第三節 粵港澳大灣區生態環境協同發展的未來導向

粵港澳大灣區在環境合作治理上初步構建了環境合作框架，采取了行之有效的政策措施，取得了顯著的治理成效，但粵港澳區域環境問題仍然突出，環境合作面臨種種困境。

一是區域生態系統功能下降。改革開放以來，粵港澳大灣區城市快速擴張，導致大量耕地、林地、濕地和水域等生態用地被占用，區域自然生態系統服務功能下降，物種多樣性降低，生態系統自我調節能力變差。

二是跨界水污染仍然突出。粵港澳大灣區河網密布，跨界河流眾多，跨界水體污染仍然突出，如深圳河、淡水河、茅洲河、小東江、獨水河、前山河、廣佛跨界河涌等跨界河流污染問題仍然突出。

三是空氣污染形勢依然嚴峻。由于區域資源和能源消耗量過大，大氣污染物排放量巨大，粵港澳大灣區的大氣環境質量總體下降，呈現出酸雨頻率高、臭氧濃度高、細小顆粒物濃度高和灰霾天氣嚴重。近十年來，粵港澳大灣區的PM2.5區域年均濃度呈整體下降趨勢，但灰霾天氣依然突出。

四是部分近岸海域污染嚴重。珠三角近岸海域、主要河口和部分城市近岸海域生態環境問題依然突出，海洋生態系統健康狀況不容樂觀。2016年6月，廣東省發布《2015年廣東省海洋環境狀況公報》稱，珠江口海域水質處于劣四類海水標準，深圳灣水質有所好轉，但水環境狀況仍然堪憂。

同時，粵港澳大灣區政府間環境合作還存在種種不足。一方面，環境合作的深度還不夠。目前大灣區缺乏深度協調機制，導致灣區在產業發展、基礎設施建設、生態環境保護等方面存在開發無序的問題。另一方面，環境合作機制尚未完善。首先，行政協議效力不足。珠三角政府間的行政協議比較多，但對環境合作的推動不明顯。大多數環境協議內容過于原則性，操作性不強，許多協議缺乏相關的責任條款和懲罰機制，協議常常流于形式。其次，缺乏具體的法律依據和法律地位?！痘浉酆献骺蚣軈f議》《粵澳合作框架協議》及其他環境合作協議并沒有法律的明確授權，法律效力模糊。雙方是否能夠自覺按照合作協議履行合作義務，取決于雙方的自律行為，并無法律約束力。再次，難以避免利益沖突?；浉郯恼g存在各自的利益訴求，如果沒有完善的利益協調機制，很難實現各自的合理利益訴求，合作的動力難免會打折扣。最后，環境法律法規存在沖突。粵港澳三地存在不同的法制體系，加上社會、經濟制度差異，區域性生態保護和環境事務的政策不協調，存在不同的環境管理制度及法律標準。以深圳河治理為例，在規劃與招投標方面，深港兩地法規、程序和技術標準等方面存在許多差異，雙方是不同的技術規范，這些制度差異和沖突對區域生態環境協同發展形成了現實障礙。

一 共同編制大灣區環境保護總體規劃

2019年2月，中共中央、國務院印發《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，規劃近期至2022年、遠期展望到2035年，是指導粵港澳大灣區當前和今后一個時期合作發展的綱領性文件?！痘浉郯拇鬄硡^發展規劃綱要》將“綠色發展，保護生態”確定為大灣區合作的六項基本原則之一，將“宜居宜業宜游的優質生活圈”確定為大灣區發展五項戰略定位之一，提出“到2022年，粵港澳大灣區綜合實力顯著增強，生態環境優美的國際一流灣區和世界級城市群框架基本形成。其中，綠色智慧節能低碳的生產生活方式和城市建設運營模式初步確立”。不僅如此，規劃專門部署推進生態文明建設，要求牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，在粵港澳大灣區實行最嚴格的生態環境保護制度。^[35]

《粵港澳大灣區發展規劃綱要》是統領灣區保護與開發的行動綱領，是統籌協調各方利益的重要依據，世界級城市群環境治理必須做好規劃?；浉郯拇鬄硡^總體環境治理規劃需要由國家環保部牽頭，粵港澳三方政府參與共同制定。總體規劃按照粵港澳大灣區自然生態系統、珠江流域以及近岸海域生態安全建設的整體性和系統性要求，堅持區域統籌、流域統籌、陸海統籌，形成區域環境管理新模式?？傮w規劃對粵港澳大灣區的環境治理進行全面設計和政策引導。

一是對大灣區水環境合作治理的規劃引導。優化調整珠三角地表水環境功能區劃和近海功能規劃。加強跨界水污染治理，建立健全跨界河流污染綜合防治體系，形成珠三角水環境安全格局。

二是對區域大氣復合污染治理的規劃引導。建立大氣復合污染綜合防治體系，有效改善區域空氣環境質量；全面實施珠三角清潔空氣行動計劃，多手段聯合推進。

三是對構筑區域生態安全格局的規劃引導。從珠三角區域自然環境和經濟發展整體布局出發，優先保護區域生態屏障，統籌規劃區域綠地和區域綠道，構筑整體聯結的生態安全體系。

四是對打造粵港澳綠色優質生活圈的引導。深化粵港澳環境合作，拓展合作領域，創新合作機制，打造綠色大珠三角優質生活圈。

五是對完善環境合作機制和環境政策法規的引導。建立統籌協調的區域環境管理體制，突破一體化瓶頸；建立科學的環境政策體系，探索具有珠三角特色的區域環境保護新道路。

二 完善大灣區環境治理的合作機制

一是完善組織機制。完善包括中央層面、粵港澳層面、地市與港澳層面在內的多層級責權明晰、多元主體互動的區域環境協調機制總體框架。粵港澳區域環境合作的重大安排應通過一個權威性機構來推動。設立粵港澳大灣區環境委員會，賦予其相應的行政權力，具有較高的權威性。健全專責環境小組的協調功能。明確專責環境小組的法律地位，進一步完善《專責環境工作組工作制度》。

二是健全利益協調機制。綜合運用締結環境合作協議，建立利益訴求表達平臺，使城市間的利益糾紛得到及時反映和反饋。成立粵港澳大灣區環境合作發展基金，探索建立流域海域生態補償機制。

三是完善聯防聯控機制。合作開展《粵港澳大灣區水環境監測網絡規劃》編制研究，建立粵港澳大灣區水環境監測網絡和相應的數據庫系統。優化升級粵港澳大灣區大氣監控網絡。建立區域機動車污染監控平臺，研究和建立區域主要大氣污染物排放源清單開發方法與業務系統，完善大氣排放源清單動態更新工作機制。

四是建立陸海環境統籌機制。堅持粵港澳大灣區陸海統籌聯動發展，統籌陸海資源開發，統籌濱海土地、圍填海造地開發，建立陸海統籌的生態修復和污染防治區域聯動機制，促進海洋環境保護與流域污染防治的有效銜接。

五是建立環境法制的兼容機制?；浉郯拇鬄硡^11個城市開展協同立法，廢除互不兼容的環境法規及相關政策。

三 優化大灣區生態安全格局

生態安全格局是由生態基礎體系所占據的物理空間及地理分布特征的組合關系，它既包括自然生態系統，也包括人工生態系統。^[36]優化粵港澳大灣區生態安全格局，主要從以下三方面考慮。

一是優化大灣區生態功能區布局。根據《粵港澳大灣區發展規劃綱要》的要求，粵港澳大灣區要“實施重要生態系統保護和修復重大工程，構建生態廊道和生物多樣性保護網絡，提升生態系統質量和穩定性”^[37]。生態功能區的劃分強調按照自然生態邊界而不是行政區劃邊界，將綠地、林地、園地、耕地、濕地等整體性劃入生態功能區保護范圍，通盤納入生態空間規劃體系。城市群生態功能區建設的關鍵是加強重點生態功能區建設，優先保護生態重要性高的區域。

二是加強大灣區生態紅線管制。根據《粵港澳大灣區發展規劃綱要》的要求，粵港澳大灣區要“劃定并嚴守生態保護紅線，強化自然生態空間用途管制。加強珠三角周邊山地、丘陵及森林生態系統保護，建設北部連綿山體森林生態屏障”^[38]。生態紅線是指在尊重區域自然生態系統的整體性和保護生態服務功能的前提下劃定的基本生態控制線。^[39]生態保護紅線包括重要生態功能區、生態敏感區或脆弱區和禁止開發區三大類。同時，劃定海洋生態紅線區，保護生態敏感區、生態脆弱區，將粵港澳大灣區重要濱海濕地、重要河口、紅樹林、重要砂質岸線、自然景觀、重要旅游區等區域劃定為海洋生態紅線區，分區分類制定紅線管控措施。粵港澳大灣區具有豐富的海岸線生態資源，要加強海岸線保護與管控，強化岸線資源保護和自然屬性維護，建立健全海岸線動態監測機制；強化近岸海域生態系統保護與修復，開展水生生物增殖放流，推進重要海洋自然保護區及水產種質資源保護區建設與管理；推進“藍色海灣”整治行動、保護沿海紅樹林，建設沿海生態帶。

三是加強大灣區生態基礎體系管理。生態基礎體系主要包括林地、綠地、水面、濕地、園地、耕地等，這些生態基礎體系使城市群生態系統具有整體性，系統內部高度關聯性。根據《粵港澳大灣區發展規劃綱要》的要求，粵港澳大灣區要“加強粵港澳生態環境保護合作，共同改善生態環境系統。加強濕地保護修復，全面保護區域內國際和國家重要濕地，開展濱海濕地跨境聯合保護”^[40]。具體而言，要將大灣區的林地、城市綠地、農用地、水域和濕地等納入生態用地管理范疇，明確用地規模，強化用途管理，設定生態建設指標，明確各項保護制度，構建粵港澳大灣區生態安全格局。

四 深化大灣區水環境合作治理

粵港澳大灣區的水環境形勢仍然嚴峻，無論是小珠三角九市還是粵港澳三地，水環境合作是環境合作的核心內容。根據《粵港澳大灣區發展規劃綱要》的要求，^[41]大灣區水環境合作治理仍需付出積極努力。

一是深化跨界河流的合作治理。建立跨界河流污染綜合防治體系，優先解決重大跨界水污染，以淡水河、觀瀾河（石馬河）、廣佛內河涌、獨水河等水體污染嚴重的跨界河流為突破口，推進跨界河流水污染整治。加強東江、西江、北江等重要江河水環境保護和水生生物資源養護，強化深圳河等重污染河流系統治理，推進城市黑臭水體環境綜合整治，貫通珠江三角洲水網，構建全區域綠色生態水網。

二是深化環珠江口的合作治理。環珠江口灣區是大珠江地區生態安全體系的核心支撐區域。粵港澳聯合制定珠江河口整治方案，聯合制定環珠江口水源地保護規劃，制定珠江河口岸線、灘涂利用與保護規劃。建設河口自然保護區，重視河口生態環境的保護，實施珠江河口灘涂濕地生態系統恢復工作。具體而言，要積極開展珠江河口區域水資源、水環境及涉水項目管理合作，重點整治珠江東、西兩岸污染，規范入河（海）排污口設置，強化陸源污染排放項目、涉水項目和岸線、灘涂管理。實施東江、西江及珠三角河網區污染物排放總量控制，保障水功能區水質達標。

三是深化近岸海域的合作治理。加強海洋資源環境保護，更加重視以海定陸，加快建立入海污染物總量控制制度和海洋環境實時在線監控系統。推進粵港、粵澳在近岸海域的合作治理，主要涉及深圳灣、大鵬灣、珠江口。深化大鵬灣水環境合作治理，對《大鵬灣水質區域控制策略及實施方案》進行修正補充，對大鵬灣水環境保護設置更嚴格的目標和標準，嚴密監控大鵬灣海域水環境質量變化情況；控制大亞灣-稔平半島區、珠江口河口區等重要海域控制區的陸源污染?？刂莆鬯瓣懺次廴疚锱欧?，聯合確定適宜的灣區經濟開發策略，保證經濟建設與環境保護協調發展。

五 深化大灣區大氣環境合作治理

針對粵港澳大灣區大氣環境保護所共同面臨的嚴峻挑戰，結合《粵港澳大灣區發展規劃綱要》的要求，^[42]粵港澳三方應共同合作，構建世界先進的典型城市群大氣復合污染防治綜合體系。

一是共同實施粵港澳大灣區空氣質量管理計劃?；浉郯拇鬄硡^應主導建立粵港澳三方區域大氣污染減排方案，進一步優化區域大氣環境管理指標體系，推動大灣區開展綠色低碳發展評價，力爭碳排放早日達標，建設綠色發展示范區。

二是繼續加強粵港澳大灣區大氣污染防治的合作，完善區域空氣質量監測網絡。推進低碳試點示范，實施近零碳排放區示范工程，加快低碳技術研發，深化對粵港澳大灣區空氣污染機理的研究，例如，大灣區大氣污染源排放清單研究、大氣污染機理研究、大氣污染預測系統研究、大氣污染控制技術應用示范研究等。

三是深入推進“清潔生產伙伴計劃”。進一步推動企業實行清潔生產的方向，實行生產者責任延伸制度，推動生產企業切實落實廢棄產品回收責任。鼓勵粵港澳大灣區內的企業實施清潔生產，將大灣區的重點工業園區都納入進來，鼓勵并逐步強制對高能耗、高污染的企業進行清潔生產審核，深化推動清潔生產機制研究。

四是推動粵港澳大灣區環保產業一體化發展。調整和優化區域內的產業結構，深化大灣區產業鏈條分工合作，建設以先進制造業和現代服務業為支撐的產業結構。加強粵港澳大灣區環保產業發展政策、法規的交流，為推進產業合作發展創造良好的政策環境。推動制造業智能化綠色化發展，采用先進適用節能低碳環保技術改造提升傳統產業，加快構建綠色產業體系。

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[1] 《中共中央 國務院印發〈粵港澳大灣區發展規劃綱要〉》，新華網（www.xinhuanet.com），2019年2月18日。

[2] 本節部分內容根據相關資料整理，詳見魏達志、張顯未、裴茜《未來之路——粵港澳大灣區發展研究》，中國社會科學出版社，2018，第57～63頁。

[3] 根據廣東統計信息網（http：//www.gdstats.gov.cn）、香港政府統計處（http：//www.censtatd.gov.hk）、澳門統計暨普查局（http：//www.dsec.gov.mo）提供的資料整理。

[4] CEPA（Closer Economic Partnership Arrangement）是《內地與香港關于建立更緊密經貿關系的安排》的英文簡稱。

[5] 《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，新華網（www.xinhuanet.com），2015年3月28日。

[6] 《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》，新華網（www.xinhuanet.com），2016年3月17日。

[7] 《政府工作報告》，人民網（www.people.com.cn），2017年3月17日。

[8] 《李克強會見林鄭月娥 頒發任命林鄭月娥為香港特別行政區第五任行政長官的國務院令》，新華網（www.xinhuanet.com），2017年4月11日。

[9] 《韓正主持召開粵港澳大灣區建設領導小組全體會議》，新華網（www.xinhuanet.com），2018年8月15日。

[10] 《中共中央 國務院印發〈粵港澳大灣區發展規劃綱要〉》，新華網（www.xinhuanet.com），2019年2月18日。

[11] 林先揚：《港澳大灣區城市群經濟外向拓展及其空間支持系統構建》，《嶺南學刊》2017年第4期，第25～32頁。

[12] 《人民日報評論員：抓住大機遇 建好大灣區》，新華網（www.xinhuanet.com），2019年2月18日。

[13] 《人民日報評論員：抓住大機遇 建好大灣區》，新華網（www.xinhuanet.com），2019年2月18日。

[14] 烏蘭察夫主編《粵港區域環境合作與低碳發展》，社會科學文獻出版社，2015，第4頁。

[15] 《中共中央 國務院印發〈粵港澳大灣區發展規劃綱要〉》，新華網（www.xinhuanet.com），2019年2月18日。

[16] 王圣軍、田軍華：《粵港澳區域合作創新機制研究》，《經濟與管理》2012年第8期，第83～87頁。

[17] 《中共中央 國務院印發〈粵港澳大灣區發展規劃綱要〉》，新華網（www.xinhuanet.com），2019年2月18日。

[18] 內地九省包括福建、江西、湖南、廣東、廣西、海南、四川、貴州、云南。

[19] 這9個城市包括廣州、深圳、珠海、東莞、佛山、中山、惠州、肇慶、江門。

[20] 盧慧：《加強聯合交叉執法 五市共推跨界治污》，《南方日報》2016年3月21日。

[21] 劉晶：《深莞惠簽署尾氣污染防治協議 建立信息溝通機制》，《中國環境報》2011年6月30日。

[22] 陳廣漢、謝寶劍：《粵港澳合作制度變遷動力研究》，《澳門理工學報（人文社會科學版）》2012年第2期，第45～51頁。

[23] 王書明、馬學廣、楊洋：《海洋、城市與生態文明建設研究》，人民出版社，2014，第112頁。

[24] 《澳門與珠海商討成立環保合作工作小組》，中國新聞網（www.chinanews.com），2010年10月21日。

[25] 珠三角9個城市包括廣州、深圳、珠海、東莞、佛山、中山、惠州、肇慶、江門。

[26] 吳磊、鄭君瑜：《粵港區域大氣環境管理創新機制研究》，《資源開發與市場》2016年第10期，第1172～1177頁。

[27] 黃慧誠：《全方位構建粵澳合作新格局》，《南方日報》2006年12月10日。

[28] 古春婷：《舉行珠澳環保合作工作小組會議，繼續深化區域環保合作》，《珠海特區報》2017年4月24日。

[29] 陳紅燕：《界河檔案——深港聯合治理深圳河工程回顧和展望》，《水利發展研究》2010年第6期，第74～77頁。

[30] 甘雪明：《粵港澳共吁保護珠三角濕地 投5億種5萬公頃紅樹林》，《南方日報》2004年2月3日。

[31] 李瑞農、郭薇、黃慧誠：《珠三角的“藍天樣本”——關于廣東省改善大氣環境質量的調查報告》，《中國環境報》2016年6月7日。

[32] 《清潔生產伙伴計劃》，鳳凰網（www.ifeng.com），2015年2月13日。

[33] 陳啟任、董永春：《粵澳氣象部門深化探測和數值預報合作》，《中國氣象報》2014年6月11日。

[34] 黎澤國：《粵港粵澳合作框架協議實施考察》，《開放導報》2017年第2期，第30～35頁。

[35] 《中共中央 國務院印發〈粵港澳大灣區發展規劃綱要〉》，新華網（www.xinhuanet.com），2019年2月18日。

[36] 楊勤業、李雙成：《中國生態地域劃分的若干問題》，《生態學報》1999年第5期，第596～601頁。

[37] 《中共中央 國務院印發〈粵港澳大灣區發展規劃綱要〉》，新華網（www.xinhuanet.com），2019年2月18日。

[38] 《中共中央 國務院印發〈粵港澳大灣區發展規劃綱要〉》，新華網（www.xinhuanet.com），2019年2月18日。

[39] 鄢祖海：《武漢劃定生態控制線》，《中國環境報》2012年2月24日。

[40] 《中共中央 國務院印發〈粵港澳大灣區發展規劃綱要〉》，新華網（www.xinhuanet.com），2019年2月18日。

[41] 本節部分內容參考《中共中央 國務院印發〈粵港澳大灣區發展規劃綱要〉》第七章第二節相關資料，新華網（www.xinhuanet.com），2019年2月18日。

[42] 本節部分內容參考《中共中央 國務院印發〈粵港澳大灣區發展規劃綱要〉》第七章第三節相關資料，新華網（www.xinhuanet.com），2019年2月18日。