三 江漢關的設置及其組織機構、業務職能

江漢關是近代中國最具影響力的海關之一，是武漢從深處堂奧的傳統市鎮走向對外開放的通商口岸的標志，是晚清武漢城市近代化的產物。作為一個具有近代化特征的新型海關機構，江漢關全然按照西方模式實施管理。特別是在近代歷史條件下，江漢關的權力大為擴充，經辦了不少與海關有關或無關的業務，諸如港務、航政、氣象、檢疫、外貿、郵政、世博會等，這加快了武漢城市近代化的歷史進程。

（一）博弈與權衡：江漢關的設立

江漢關的創設，與漢口開埠息息相關。第二次鴉片戰爭后，清政府被迫進一步開放門戶。根據中英《天津條約》，漢口被辟為通商口岸，“長江一帶各口，英商船俱可通商”。[13]自此，長江航運門戶洞開，外國商人獲得在長江航行及在長江沿岸通商的特權，打開了以長江中游為中心的中國內陸市場。漢口則成為第二批開埠的口岸城市。但這并不能滿足西方列強的要求。

1858年4月，英國駐上海領事巴夏禮擬定并公布《長江各口通商暫訂章程》十款，規定外商在上海交納關稅后，便可“自鎮江以上、漢口以下沿途任便起貨、下貨，不用請給準單，不用隨納稅餉”。[14]《長江各口通商暫訂章程》雖規定漢口對外貿易由外國領事與地方官會同管理，但由于領事和地方官對外貨來漢沒有征稅權，更無監督盤查權，這種管理體制上的弊端便為中外商人所利用。走私活動一時蔚然成風，造成自外商到漢口通商，兩湖厘稅難以征收的狀況。更有甚者，一些英商借這個章程之便，把武器和糧食賣給太平軍。對于全力鎮壓太平天國的清政府來說，是絕對不能容忍這種資敵行為的，因而拒絕批準該章程。

鑒于走私之風盛行，地方關稅有外溢之虞，江蘇巡撫薛煥建言：“應飭令洋商將運進長江之貨，除完海關正稅外，其應納內地半稅。先在上海完納者，由上海給憑單上駛。出口貨物如在漢口出口者，先在漢口完納，由漢口給予憑單下駛。必如此上下稽核，始無偷漏之弊。”[15]湖廣總督官文乃奏請漢口設關，以專責成。海關總稅務司赫德則認為：“當中國安靜時，長江一帶防堵走私已屬不易，況現在各處賊匪滋擾，更不能設船查拿。不但新設三關（即漢口、九江、鎮江）徒糜經費，無稅可收，而粵海出口稅，上海進口稅，亦日見其少。”[16]對漢口設關提出異議。

1861年10月9日，以赫德《長江一帶通商論》為依據改訂的《長江各口通商暫行章程》十二款出籠。這是《長江各口通商暫訂章程》的翻版，也是貫徹額爾金沿江貿易的意圖，但遭到清朝地方官員的反對。湖廣總督官文上奏提出：所訂章程“凡進口出口貨物，均歸上海稽查納稅，實有心取巧，預萌偷漏之端”。“漢口為九省通衢，行運甚廣，百貨叢集，其中茶葉、大黃、桐油等貨，尤為出口大宗。奸商倚托影射，甚至將停運之貨接濟賊匪，違禁之貨潛行夾帶。自漢口至鎮江，途經千余里，其中處處均可私售，漢口既無盤驗，上海鎮江無憑稽查。若經由長江出口，則上海亦無從查知，不特稅課竟歸無著，抑且將來流弊無窮。”[17]因此，再次奏請在漢口、九江設關。

自漢口開埠以來，圍繞漢口設關一事，湖廣總督官文多次據理力爭，雖有赫德的反對，但終因設關有助于杜絕走私特別是杜絕不法商人與太平軍做生意，有利于清政府增加稅收、籌集軍餉及穩定政局，1861年11月終獲清政府的議準：“至漢口地方，據該督奏稱必須設關，自應準其建立，查驗出進各貨……漢口本非海關可比，且進出正稅均在上海征收，漢口關僅征子稅，又盤驗貨物等事，應即由漢黃德道管理，勿庸由京派往。其漢口建關一切事宜，即由該督督同漢黃德道妥議章程，實力辦理。所有建關經費及應設書吏人役工食等項，既系僅收子稅，則均力求撙節。”[18]經過清政府、海關總稅務司和湖廣總督三方利益的博弈權衡，1862年1月1日，江漢關正式設立。

（二）江漢關的組織機構與業務職能

海關是一個國家對輸出入國境貨物進行監督管理和征收關稅并維護本國主權、政治和經濟利益的行政機關。但在積貧積弱的近代中國，海關卻是在列強爭奪中國權益的半殖民地時代產生的，是根據不平等條約的規定設置的。這就注定了中國近代海關難以捍衛本國民族經濟利益，而更多的是為列強經濟利益服務。江漢關是中國近代海關的一個縮影，與整個中國近代的命運相連，處于當時的歷史條件下亦不例外。但同時，作為一個新興的權力行政機構，江漢關的管理模式從近代西方海關移植而來，與中國傳統海關在管理機制上迥然有別，又顯示出鮮明的時代特色與進步意義，具體表現為管理體制雙軌制、組織機構專業化及業務職能多樣性。

1.管理體制雙軌制

根據條約制度的規定，江漢關與其他各關一樣實行雙軌管理機制，即由清政府任命、以地方官兼任的海關監督與總稅務司任命的外籍稅務司共同管理海關。海關監督是代表清政府在各口行使海關主權的海關負責人，“總稅務司乃海關中惟一向中國政府承擔責任者，稅務司乃總稅務司之代表或副手，奉派擔當主管，協助海關監督管理征稅及處理關務之洋員”。[19]1862年1月江漢關設立后，湖北分巡漢黃德道鄭蘭被湖廣總督官文任命為江漢關首任監督，負責辦理監督稽查開關通商事宜，主要職能包括收納、保管以及支撥稅款，每年四季按稅務司報告收繳稅銀，上報本省督撫，再轉報中央政府，聽候戶部命令撥解稅銀，并主持江漢關登錄部門的日常工作。英國人狄妥瑪則被任命為第一任江漢關稅務司，負責建立海關并全權管理。

雖然“各口岸實由當地海關監督承擔主管責任，稅務司之地位因而必然從屬于海關監督”，[20]但由于各口稅務司的人事任免歸屬總稅務司，海關監督事實上無法干預海關人事及稅務司管轄的業務。在當時的背景下，江漢關名義上是雙軌管理體制，海關監督與稅務司的職責本應各不相同，互不干預，海關監督在名義上是稅務司的領導，但事實上兩者之間形成一種復雜的畸形關系。一方面，擁有主管權力的本國官員海關監督實權旁落，徒有虛名；另一方面，被募用的外籍稅務司取代了海關監督，把持海關行政大權。從1862年江漢關設立到1911年辛亥革命期間，江漢關稅務司一職均由外國人擔任，并對總稅務司直接負責。其具體職能為：統轄關務；管理訓練屬員；應無條約國或無領事的締約國的請托，代理領事和通商公證人之職；兼理航道、港務、氣象觀測、郵政、港口、外洋進口船舶的檢疫、引水及本地產品參加國際博覽會等。

雖然海關行政大權掌控于外籍稅務司之手，但由于海關監督名義上為江漢關的行政長官，很多海關業務流程必須經過其手，除了保管、支撥稅款外，一些特殊的海關業務如官船運載官物免稅，也需由海關監督核實決定。此外，江漢關監督還任命委員，管理江漢關下設的武穴總卡。江漢關監督由漢黃德道兼任，官方文書一般稱為“江漢關道”，實際上處理關務僅是其職責的一部分，主要職權在于負責漢口的中外交涉和通商事務。

辛亥革命以前，海關行政大權已全操于稅務司之手，海關監督不過查收稅銀轉報中央政府。1911年辛亥革命后，各國公使唯恐監督截留稅款，有礙債權，要求關稅收支權全由稅務司管理。時任海關總稅務司安格聯授意江漢關代理稅務司蘇古敦將江漢關稅款匯入上海英國匯豐銀行，江漢關關稅保管權就此落入稅務司之手。民國成立后，應各國公使要求，1912年10月稅務處下發各關監督與稅務司辦事權限章程，從制度上規定了各關人事行政及稅款收支全由稅務司負責。而海關監督原有的收納與保管稅款的權力被剝奪，僅保留形式上的職權，即選任書辦，負責及核查新、常兩關的單照與征收稅項。“漢黃德兵備道兼江漢關監督一缺，在前清實為鄂中要差。自民國成立，兵柄既釋，交涉一項復有專司，該缺幾成贅瘤……茲中央政府以漢鎮華洋互市，任務浩繁，擬將漢黃德兵備道名目取消，改為關稅司專管進出口稅，直接中央政府。”[21]江漢關監督職權更不如昔。由此可見，清末民初江漢關的雙軌管理機制并未得到很好的執行，甚至隨著外籍稅務司不斷強化對海關權力的控制，造成稅務司大權獨攬的局面。

2.組織機構專業化

中國近代海關制度是在赫德擔任總稅務司期間建立的。他把西方國家實施的近代海關制度用以“改造”中國傳統海關，建立起一套具有近代色彩的海關組織與制度，使中國海關面貌大為改觀。雖然清末中國政治、經濟經歷了一系列重大變故，但中國海關的組織制度及運作方式仍保持相對穩定。在總稅務司對各地分關實行垂直統一領導的近代中國海關體制下，江漢關也是沿用西方海關模式，構建起一套快捷高效、運行有序的專業化組織機構及管理模式。

近代海關主要業務部門是征稅部和船鈔部，分別負責征稅及海務業務。1869年，根據總理衙門頒布的《大清國海關管理章程》，總稅務司署正式將各級海關征稅部門劃分為內班與外班：內班負責海關內部管理及征稅、統計等業務，掌握著海關行政權，是海關組織系統的核心；外班負責船舶、貨物的檢查、監管事務。江漢關組織機構職掌分明：內班由一名稅務司負責，下設副稅務司，各部門的主事為外籍幫辦，華員則擔任供事、文案、書辦等職，處理具體事務；外班由一名頭等總巡管理，下設驗貨員、鈐子手，華員則充任巡役、秤手、水手、守衛、跟班、信差等。需要指出的是，江漢關稅務司、副稅務司、幫辦等高級職員均是洋員，華員僅擔任處于從屬地位的助員。負責航政、港務管理的船鈔部情況相同，主管船鈔部的總巡為洋員，下屬職員均為華員。這充分體現出洋員治關的特征。

各口海關根據貿易情況及業務繁簡，機構設置略有不同。總稅務司署考慮到江漢關的重要性及其發展前景，在業務機構、人員配置和辦公經費上多有傾斜，使其達到一類大關的標準。江漢關是清末5個設置頭等總巡的海關之一，征稅部外班編制人員居各海關前列。清末只有較大口岸的海關設有隸屬于船鈔部的理船廳，漢口理船廳是當時5個一級理船廳之一。各關根據總稅務司分配的內班各等人員，按照業務性質分設各種機構。作為海關組織系統的核心，江漢關內班設有大公事房、存票房、稅結房、賬房等，后期隨著業務的發展，調整為大寫臺、驗單臺、進口臺、出口臺、內地單臺和結關臺等。至1948年，則按工作性質下設七課，分別是總務、文書、會計、江務、監察、驗估、港務，各司其職。江漢關管理運作顯現出高效的特點，這主要得益于組織機構的與時俱進和管理制度的專業規范。

值得一提的是，完備的人事行政管理制度的建立，使中國近代海關成為晚清行政體系中最有秩序和效率的機構。處于總稅務司領導下的江漢關在人事制度與管理上實行垂直領導與等級管理制度，制定了薪俸與福利、制約與懲戒、晉升與交流、教育與培訓等一整套規章制度。特別是江漢關對關員實行嚴格的日常和年終考核，并將考核成績與加薪、升遷相關聯。考核內容涉及關員工作實績、行為品德、工作技能、文化水平等方面，凡考核成績優良者予以加薪或晉升，玩忽職守、品行不良者輕則停職停薪，重則免職開除，可謂獎懲分明。江漢關還不定期對關員進行業務知識培訓與考試，以提高其業務技能與辦事效率，并按職級和責任的不同制定薪俸標準，尤以洋員的高薪為甚，洋員的薪俸遠超華員，且有酬勞金、帶薪假期等高福利待遇。綜合而言，江漢關摒棄了清海關的“人治”管理模式，使海關人事管理趨向“法治”，對維持關員的相對穩定、提高工作效率以及保障機構運行均起到了重要的作用。

中國近代海關組織機構及管理制度雖然引自西方，但畢竟是近代中國半殖民地半封建社會的產物。海關的外籍人員眾多，實為各國共管的海關機構，呈現出“國際官廳”的特性。作為中國近代海關行政體系中的一員，江漢關的組織機構及管理制度雖凸顯近代化的特征，卻也與其他各關一樣付出了海關行政權喪失這一代價。

3.業務職能多樣性

江漢關是在晚清特定的歷史條件下產生和發展的，這就決定了它與中國舊式的海關迥然不同，已具有近代化新型海關的特征，業務職能多樣性即為其一。中國近代海關管理的業務相當復雜，有的是與海關直接相關聯的，如關稅征收、轉口貿易、查緝走私等；有的是不平等條約賦予的，如航政、港務的部分業務；有的是清政府因時勢所需而委辦的。概因體制落后的清政府并未設立專門的管理機構，也無專業人才可用，而氣象觀測、郵政辦理、承辦世博會等又需要專業化的管理，于是交由洋員治下的海關辦理，也有的則是海關為了擴充權力而有意包攬的。由此，江漢關不僅承擔海關業務職能，如關稅征收、貨物稽查、貨運管理、貿易統計等，還履行其他非海關業務職能，如港務、航政、氣象、燈塔、航標等海事業務，并參與經辦郵政、世博會等業務，在武漢城市近代化轉型中扮演了重要角色。

（1）海關業務職能

中國近代海關主要業務制度多以不平等條約為依據，目的是便于西方資本主義國家對華商品輸出，掠奪中國的廉價原料。如海關稅則由條約規定，稅率限定為“值百抽五”；海關監督船舶、查驗貨物及征收稅費，其要點均由條約和貿易章程規定；條約還規定外國領事可以干預海關的驗貨、估價等工作，甚至直接參與外商走私案件的審理等。江漢關在發展過程中，逐漸形成較為規范和統一的以征稅、監管、統計、緝私等為主的海關關務管理體制，但也未能擺脫海關業務制度以不平等條約為依據的事實。

關稅征收。近代海關最基本的職責是征稅。1862年5月，江漢關開始僅征中國民船（掛外國旗）運貨的出口稅及船鈔（即噸稅）。自1863年1月起，江漢關開始征收海關正稅、半稅、子口稅、船鈔、三聯單罰款、罰款、洋藥進口正稅、紅茶補厘、火油池捐、護照費等。據江漢關歷年貿易報告等統計，從1886年至1911年，江漢關年稅收總額大多超過200萬海關兩。[22]“蓋中國全部之商場，除上海稅關收過六百九十余萬兩外，稅源之旺無能及漢口者。”[23]

貨運監管。建關之初江漢關即訂有專章條款，對中外船只來漢貿易停泊地點、貨物申報及其裝卸存儲等均做了明確規定，以便于貨運管理的規范化。如“凡大洋船、內江輪船，只準在大江龜山頭之北、甘露寺之南停泊，離西岸在一里路之限內起卸貨物。凡劃艇等項船只，只準在漢鎮內河南岸停泊起下貨物”。[24]

查緝走私。稽查貨物、制止走私是近代中國海關的一項重要職能。為了打擊走私，維護正常的貿易秩序，江漢關對走私貨物一經查獲，則嚴加處理。1863年11月，江漢關監督鄭蘭查獲美國商船“明安”號“私帶軍裝來漢。該船洋人先期逃走，隨取所裝之洋槍三十七根，炮四尊，一并起儲。應查照《美國條約》第三款并統共章程辦理，將船貨扣留入官，并飭拿獲在逃之犯”。[25]

報關行管理。隨著近代海關的設立、中外貿易的擴大，專門代貨主報關墊繳關稅及辦理運輸、墊付運輸費等，并收取一定手續費的報關行應運而生。漢口最早的報關行是創設于清光緒年間的太古渝和廣永誠。1908年，漢口報關行中信譽高且業務盛者有20余家。這些報關行在江漢關注冊，并受其管理。據統計，1925年漢口報關公會會員有23戶，1930年則達到130戶。[26]

（2）非海關業務職能

近代中國海關是一個特殊的組織，除開展征稅業務外，海關港務也是其基本業務之一。此外，辦理郵政、承辦世博會等事務亦與海關密切相關。江漢關的權限也逐漸超出海關正常的職能范圍，開始承攬海關權限以外的事務，將海關的管理事務延伸到港務、郵政等領域。

航政管理。1863年5月，江漢關頒布《漢口港務章程》，對漢口船只停泊界線、移泊、載運軍火、油類或易燃物品與船舶管理、船只檢疫以及航道保護均做了詳細規定。為了加強對漢口航政的管理，確保長江航運的暢通，江漢關特別設立理船廳、巡江司等機構，對船舶進出港、貨物裝卸、港區水域和陸域的使用實施管理，并致力于監管港口引水測量長江航道及建設助航設施。

1868年，《各國各海口引水總章》正式頒行，規定引水事務由海關約同各國領事館等共同辦理，由總稅務司署船鈔部設在各口的理船廳具體負責。1869年，總稅務司署通飭江漢關稅務司試行該引水總章，將漢口引水監督權劃歸江漢關。1883年，江漢關在長江水域的各種航道、淺灘亂礁、沉船障礙處設置標識加以區分，對江面所設警船、浮樁的形狀、顏色、燈光進行規范，便利了各國船只對長江航道的識別。1891年，江漢關在武昌、黃州等地設燈塔10座。1900年，在長江下游設燈船41只、浮筒18個、標樁6具。[27]1906年，根據總稅務司的要求，江漢關在九江設巡江司，專司測量水道，設置水尺，印發航船布告、水道水量通告，檢查沿江標識等事宜。

港口檢疫。港口檢疫是海關兼管的一項特種業務。1902年，漢口對進出口貨物開始實行檢疫制度，由江漢關管理并制定檢疫規則。1904年7月25日，江漢關發布《江漢口防護染疫章程》十五條，對染疫及可疑船只、旅客物品等的處理辦法做出詳細規定。1933年7月2日，江漢關鑒于上海霍亂流行，“特布告各船只，一律須依照本口總務章程，于指定地點停泊，檢驗后方準入港”。[28]

氣象觀測。1869年11月，江漢關設立氣象觀測機構，成為國內較早開展氣象觀測業務的海關。江漢關氣象測候所設立后，即對日最高和最低氣溫、9時和15時大氣壓力、降水量和降水時數、中午水位及24小時漲落、24小時盛行風向及風力等進行觀測和記錄，使航船盡早獲知準確的氣象資料，早做預防。從1897年起，江漢關每日拍發兩次氣象電報，致電上海徐家匯天文臺并轉香港天文臺，以供它們發布天氣預報及風暴警報之用。

郵政辦理。1879年，江漢關稅務司惠達設立書信館（或譯為寄信局），服務項目包括寄送信函、報刊、商業文書，也可寄遞國際郵件。1897年2月，漢口郵政總局成立，郵務長一職由江漢關稅務司兼任，郵政業務增加了郵政匯兌、包裹驗估收稅及查私等。據20世紀初水野幸吉調查，漢口郵政總局“總管湖北、河南各所，其分局多至百十三處，郵路多至八千二百清路，郵件多至五百五十萬”，[29]遠至西安、宜昌、沙市、長沙及岳州等地郵政也歸其管轄。1911年5月，清政府郵傳部正式接管郵政事務，江漢關包攬的郵政事務就此結束。