體規則的內在聯系，調節基本行政關系的共同要求。主要包括:合法行政原則、合理行政原則、程序正當原則、高效便民原則、誠實守信原則、權責統一原則。

1.合法行政原則。合法行政原則是行政法的首要原則，其他原則可以理解為是這一原則的延伸。具體而言，合法行政原則包含下述要求:(1)行政機關必須遵守現行有效的法律行使職權;(2)行政機關應當在法律授權的范圍內活動。《全面推進依法行政實施綱要》指出:行政機關實施行政管理，應當依照法律、法規、規章的規定進行;沒有法律、法規、規章的規定，行政機關不得作出影響公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民、法人和其他組織義務的決定。

2.合理行政原則。合理行政原則指行政行為應當具有合理性。它主要包含下述基本要求:(1)公平公正。(2)行政機關作出相關決定時應考慮相關的因素。(3)比例原則。行政主體實施行政行為應兼顧行政目標的實現和保護相對人的權益，如果行政目標的實現可能對相對人的權益造成不利影響，則這種不利影響應被限制在盡可能小的范圍和限度之內，二者有適當的比例。《全面推進依法行政實施綱要》指出:行政機關實施行政管理，應當遵循公平、公正的原則。要平等對待行政管理相對人，不偏私、不歧視。行使自由裁量權應當符合法律目的，排除不相關因素的干擾;所采取的措施和手段應當必要、適當;行政機關實施行政管理可以采用多種方式實現行政目的的，應當避免采用損害當事人權益的方式。

3.程序正當原則。程序正當原則具體包括行政公開、公眾參與和回避原則。根據《全面推進依法行政實施綱要》的論述，程序正當原則的具體內涵指:行政機關實施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業秘密、個人隱私的外，應當公開，注意聽取公民、法人和其他組織的意見;要嚴格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權。行政機關工作人員履行職責，與行政管理相對人存在利害關系時，應當回避。

4.高效便民原則。根據《全面推進依法行政實施綱要》的論述，高效便民原則指:行政機關實施行政管理，應當遵守法定時限，積極履行法定職責，提高辦事效率，提供優質服務，方便公民、法人和其他組織。據此，該原則可以概括為以下兩個要求:提高行政效率，便利當事人。同時，也指這兩個要求的辯證統一。

5.誠實守信原則。根據《全面推進依法行政實施綱要》的論述，誠實守信原則指:行政機關公布的信息應當全面、準確、真實。非因法定事由并經法定程序，行政機關不得撤銷、變更已經生效的行政決定;因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應當依照法定權限和程序進行，并對行政管理相對人因此而受到的財產損失依法予以補償。據此，誠實守信原則可以概括為以下兩個方面:行政信息真實;保護公民信賴利益。

6.權責統一原則。權責統一原則的基本要求是，行政權力和法律責任相統一，即執法有保障、有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權須賠償。《全面推進依法行政實施綱要》指出，權責統一的原則要求:行政機關依法履行經濟、社會和文化事務管理職責，要由法律、法規賦予其相應的執法手段。行政機關違法或者不當行使職權，應當依法承擔法律責任，實現權力和責任的統一。依法做到執法有保障、有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權須賠償。

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(二)行政法的基本概念

1.行政主體。行政主體，是指享有國家行政權，能以自己的名義行使行政權，并能獨立承擔因此而產生的相應法律責任的組織。是否能夠成為行政主體的問題，在行政訴訟上是非常重要的。被告要適格(即具有被告的資格)，其前提之一是它屬于行政主體。同時，也只有確定了行政主體，才能在行政復議過程中確定復議機關。

(1)行政主體與行政機關。這二者不是等同的。行政機關是指依據憲法或行政組織法規定而設置的行使國家行政職權、對國家各項行政事務進行組織和管理的國家機關。其與行政主體概念之間的關系可以分為以下三個方面:第一，行政機關是最主要的行政主體，但行政主體不限于行政機關，此外依照法定授權而獲得行政權的組織，也可以成為行政主體;第二，行政機關中的內設機構，除法律法規授權的以外，一般不具有行政主體資格;第三，行政機關只有在行政法律關系中行使行政管理職權時才能成為行政主體，因此行政機關在為民事行為時，就不具有行政主體的身份。

(2)法規授權的組織與受行政機關委托的組織。法律法規授權的組織是行政主體，能以自己的名義獨立行使行政職權，進行行政管理，其職權來源于法律、法規的授予，其行為的責任由該組織承擔。受行政機關委托的組織并非行政主體，它是以委托機關的名義行使職權，其職權來自委托，其行為的責任應當由委托機關承擔，對該行政行為的訴訟以委托機關為被告，對該行政行為不服申請復議的，應向委托機關的上級機關申請。

(3)行政主體與公務員。行政主體與公務員聯系緊密，不可分割。但是盡管行政活動是由公務員代表行政主體具體實施的，但公務員并不是行政主體。

(4)行政機關的內設機構、派出機構、派出機關。

行政機關的內設機構是根據組織法或行政需要設立的內部機構，并非行政主體，但法律法規授權的除外。

行政機關的派出機構一般是行政部門派出的分支機構，只有在法律授權的事項方面是行政主體。例如派出所是公安局的派出機構，一般不是行政主體，但根據《中華人民共和國治安管理處罰法》第91條的規定，治安管理處罰由縣級以上人民政府公安機關決定;其中警告、500元以下的罰款可以由公安派出所決定。據此，派出所可以自己的名義作出警告、500元以下罰款的治安管理處罰，此時，派出所就是行政主體，對該行為不服提起訴訟的，以派出所為被告，申請復議的，復議機關為公安局或該級地方人民政府。行政復議法也規定，對政府工作部門依法設立的派出機構依據法律、法規或者規章，以自己的名義作出的具體行政行為不服的，向設立該派出機構的部門或者該部門的本級地方人民政府申請行政復議。

派出機關一般是一級政府的分支機構，如區公所、行署、街道等，通常可以成為行政主體。

2.行政行為的概念。行政行為是指行政主體實施的產生法律效力的行為。我國行政法上將行政行為分為具體行政行為和抽象行政行為兩類。行政訴訟的客體限于具體行政行為，行政復議過程中可涉及部分抽象行政行為。

(1)抽象行政行為。抽象行政行為指國家行政機關制定法規、規章和有普遍約束力的決定、命令等規范性文件的行為。

(2)具體行政行為。具體行政行為指行政機關行使行政權力，對特定的公民、法人和其他組織作出的有關其權利義務的單方行為。該種行為的本質可以理解為是行政機關根據具有普遍約束力的規范性文件適用于特定時間或特定人而作出的特定處理。

(3)具體行政行為的分類。具體行政行為從功能上可分為:

設定權利或者義務的行為:如頒發營業執照;發放房屋產權證書。

剝奪、限制權利或撤銷義務的行為:如吊銷某企業的營業執照;衛生局責令某企業停產整頓。對公民、組織應承擔的義務，行政機關可以撤銷，如稅務機關因某國有企業確有困難，根據其申請決定免除其應繳納的所得稅。

變更權利或義務的行為:如稅務機關根據某企業的申請減少了其應繳納的稅款。

不作為，或稱不行為。行政機關對于自己應當履行的職權不履行，稱不行為或不作為。不作為不是否定行為，否定行為是已經作為了，比如公民甲申請營業執照，某工商局決定駁回，不予批準，這是否定行為。如果該工商局不予答復，不作決定，這是不作為。行政機關不行為也是一種具體行政行為。

法學理論上根據不同的標準，對具體行政行為作了如下分類:

以行政機關是否以當事人的申請作為啟動行政行為的條件為標準，具體行政行為可分為:依職權的行為和須申請的行為(或稱應申請的行為)。

以具體行政行為受法律拘束的程度為標準，具體行政行為可分為羈束的具體行政行為和裁量的具體行政行為。前者受到的法律拘束程度大，后者表明行政機關在作出具體行政行為時具有較大的自由裁量余地。

以具體行政行為與當事人之間的權益關系為標準，具體行政行為可分為授益的具體行政行為和負擔的具體行政行為。前者指授予權利或利益的行為，后者指設定義務或責任的行為。

以具體行政行為是否需要具備法定的形式為標準，具體行政行為可分為要式具體行政行為和不要式具體行政行為。

附:抽象行政行為和具體行政行為的比較

3.行政強制措施。行政強制措施指的是，行政機關為預防、制止或控制某種正在發生或可能發生的違法行為、危險狀態，或者是為了查明事實、保全證據，依照法律規定，對行政相對人的人身、財產采取的一些臨時性的強制手段和對證據的保全手段，包括對人身的行政強制措施(扣留、強制隔離、強制治療等)和對財產的行政強制措施(查封、扣押、凍結等)。見2011年6月30日新通過的《中華人民共和國行政強制法》第9條、第三章。

(1)查封。查封是指有管轄權的行政機關用封條將當事人的財物就地封存，不準任何人轉移和處理。

(2)扣押。扣押是指有管轄權的行政機關把相關物品、文件及依法應當予以沒收的財物轉移至另外場所，加以扣留，防止當事人占有、使用或處分。扣押和查封不同，查封主要是就地進行，扣押主要是易地進行。

(3)凍結。凍結是針對當事人的存款所采取的一種強制措施。有管轄權的行政機關為了保證行政處罰的執行，認為需要凍結當事人的存款時，應以行政機關的名義發出協助執行通知書，由有關的銀行或者信用合作社凍結，不準當事人及其他人提取和轉移。行政處罰法規定，當事人逾期不履行罰款行政處罰的，行政機關可以將凍結的存款劃撥抵繳罰款。

4.行政強制執行。行政強制執行是指行政主體依法自己或申請人民法院對不履行發生法律效力的行政決定的行政相對人采取強制方式，以迫使該相對人履行該義務，或者達到與履行義務相同之狀態的行為或制度。我國行政強制執行的基本制度是:以申請人民法院強制執行為原則，以行政機關強制執行為例外。《行政強制法》第34條規定，行政機關依法作出行政決定后，當事人在行政機關決定的期限內不履行義務的，具有行政強制執行權的行政機關依照本章規定強制執行。第53條規定，當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執行權的行政機關可以自期限屆滿之日起三個月內，依照本章規定申請人民法院強制執行。

(1)行政機關與行政強制執行。并不是所有行政機關都有強制執行權。行政主體是否享有強制執行權由法律規定。現階段，公安機關、國家安全機關、工商、稅務、海關等依法享有強制執行權。但是，有執行權的機關可以自己強制執行，也可以申請法院執行(有些強制執行只能由享有該執行權的機關執行)，沒有執行權的機關只能申請法院執行。

(2)行政強制執行與行政強制措施。請參見下表:

(3)行政強制執行的種類:

代履行:又叫代執行，是指義務人不履行法律、法規等規定的或者行政行為所確定的可代替義務，由行政強制執行機關或第三人代為履行，并向義務人征收必要費用的行政強制執行方法。

執行罰:指有關行政主體在相對人逾期拒不履行法定義務時，對相對人處以財產上新的制裁，以迫使相對人自覺履行法定義務的行政強制執行方式。執行罰是多數國家均采用的一種強制執行手段。

直接強制:指在采用代執行、執行罰等間接手段不能達到執行目的，或無法采用間接手段時，執行主體可依法對義務人的人身或財產直接實施強制，迫使其履行義務或實現與履行義務相同狀態的強制執行方法。直接強制是一種實力較強的強制方式，因此其運用在不違背現行立法規定之外，還必須堅持一定的合理度。

5.行政征收、行政征用、行政征購。

(1)行政征收是指行政機關根據法律的規定，以強制方式無償向相對人征集一定數額的金錢或實物的行政行為。根據我國法律的規定，行政征收主要有:征稅;建設資金費的征收;資源使用費的征收;管理費的征收。(注意:我們常常聽到的土地征收、土地征用的說法都不屬于行政征收，因為土地征收征用都是有補償的。)

(2)行政征用是行政機關依法強制征用相對人的財產或勞務，并給予一定補償的行為。

(3)行政征購是指行政機關通過合同方式取得相對人財產所有權的行為。

(4)三者的區別。行政征收與行政征用的區別在于:行政征用的范圍包括相對人的財產和勞務，行政征收則只限于相對人的財產;行政征用是對財產的暫時性使用，行政征收則是對財產的永久占有，是將相對人財產的所有權轉移給國家;行政征用具有補償性，對相對人的財產是有償使用(如不改變所有權性質前提下對土地的征用)，行政征收則是無償的。行政征購與行政征收的區別在于:征購屬于合同，是雙方行為，征收則是單方面的，無須相對人協商。

6.行政裁決。行政裁決指行政機關根據法律授權，主持解決當事人之間發生的與行政管理事項密切相關的特定的民事糾紛的活動(注意:這里存在三方，即行政機關和平等的雙方當事人，客體是民事糾紛)。行政裁決解決的民事糾紛由法律明確規定。

7.行政許可。行政許可指具有許可職權的行政機關根據相對人的申請，經依法審查，以頒發書面證照的形式，依法賦予申請人從事某種活動的權利或資格。

(1)可設定行政許可的事項。根據《行政許可法》的規定，下列事項可設定行政許可(參見《行政許可法》第12條):

①直接涉及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態環境保護以及直接關系人身健康、生命財產安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準的事項。

②有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等，需要賦予特定權利的事項。

③提供公眾服務并且直接關系公共利益的職業、行業，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質的事項。

④直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施、產品、物品，需要按照技術標準、技術規范，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進行審定的事項。

⑤企業或者其他組織的設立等，需要確定主體資格的事項。

⑥法律、行政法規規定可以設定行政許可的其他事項。

注意:第一，上表中規定的可以設定行政許可的其他事項，限于“法律、行政法規”的規定，即只有全國人大及其常委會制定的法律和國務院制定的行政法規;第二，可以設定行政許可的事項在下述情況下，可不設定行政許可:公民、法人或者其他組織能夠自主決定的;市場競爭機制能夠有效調節的;行業組織或者中介機構能夠自律管理的;行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的。

(2)行政許可權的分配。參見下表:

除上表所列，其他規范性文件一律不得設定行政許可。

8.行政處罰。行政處罰是行政主體為了維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權益，給予違反行政管理秩序、依法應當受到行政處罰的行政相對人的法律制裁。行政處罰是行政主體對主體之外的行政相對人作出的。要注意將行政處罰與行政處分區分開來(行政處分是由公務員所在機關或上級機關、監察機關對違法失職的公務員作出的，包括:警告、記過、記大過、降級、撤職和開除)。

(1)行政處罰的種類。行政處罰的種類包括:警告;罰款;沒收違法所得、沒收非法財物;責令停產停業;暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照;行政拘留;法律、行政法規規定的其他行政處罰。

(2)行政處罰的設定。參見下表:

9.行政復議和行政訴訟

(1)行政復議的概念和受案范圍

行政復議，指公民、法人或其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益，按照法定的程序和條件向做出該具體行政行為的上一級行政機關(行政機關所屬人民政府或上級主管部門)提出申請，受理申請的行政機關對該具體行政行為進行復查，并作出復議決定的活動。

行政復議的受案范圍及可同時提請審查的規定:

(2)行政訴訟的概念、依據和受案范圍

行政訴訟是法院應公民、法人或其他組織的請求，通過法定程序審查具體行政行為的合法性，從而解決一定范圍內行政爭議的活動。行政訴訟的被告總是相關行政主體，原告總是認為其合法權益受到侵犯的公民、法人或其他組織。

行政訴訟的受案范圍及審理依據:

不受理的范圍。人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟:

①國防、外交等國家行為(指國務院、中央軍事委員會、國防部、外交部等根據憲法和法律的授權，以國家的名義實施的有關國防和外交事務的行為，以及經憲法和法律授權的國家機關宣布緊急狀態、實施戒嚴和總動員等行為);

②行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令(即抽象行政行為不屬行政訴訟范圍);

③行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定;

④法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為;

⑤公安、國家安全等機關依照刑事訴訟法的明確授權實施的行為;

⑥行政機關的調解行為以及法律規定的仲裁行為;

⑦不具有強制力的行政指導行為;

⑧駁回當事人對行政行為提起申訴的重復處理行為;

⑨對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為。

(3)行政復議的復議機關

(4)行政訴訟的管轄法院

(5)行政復議的被申請人和行政訴訟的被告

(6)行政復議與行政訴訟之間的關系類型