2.2 我國流動人口政策演進的內在機制及其效應分析

2.2.1 嚴格控制階段（1984年之前）：計劃經濟烙印依然存在

在這一階段，城市保護主旨突出、計劃經濟烙印依然存在構成我國流動人口政策的典型特征。具體來說，政府對自身調控社會經濟的方向做了較為重大的調整，在對農村的管理上，開始承認并尊重農民物質利益的獨立性和經營上的自主權，也由于生產上的自由調動了大部分農民的積極性，農村生產力的大幅提高，從而形成了農村富余勞動力，農村人口和勞動力的轉移成為可能。例如，1983年的中央文件中有這樣的規定：“在農村允許資金、技術、勞動力一定程度的流動和多種方式的結合。”但是，在20世紀80年代初的文件中，對農村人口流入城鎮并未完全支持，例如，1980年下發的《進一步做好城鎮勞動就業工作的通知》要求：“對農村剩余勞動力進行吸收，控制農村人口盲目流入大中城市?！辈粌H如此，隨后政府頒布的一系列文件都表明，限制農村人口流入城鎮、轉為非農業戶口更是困難，以戶籍制度為核心的城鄉二元體制穩固，人口流動依然受到嚴格控制。如“嚴格控制農村勞動力流入城鎮”（1981年10月）；“嚴格控制農村勞動力進城做工和農業人口轉為非農業人口”（1981年12月），也就是說，在當時由于家庭聯產承包責任制的實行，農業勞動力從集體公社中解放出來，可以相對自由地選擇所從事的專業活動，如農民可以從事養殖業、飼料工業、建筑建材業等，但是對勞動力流動的空間，政府做了較為嚴格的限制。這些限制源于當時總體的社會經濟政治體制。在那一時期，雖然改革的步伐開始邁開，但計劃經濟的影響依然較重，政府從體制政策到各項管理制度與規章，都較嚴格地限制農村人口和勞動力向城市的轉移，因此并未出現成規模的、跨區域的勞動力流動。這也就決定了這一階段的社會經濟政策不僅嚴格限制了人口和勞動力的大規模流動，而且也制約了人口和勞動力流動所應發揮的社會效應與經濟效應。當然，不可否認的是，這一政策在當時無論是對農村還是城鎮的社會經濟管理與生產秩序的穩定都有一定的積極作用。

2.2.2 防范式管制階段（1984—1992年）：城市偏向明顯

在1984年進行改革開放的大背景下，盡管國家開始逐步放寬對人口流動的限制，但并未鼓勵人口流動，而且防范大規模人口流入城市的思想占主導，政策的城市偏向性突出，這就決定了該階段人口流動規模較為有限。政府允許農民自理口糧進入城鎮務工經商，進入的地點多為鄉鎮企業和小城鎮，以“離鄉不離土”為主要特征，商品要素市場也得到迅速發展，流動的主體主要是當地的農民工，促進了流動人口的產生和壯大。與此同時，流動人口的增長帶來了流動人口管理上的巨大挑戰，政府開始適當調控和有序引導人口流動。到了20世紀90年代，隨著糧食統購統銷政策的終止，農民或者說所有中國境內的流動人口，開始大規模進入城市尋求發展。部分省區市陸續出臺了一些相關政策法規，對流動人口進行管理。這一時期流動人口政策主要有兩個特征：一是允許自然有序流動，不提倡盲目流動，且提倡就近流動；二是政府要對流動規模、流動方向等進行有效管理，流動要在社會穩定的大前提下進行。

從這一時期開始，農民自發流入發達地區，尤其是珠三角地區。從20世紀80年代中期開始，外資、港資大量進入珠三角地區開辦企業，當地鄉鎮企業也異軍突起，對勞動力的需求迅速擴大，當地人口和勞動力無法滿足其需求；而在欠發達地區的廣大農村，通過家庭聯產承包責任制從土地上解放出來的大量農村人口和勞動力需要找到脫貧致富的路徑。一方面是旺盛的勞動力需求，另一方面是離鄉淘金的強烈欲望，恰恰構成一對良性的市場供需關系。但是，當時政府對這一趨向并沒有采取鼓勵的態度，也沒有為農民工的流動提供相關的法律與政策保障，而是采取多種方式與政策限制勞動力的遠距離流動，在這一階段的政策文件中“離土不離鄉”“嚴格控制農民工外出”等政策措施高頻率出現，甚至對流入地有這樣的規定：“企業招用工人，應當在城鎮招收。需要從農村招收工人時，除國家規定的以外，必須報經省、自治區、直轄市人民政府批準。”如此管制方式，依然帶有明顯的計劃經濟特征，其基本的政策導向是，“嚴格控制大城市的規模，合理發展中等城市和小城市，以鄉鎮企業為依托建設一批布局合理、交通方便、具有地方特色的新型鄉鎮”（1990年）；“爭取在農村第一產業內部多吸納一些勞動力”（1991年）。可見，政府當時對農村人口和勞動力采取種種限制，其初衷并不在于限制人口和勞動力的流動——政府并不反對農村人口向鄉鎮、小城市的流動——而在于控制大城市的規模，緩解大城市的壓力。這是政府城市偏向的具體表現之一。我國的城市偏向政策在這一時期的政策文件中體現得較為明顯。

這一時期的政策效應也恰恰體現在“發達地區與城市偏向政策”這一層面，即一方面，默認了欠發達地區以及農村勞動力向本地區的鄉鎮、小城市的近距離流動，使得人口和勞動力流動帶動社會經濟的倍增與乘數效應在局部范圍起到作用；另一方面，又通過限制人口和勞動力大規模向發達地區與大中城市的流動，充分保護大中城市以及本地居民的利益，與此同時，也限制了人口和勞動力要素自由流動所應有的經濟拉動效應。

2.2.3 允許與鼓勵階段（1993—2001年）：城市社會問題意識凸顯

在這一階段，盡管開始由之前的防范式管制，轉向允許與鼓勵流動，進而帶來人口和勞動力流動由以往的有限流動轉向逐步的成規模流動，但是因政策轉向及人口和勞動力的大規模流動給城市所帶來的社會問題開始顯現，因此這一階段的“鼓勵”更多的是對流出地人口外流的鼓勵，而不是流入地對人口流入的鼓勵，這也就決定了該階段仍然帶有一定的限制特征。1992年鄧小平同志“南方談話”后，沿海地區以突飛猛進的速度開始發展，工業化與城市化高速推進，對勞動力的需求進一步增加；與此同時，珠三角地區、長三角地區與其他內陸地區的經濟差距迅速拉大，吸引著欠發達地區勞動力源源不斷地流入?？梢哉f，在當時由農村向城市、由欠發達地區向發達地區的人口和勞動力流動已成為大勢所趨且勢不可當。在1993年的政策文件中，對于農村勞動力問題，有“鼓勵農業勞動力的跨地區流動”的表述，這是中共中央第一次以文件的形式正面肯定了地區間勞動力流動的行為，尤其與外流勞動力對發達地區和城市的顯著貢獻具有緊密聯系。同年11月，《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》又一次強調“鼓勵和引導農村剩余勞動力逐步向非農產業轉移和地區間的有序流動”。在此政策前提下，政府開始著力規范勞動力市場，建立勞動力流動的市場機制，“發展多種就業形式，運用經濟手段調節就業結構，形成用人單位和勞動者雙向選擇、合理流動的就業機制”，并提出要對勞動力流動強化管理、組織和服務（1993年）。這一時期，相關地方政府積極響應中央政策，建立了一系列針對勞動力流動的制度與政策，例如，省際勞動力協作制度的建立，廣東、廣西、湖南、四川等省區建立了“九省區勞動協作網”，協調勞動力流動問題，在一定程度上實現了省際勞動力有序流動。同時，隨著農民工的大規模流動，一系列的社會問題開始出現，為克服這些問題，統一的流動人口就業證和暫住證制度開始實行，然而在整頓的名義下勞動力流動成本也大大相應提高，具體體現在針對外流勞動力的相關稅費名目繁多方面。

從相關政策文件中可以看出，在這一時期，中央政府對人口和勞動力流動采取的政策不再是“堵”，而是“疏”。相比以往，盡管政府在這方面的政策有所推進，但依然折射出長期以來較濃的計劃經濟色彩。筆者認為，農民工問題最早引起國家重視，與眾多學界與政界所認為的外流勞動力對城市居民就業與福利的外在沖擊、每年春節前后大量農民工返鄉過年與返崗工作給交通帶來的極大壓力以及對鐵路沿線城市治安造成的極大沖擊具有重要聯系，而當時外流勞動力的工資、福利待遇等方面改善與提高的緊迫性和重要性還未得到充分考察。

這一時期國家對農民工外流的管理還是帶有一定限制性的，目的是做到合理有序的流動，其政策的出發點依然是維護城市的利益，而非農民工的權益。例如，1993年，中共十四屆三中全會提出要鼓勵和引導農村剩余勞動力向非農產業轉移和地區間有序流動。廣大農民得益于政策的支持與認可，紛紛外出，引發“民工潮”。對這一問題，社會經濟政策相對力度較大，甚至不排除有一定的限制措施，如1994年11月，國務院加強對春節期間的“民工潮”管理與疏導工作，其中包括：一是要求60%的農民春節不回家，留在就業地區過年；二是要求所有的用人單位在春節后一個月內不準招工；三是農村人口和勞動力跨省流動要實行嚴格的就業證制度（李愛，2006）。很明顯，在這一過程中，政府考慮到了沿海地區經濟發展的需要，卻因為考慮到社會秩序的穩定降低了農民工的福利——在一定程度上不僅沒有分擔勞動力外流成本，反而提高了流動成本，傳統春節不能回家與親人團聚的心理成本便是例證，更何況外流勞動力截至目前在流動過程中綜合流動成本較高的情況下，工資、福利等方面還并未有較大跟進。

所以說政府在這一時期開始規范勞動力市場，促進勞動力的有序、規范流動也同樣是從城市的立場出發的，勞動力流動現象是作為一個重大的“社會問題”被提出的，有關流動過程中的工資、工作條件、福利、社會保障等方面并未被納入政策視野。

盡管在這一階段，人口和勞動力大規模流動帶來一定的社會問題以及其他相關的負向效應，然而值得肯定的是，在這一階段，勞動力流動已由“限制”“默認”轉向政策上的“允許”，與此同時，大規模流動對經濟增長與經濟發展的拉動效應已經初見端倪，尤其是對發達地區的快速增長更是功不可沒。

2.2.4 逐步規范階段（2002年至今）：權利意識開始回歸

從21世紀初開始，中央政府對人口和勞動力流動的政策有所優化。例如，2002年中共十六大報告認可了人口和勞動力流動并肯定了其貢獻，指出“農村富余勞動力向非農產業和城鎮轉移，是工業化和現代化的必然趨勢，要消除不利于城鎮化發展的體制和政策障礙，引導農村勞動力合理流動”^[1]。由此，外流勞動力在發達地區權益的保護問題、各項社會福利的保障問題等理論探討被提上日程，在實踐層面也取得了一定的進展，具體表現在：對農民進城務工的不合理限制被逐步取消，亂收費被逐步清理，簡單粗暴清退農民工的做法被糾正，拖欠和克扣農民工工資的問題引起中央重視，農民工子女入學接受義務教育的問題開始解決，對農民工的就業培訓工作也開始展開，養老保險、工傷保險以及其他原來與農民無關的社會保障都被納入了農民工福利的范疇。2010年初，農民工養老保險“實現跨地區順暢轉續，保障參保人員權益”的話題被提上日程，人力資源和社會保障部表示，“有關農民工城鄉養老銜接政策一定會出臺”^[2]。2008年頒布的《中華人民共和國就業促進法》規定：“農村勞動者進城就業享有與城鎮勞動者平等的勞動權利，不得對農村勞動者進城就業設置歧視性限制。”這就以法律形式確立了農民工與城鎮勞動者的平等權利，同時也從另一側面肯定了過去很長一段時間以來存在的歧視農民工的現象。

可見，政府對農村人口和勞動力流動已經由過去的“控制”“限制”“管理”轉向了“服務”，這一趨勢是可喜的，與社會政治日益民主、公平的趨勢相一致。進入21世紀后，新生代農民工日趨成為外流勞動力的主體，并呈現差異化特征：20世紀80年代、90年代初期以及中期的打工者單純以掙錢謀生為目的，但掙錢謀生并不構成多為“80后”甚至“90后”的新生代農民工的唯一目的，甚至也不構成主要目的，相反，現代的生活方式、先進的生活理念、舒適的工作環境、被尊重被承認的感覺以及發展機會決定了其流動動因。在2008年出現的金融危機中，大量農民工提前返鄉、危機過后大量企業招工不順就是一個明證：危機爆發時，企業紛紛降低工資、大量裁員、排斥農民工，以致大量農民工提前返鄉；當危機得到緩解時，很多企業招不到工人，原因在于大量農民工留在戶籍地工作——農民工用自己的雙腳做出了選擇。

在這一新的社會形勢下，中央政府與流入地政府都必須考慮農民工的權益問題。所以制定了一系列與農民工相關的政策。例如，2008年1月中共中央提出“探索在城鎮有穩定職業和固定居所的農民登記為城市居民的辦法”；2009年中央經濟工作會議前所未有地開始強調城鎮化，并明確提出“放寬中小城鎮戶籍限制”，把解決符合條件的農業轉移人口逐步在城鎮就業和落戶作為推進城鎮化的重要任務。這是中央層面首次提出放寬中小城市和城鎮戶籍，此前石家莊等不少地方推出過購房入戶等政策。2012年國務院在促進就業規劃中則更進一步強調實施更有利于就業和勞動力流動的財政保障政策、稅收優惠政策、金融支持政策、對外貿易政策等，推進農業富余勞動力轉移就業。

對此，北京大學法學院教授王錫鋅認為，放寬城鄉戶籍限制，打破城鄉之間的隔閡，降低城鄉二元之間流動的門檻，這與戶籍制度改革的基本原則是一脈相承的。但戶籍改革，最重要的還是在于如何對待附著在戶籍上的福利等社會公共資源。通過買房來實現戶籍轉移這種方式，沒有平衡福利，反而強化了城市戶籍的含金量（胡芳潔，2010）。

筆者認為，長期以來，一方面，政府通過戶籍強化了城鄉工資、福利等方面的典型差異；另一方面，當前的“買房入戶”實質上是給戶籍明碼標價，在無形中提高了戶籍的門檻與含金量，使得“外地人”成為城市居民（即內生化）的愿望越來越成為奢望，因為它將負載了社會福利的城市戶籍市場化、貨幣化了，這中間的受益者可能是房地產商，也可能是地方政府相關部門，但不是期盼著有一本城市戶口簿的外來人口和勞動力，這更進一步加劇了城市居民與外來勞動力的不平等。從長遠來看，這樣的政策傾向一方面可能在一定程度上阻礙中國經濟的發展和城市化進程的推進，另一方面也損害了大量無力購買城市住房的普通外來勞動者的利益。

所以，在筆者看來，政府對農民工的政策雖然在開始朝著“福利”的方向走，然而正是這一系列政策的出臺一方面彰顯了政府對民生和福利的重視，另一方面也表明外流勞動力的工資、福利、社會保障等方面長期以來的缺失，說明了這種推進仍然處于在探索中緩慢前行的階段。要真正解決外流勞動力福利問題、解決農村問題，還任重道遠。值得肯定的是，在這一階段，勞動力流動對宏觀經濟的持續穩定增長，尤其是對東部沿海地區的快速增長與飛躍式發展產生了十分巨大的貢獻。有學者指出過去30年尤其是中國加入WTO之后經濟持續高速增長，不僅直接來源于勞動力及其流動，而且間接來源于人口紅利，即人力資本貢獻度高達45%^[3]；此外，彭連清（2008）通過建立東部地區非農部門的生產函數，就區際勞動力流動對東部地區經濟增長貢獻率的實證研究表明：進入21世紀以來，區際勞動力流動更為活躍，人口和勞動力流入對東部地區非農產值增長的年均貢獻率達8.24%。

近年來，尤其是2015年和2016年，中央政策開始聚焦鼓勵人口和勞動力的返鄉創業，并通過返鄉創業帶動欠發達地區和農村更多的就業，而且在這一系列政策舉措中，間接隱藏著在流出地的區域內部實現就地城鎮化的政策內涵。具體而言，促進人口流動尤其是農民工就業創業的政策包括以下內容：引導農民工有序外出就業、鼓勵農民工就地就近轉移就業、扶持農民工返鄉創業。進一步清理針對農民工就業的戶籍限制等歧視性規定，保障城鄉勞動者平等就業權利。實現就業信息全國聯網，為農民工提供免費的就業信息服務。完善城鄉均等的公共就業服務體系，有針對性地為農民工提供政策咨詢、職業指導、職業介紹等公共就業服務。加強農民工輸出輸入地勞務對接，輸出地可在本地農民工相對集中的輸入地設立服務工作站點，輸入地應給予支持。組織開展農民工就業服務“春風行動”，加強農村勞動力轉移就業工作示范縣建設。大力發展服務業特別是家庭服務業和中小微企業，開發適合農民工的就業崗位，建設減免收費的農貿市場和餐飲攤位，滿足市民生活需求和促進農民工就業。積極支持農產品產地初加工、休閑農業發展，引導有市場、有效益的勞動密集型產業優先向中西部轉移，吸納從東部返鄉和就近轉移的農民工就業。將農民工納入創業政策扶持范圍，運用財政支持、創業投資引導和創業培訓、政策性金融服務、小額擔保貸款和貼息、生產經營場地和創業孵化基地等扶持政策，促進農民工創業。做好老少邊窮地區、牧區、庫區、漁區農牧漁民轉移就業工作和農民工境外就業服務工作。

截至2020年6月，全國341個試點地區返鄉創業人員已達到近200萬人，帶動700余萬名就業人口；在試點地區帶動下，全國返鄉創業人員已超過800萬人，帶動約3000萬人就業。返鄉創業、就近就業逐步成為農村經濟的發展重心。在此過程中，實現了人才回歸、技術回鄉和資金回流。這在很大程度上與近年來返鄉創業政策的助推密不可分。2019年1月中共中央、國務院《關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》提出：“支持鄉村創新創業。鼓勵外出農民工、高校畢業生、退伍軍人、城市各類人才返鄉下鄉創新創業，支持建立多種形式的創業支撐服務平臺，完善鄉村創新創業支持服務體系?！边@一政策不僅將為包括外出務工人員在內的各類人員返鄉創業提供支撐平臺，而且將在鄉村進一步建構完善的服務體系。在此基礎上，2019年2月農業農村部等七部門聯合印發的《國家質量興農戰略規劃（2018—2022年）》明確指出：“推動全面建立職業農民制度，強化政策激勵，引導有志青年加入職業農民隊伍，鼓勵大學生、返鄉農民工質量興農建設?！边@一規劃通過鼓勵外出務工人員返鄉創業，用流動過程中獲得的先進技術、熟練技能、前沿理念等帶動農業和農村的快速發展。2020年1月，國家發改委等19個部門聯合印發《關于推動返鄉入鄉創業高質量發展的意見》，提出：“經過3—5年努力，工作協同、政策協調的機制更加順暢，支持返鄉入鄉創業的政策體系更加完善，返鄉入鄉創業環境進一步優化，市場主體活力進一步迸發，產業轉移承接能力進一步增強，帶動就業能力進一步提升?！?020年6月，農業農村部等9個部門下發《關于深入實施農村創新創業帶頭人培育行動的意見》，該意見指出：“創新創業是鄉村產業振興的重要動能，人才是創新創業的核心要素。農村創新創業帶頭人飽含鄉土情懷、具有超前眼光、充滿創業激情、富有奉獻精神，是帶動農村經濟發展和農民就業增收的鄉村企業家。”在此基礎上，明確了：“到2025年，農村創新創業環境明顯改善，創新創業層次顯著提升，創新創業隊伍不斷壯大，鄉村產業發展動能更加強勁。農村創新創業帶頭人達到100萬以上，農業重點縣的行政村基本實現全覆蓋?！痹谏鲜稣叩耐苿酉?，近年來農村涌現了一批農業經理人、農業帶頭人、返鄉投資人、返鄉大學生與技術人員等。