第一章 導論

一 研究背景及意義

（一）研究背景

當今世界多數國家實行公務員制度，其中的公務員辭職是公務員管理的重要內容，是公務員制度建設的重要方面。它既體現公務員有主動辭職的權利，又保證各國政府機關的“出口”暢通。中國公務員辭職是中國公務員制度的重要內容之一。它是在借鑒國外經驗和中國傳統經驗的基礎上，根據中國國情所構建的中國特色公務員制度的一個有機組成部分。其內容體系包括公務員辭去公職（以下簡稱“辭去公職”）和黨政領導干部辭去領導職務（以下簡稱“辭去現職”）。

相對于“入口”（錄用）和“樓梯口”（管理）環節，公務員辭職作為公務員管理的重要內容，是暢通公務員隊伍“出口”的方式之一。辭去公職暢通公務員“能進能出”的出口；辭去現職則疏通“能上能下”的管道。公務員辭職對保證公務員隊伍的優化和提高政府工作效率具有十分積極的意義。本研究將分析公務員辭職的基本概念和理論基礎、中國官吏辭職的歷史考察、當代中國公務員辭職概況、辭職管理及其問題、國外公務員辭職管理及效果，最后提出完善我國公務員辭職管理的對策體系。

（二）研究意義

研究中國公務員辭職及管理有極強的現實意義和理論價值。從現實意義看，研究中國公務員辭職及管理是進一步完善公務員制度的需要，是實現干部人事制度改革目標的要求和深入推進政府機構改革、提高行政效率的現實需求。從理論價值看，有利于探索中國公務員辭職的理論體系，推動公共人力資源管理理論的發展，豐富黨政領導干部問責制和責任政府理論。

1.現實意義

（1）進一步完善公務員制度的需要。2018年修訂的《中華人民共和國公務員法》初步搭建起中國公務員辭職制度的框架，包括辭去公職和辭去現職兩個有機組成部分。作為配套法規的《公務員辭去公職規定（試行）》已于2009年起實施。但是近幾年來，中國公務員辭職及其管理仍然面臨許多困境，有待加強研究和解決。一是辭職現象逐步成為常態，但存在地域和部門差異，為政府的差異化管理帶來挑戰。公務員辭職率與經濟發展水平因素呈正相關。比如，廣東、江浙等東部經濟發達地區的公務員辭職率相對較高，而西部公務員辭職現象相對較少，這就為政府如何健全和完善公務員辭職制度提出差異化管理的要求。二是辭去公職的公務員的從業問題有待進一步完善。比如擔任領導職務的公務員辭職后到其原管轄的企業任職，可能存在辭職者利用原來建立的人脈資源和掌握的政策信息為自身謀取私利、損害公共利益的現象。目前的管理措施僅僅是對辭職者的從業年限進行限制，這明顯是不夠的。如何在公務員辭職后續管理中保障公共利益不受損失，維護市場公平競爭是進一步完善公務員辭職制度的現實要求。三是引咎辭職制度需要進一步規范和完善。比如，引咎辭職后的復出過程存在不公平、不透明問題，往往引發社會公眾不滿，如何從制度上規范引咎辭職的管理有待深入探討。四是責令辭職作為辭職制度的一部分，有待進一步商榷和完善。例如，責令辭職的被動性是否和辭職者的自愿原則存在沖突？再比如，做出責令辭職時是否完全符合事實真相，有無“替罪羊”或者逃避處罰的現象存在？責令辭職的公平實施和有效管理如何在制度上予以保障也需要深入研究。五是自愿辭職需要進一步完善。比如“裸官”是否將自愿辭職作為金蟬脫殼、免予問責或逃避懲罰的一種途徑？公務員辭職中出現的上述問題及其解決途徑需要公務員制度的進一步完善。

（2）實現干部人事制度改革目標的要求。我國《2010—2020年深化干部人事制度改革規劃綱要》提出為期10年的目標：“通過堅持不懈的努力，逐步形成廣納群賢、人盡其才、能上能下、公平公正、充滿活力的中國特色社會主義干部人事制度，培養造就一支適應推進中國特色社會主義偉大事業和黨的建設新的偉大工程要求的高素質干部隊伍。”并提出要“健全干部退出機制，實現干部能上能下、能進能出”。2012年黨的十八大報告進一步指出，要健全引咎辭職、罷免等制度。2017年黨的十九大報告指出，“堅持嚴管和厚愛結合、激勵和約束并重，完善干部考核評價機制，建立激勵機制和容錯糾錯機制，旗幟鮮明為那些敢于擔當、踏實做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁”。這一系列目標為我國逐步建立科學合理的干部人事制度指明了方向，也為公務員辭職制度的進一步完善指明了方向。但是，如何進一步健全公務員辭職制度，特別是公務員引咎辭職和責令辭職制度，對實現干部人事制度改革目標尤為重要。因此實現干部人事制度改革目標必須加強對公務員辭職及其管理的研究。

（3）深入推進政府機構改革和提升政府績效與形象的現實需求。2018年3月13日，國務院機構改革方案提請十三屆全國人大一次會議審議并通過。根據該方案，國務院正部級機構減少8個，副部級機構減少7個，除國務院辦公廳外，國務院設置組成部門26個。至今國務院機構改革方案在國家層面基本落實到位，省級層面的機構改革即將開啟，能否實現機構改革方案的目標，關鍵在于能否將其貫徹落實。辭去公職作為暢通公務員“出口”的方式之一，發揮著合理配置人才的作用。鼓勵一部分懂經濟、懂管理的人才走出機關，合理流動到其他行業，不僅節約公共財政開支，也為國家的經濟建設提供更多的人力資源支持，為社會創造更多財富。作為問責方式的黨政干部引咎辭職和責令辭職可有效督促各級領導干部認真貫徹落實機構改革方案和認真執行各項法規，對阻礙改革并出現責任事故的主要領導干部進行問責，要求其引咎辭職或責令其辭職，從而為理順政府職能、提高行政效率和提升政府形象提供可靠的制度保障。

2.理論價值

（1）充實中國公務員辭職的理論體系。從現有的研究看，國外企業對職員離職和流動的研究較為豐富，但對公務員辭職的學術研究相對缺乏。國內對公務員辭職的研究主要集中在公務員辭職“下海”經商和引咎辭職兩個方面，部分引咎辭職的文章提及責令辭職。而因公辭職、自愿辭職的學術研究幾乎處于空白區。中國公務員辭職理論體系的學術研究極少。因此系統研究公務員辭職及其管理對豐富和完善有中國特色的公務員辭職理論體系具有一定的學術價值。

（2）推動公共人力資源管理理論的發展。從目前國內外出版的系列公共人力資源管理的專著和教材中發現，對公務員辭職及其管理的深入研究的缺失，無疑是公共人力資源管理領域的缺憾。本書對中國公務員辭職及其管理的研究可以在一定程度上做一次嘗試，從而豐富和完善公共人力資源管理理論。

（3）豐富我國黨政領導干部問責制和責任政府理論。當今西方各國都對公共權力進行一定限制和制衡。官員被迫辭職是實行高官問責制和責任政府的結果。但是目前的研究缺乏對中國古代官吏辭職和世界各國管理經驗的總結，本書對中國古代官吏辭職進行歷史考察，對國外公務員和高官辭職管理進行梳理，可以進一步豐富我國黨政領導干部問責制和責任政府理論。