第一章 城市社區治理模式創新中的社區治理結構

第一節 問題的提出：社區變遷中的城市社區治理

一 引言：城市中國及城市中國問題的興起

據國家統計局最新公布的數據，“2018年，全國大陸總人口為139538萬人。從城鄉結構看，城鎮常住人口83137萬人，比上年末增加1790萬人；鄉村常住人口56401萬人，比上年末減少1260萬人。城鎮人口占總人口比重（常住人口城鎮化率）為59.58%，比上年末提高1.06個百分點”。[1]城鎮人口占總人口比重從1982年的21.1%，到2011年首次超過50%，再到2017年的58.5%（對應城鎮常住人口約8.13億人），[2]到2018年的59.58%，呈現出迅速且穩定的增長趨勢，這從一定程度上可以說明，“城市中國”已經取代“鄉土中國”，成為當今中國宏觀整體特征的有效概述。

在2018年全國分省統計數據中，上海市、北京市、天津市的人口城鎮化率均已超過83%，貴州省、云南省、甘肅省三地的人口城鎮化率雖然都沒有超過50%，但均在47%左右，只有西藏自治區剛剛超過30%，其他各個省級行政區劃的人口城鎮化率均在50%以上。

表1.1 中國城鎮人口占總人口比重[3]

人口在城市中相對高密度的聚集，對比人口在鄉村中相對低密度的聚集，帶來了人際互動頻度、社會事務種類、利益協調整合、資源環境瓶頸、醫療衛生壓力等城市中國發生的一系列重要變遷，呼吁這一領域的研究從認識論、方法論到關注重點的轉移。僅以人口在城市中高密度聚集給城市給排水系統帶來的挑戰為例，為了解決快速城市化帶來的城市危機，1852—1870年，法國巴黎塞納行政區行政長官喬治·歐仁·奧斯曼男爵聘請了歐仁·貝爾格朗德等一批著名建筑師、規劃專家和水利專家，對巴黎市區的地下排水系統進行了大規模的規劃和改造，有效緩解了因人口快速膨脹帶來的水污染造成的公共衛生危機。“改造之前，巴黎的環境非常惡劣，處處充斥著骯臟與瘟疫，城市中的古老建筑旁到處是破舊的木棚，散發著腐朽的味道。巴黎70%的人口的生存條件都非常差，用水短缺而水質差，缺乏照明，空氣混濁，綠地很少，等等，這些都構成古老巴黎的陰暗面。……奧斯曼在道路旁設置了公共廁所、噴泉式飲水器……路面自動灑水設施。下水管道總長由過去的142公里擴展至600公里，而且先前的管道只有15公里保留下來，絕大部分是重建，同時管道直徑尺寸也增大許多”。[4]

同時期處于快速城市化階段的英國，“在1840年代的曼徹斯特，大約12%的人口居住在地下室。地下室住所在舊工業城市極為常見，新興城市情況要好一些。這些地下室經常成為街道排水道和下水道所滲透出的、散發著惡臭的污物的容器。……人畜糞便的處理，這是處于城市化進程中的維多利亞社會所面臨的最大挑戰之一。……在19世紀上半葉，糞坑是最常見的人類排泄物處置方式。由于城市人口越來越密集，之前的糞坑很快被裝滿，毗鄰的土地被穢物滲透，變成糞肥沼澤地，甚至附近的井水都受到污染。……威廉·法爾估算，1831—1839年鄉村地區死亡率是18.2‰，城市地區死亡率是26.2‰。城市內部各區死亡率亦有很大不同。在1840年曼徹斯特的布勞頓郊區的人口死亡率為15.8‰，靠近市中心的阿德維克人口死亡率為28.6‰，市中心的死亡率高達35.2‰，是中產階級聚居區的兩倍以上”。[5]

同樣的故事也發生在19世紀末的美國，“人們普遍認為水體可以凈化一切污穢，而水源污染并未引起大眾警覺，城市有時甚至責令居民將糞穢等生活垃圾直接傾入河中。面對人口激增產生的巨大用水需求，很多城市遭遇了水資源短缺的困境。工業重鎮芝加哥直到1840年仍然沒有完備的供水系統。全市僅有的一家供水公司只能滿足城市東南一隅的日常需求，近4/5的地區直接從受到污染的芝加哥河中汲取生活用水。由于用水緊張，各種生活污穢很難通過下水道沖刷至排污口外，作為城市重要衛生設施的下水道難以發揮有效作用，生活用水污染成為誘發多種傳染性疾病的重要因素。……1890年美國城市嬰兒死亡率（243.3‰）高出農村地區（121.2‰）一倍多……排污管道開始在許多城市大規模興建，1870年至1920年城市人均使用下水道比例由50%上升至87%，擁有下水道的社區數量從100個增加到3000個。……1880年至1905年間，芝加哥和費城的排污設施增加到原先的5倍多。……僅清潔用水項目就減少近50%的城市死亡人數，其中嬰兒死亡率下降幅度高達75%。相應人均壽命得到顯著提高，馬薩諸塞州人均壽命由1850年的38.3歲提高到46.1歲”。[6]

19世紀末歐美主要國家城市的城市化歷史經驗，說明了人口城鎮化水平的迅速躍進，既意味著社會分工效率的提升，也能進一步帶來社會分工效率的提升；但是人口城鎮化的迅速轉變所帶來的挑戰則往往被有意或無意忽略，盡管其代價深重。[7]而一旦將“全國人戶分離人口2.86億人，其中流動人口2.41億人”[8]這一關鍵細節納入“城市治理”這一重要變遷的分析中，“高度流動”也在超越“安土重遷”，成為對城市中國典型特征的另一鮮明注腳。在以往研究中被描述為“鄉土社會是安土重遷的，生于斯、長于斯、死于斯的社會”[9]的這一以“安土重遷”為集中體現的歷史特征已經不再成為描述中國人口的唯一特征。今天無論是社會個體在其生命歷程中發生流動可能性的頻率，為此持續的流動時間、產生的流動距離，還是社會整體具有流動歷史的流動人口占全國總人口的流動比率，以及流動人口流動所產生的永久遷移性可能，都已經成為描述中國人口的另一個重要特征。城市中國中人口高度流動等特質的興起，與其他變遷特質交織在一起，增加了對城市中國問題理解的難度。

與此同時，即使不考慮“鄉土中國”到“城市中國”這一宏觀整體變遷及其所帶來的理解難度，1998年7月3日《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革，加快住房建設的通知》（〔1998〕23號）文件出臺，決定自當年起停止住房實物分配，建立住房分配貨幣化、住房供給商品化、社會化的住房新體制。福利分房時代中“等國家建房、靠組織分房、要單位給房”和“國家定面積、定標準、定租金，無法轉賣、限制轉租”的典型特征，轉變為住房市場化時代中“個人及家庭根據自身消費能力購買”和“個人及家庭享有由商品房購買行為衍生的一系列物權”的典型特征，中國城市社會業已發生翻天覆地的變化。

國家和單位在城市居民住房供給中的角色地位轉變，同樣給城市基層社會治理帶來了系統性變革。城市社會中以往由單位在組織社會生產的同時，兼負對單位成員進行社會管理和社會服務，街道、居委會從旁輔助的格局，轉向為單位專注于組織社會生產，單位成員的社會管理和社會服務交由街道、居委會來供給的格局。劇烈且深重，是今天回顧當年啟動的這一格局轉向的注腳。

從鄉土中國到城市中國，從安土重遷到高度流動，是城市社會治理復雜性的外部來源；從住房福利化時期的“單位為主、街居為輔”到住房貨幣化時期的“街居為主、單位為輔”，是城市社會治理復雜性的內部來源。將城市社會中的一系列劇烈且深刻的變化，置于前述中國整體社會特征的變遷中，有助于我們深化對當今中國城市社會變革程度的認識。今天城市社區治理所面對的形勢，與以往社區治理所面對的形勢，無論是從所需要面對挑戰中各項事務的艱巨程度來說，還是從社區治理中不同主體的分化程度來說，都已經不可同日而語。城市中國的城市社區治理，成為中國社會整體轉型中亟須得到厘清的關鍵問題，若非如此，中國城市的發展方向、趨勢和特征，將成為影響和制約國家整體發展方向、趨勢和特征的關鍵性因素。城市在國家發展中的重要決定性地位，在世界上任何一個國家或者社會的發展歷史中都已經得到了廣泛的證實。城市中因人口集聚帶來的社會分工高度精細化所產生的生產效率提高和由此而來的各種資源的集中，是維持城市迅速且穩定增長的核心內核。而城市在充分享受人口集聚和資源集中帶來的城市發展紅利及其對整個國家、社會發展的驅動效應時，如何回應人口集聚和資源集中帶來的相應問題，就構成了城市社區治理問題挑戰的整體背景。[10]

二 城市中國問題中的城市社區治理

既然在相當程度上，城市中國及城市中國問題已經成為概括我們理解和回應當前中國社會宏觀整體轉型的認識論和方法論特征。那么，城市中國問題中的城市社區治理也正成為破解城市中國問題的關鍵一環。

首先，就城市社區治理在國家、社會發展中的角色變化而言，它不再是國家和社會為了實現宏觀整體發展中單一以經濟增長為目的的臨時性、修補性的被動式需要，而是從屬于國家治理現代化體系目標的有機構成部分，本身即是國家和社會發展的重要目標之一，也是人民群眾實現美好生活愿望的重要構成部分。城市社區治理研究的認識論需要認識和回應這一轉變。

傳統的馬克思主義論述對社會發展“生產、交換、分配、消費”四大環節中的“生產”獨有強調，這體現了生產環節在現代工業社會的重要地位。但是隨著工業化的進展和現代化的拓展，體現后現代風格的新馬克思主義論述則對社會發展四大環節中的“消費”環節情有獨鐘，對消費環節的分析體現了新馬克思主義者對“后工業社會”“消費社會”中種種剝削機制和壓迫機制的批判旨趣。城市社區作為一個城市中的重要“容器”，在體現“生產”環節之外，本身就是分配或者消費后果的集中體現。隨著商品房社區在城市社會中比重的不斷攀升，社區更可以被描述為消費后果的集中體現。今天，當我們從生產環節，更從消費環節來剖析城市社區在城市社會及城市中國的獨有價值時，城市社區顯然不能再被僅僅看作城市社會在實現社會生產之余，為了維持勞動力再生產的被動式需要。當新馬克思主義者的分析視野從對生產環節轉移到社會發展四大環節尤其是消費環節之后，從消費環節、生產環節、分配環節、交換環節來反省城市社區中的剝削機制和壓迫機制，并進而同時在這四個環節中尋求解放途徑，[11]成為城市社區治理研究認識論轉型的重要思想淵源。簡言之，在城市社區治理研究認識論的轉型中，我們需要從更為宏觀的視野來看待城市社區治理研究的價值。它立足于在城市社區治理現狀經驗描述和判斷的基礎上回應社區問題，但這只是城市社區治理研究價值的最基本體現。在更為宏觀的價值維度上，對城市社區治理的理解涉及如何捕捉當代中國社會變遷中最為前沿、最為激烈、最為深重的維度，對這一維度的認知、分析和應對，在宏觀的社會結構分析層次上具有深厚的理論價值和重要的現實意義。

其次，就城市社區治理面對的治理對象特征而言，城市社區的居民主體，已經不再是計劃經濟時代下通過享有單位福利分房權利來獲取住房資格的單位成員，而是在市場經濟時代中通過自身市場購買能力經由市場交易獲取房產的社區業主。從社區居民的身份而言，他們在社區業主的身份之外，不再像以往一樣跟其他社區居民還同時具有同一單位的成員關系。在政府機關、科研院所、國有企業、集體企業、私營企業、個體從業者等不同工作部門的城市人口，都可能匯聚在同一個社區空間之中；從住房獲得途徑而言，他們的住房獲得途徑，是在房地產市場中，通過自身擁有貨幣資產的購買能力，根據自身的喜愛偏好，選擇自己支付范圍內的房產，包括區位、面積、配套設施等。單位制時期單位成員在自己工作的單位內部，根據自身職位、職級、職稱、文化程度、婚姻狀態、工齡、年齡等資歷狀態，甚至與關鍵領導的私人關系等屬性，“論資排輩”地在單位內部獲取福利分房資格，由此獲得一定住房的一定權利，如在享有住房使用權利的同時并不一定獲得住房的財產權利，很難按照個人意愿選擇住房區位、面積、配套設施等；從住房權利性質而言，社區成員通過市場交易獲取個人房產即意味著在法律規范界定的邊界內，業主對個人房產及其附屬空間和設施擁有完全的財產權利、使用權利及交換權利，這一權利的行使相對而言，可以不受其他行為主體的干預和影響，是一種相對明確且獨立自主的住房權利。但是，單位成員經由福利分房獲取的住房權利，不僅在住房區位、面積、配套設施等方面受到單位的約束，而且在住房權利上相去甚遠。通過福利分房獲取的房產，往往只是強調單位成員對住房的使用權利，而單位成員通常并不具有對住房的財產權利和交換權利，即使在少數情況下單位成員具有對住房的財產權利和交換權利，他們也往往被嚴格限定前置條件，在符合前置條件的基礎上才可以行使。社區居民身份、住房獲得途徑、住房權利性質等的巨大差別，意味著社區治理面對的對象特征發生著巨大轉變。同樣作為社區成員，“社區業主”對“單位成員”的稱謂替代，意味著社區居民對象特征涵義的巨大轉變。這一巨大轉變給社區治理研究的方法論也帶來了巨大挑戰，在原有的方法論下以原有的分析框架來概括和分析業已產生和正在產生的巨大轉變，面臨著極大的挑戰。城市社區治理研究面臨著方法論生產的機遇空間。

再次，就城市社區治理面對的問題現狀而言，一方面，在“單位為主、街居為輔”到“街居為主、單位為輔”的城市基層治理格局轉變下，城市居民社會服務和社會管理的主要供給方發生了顯著性轉變。以往由“單位”統合經濟生產和社會管理的復合性功能，在住房貨幣化改革之后轉變為單位只是專注于經濟生產的單一性功能，單位承載的社會管理功能轉移給城市基層社區承擔，現時期城市基層社區承載的問題相比于以往急速增加。不同類型的社區問題在不同的社區中呈現井噴式增長，城市社區治理被寄予厚望。另一方面，城市社會的迅速發展帶來了社區居民需求層次的普遍提高和高度分化，社區居民需求的變化特征帶來了城市社區治理問題特征的相應變化。以往相對單一化、簡約化的社區問題類型，為現時期多樣化、復雜化的社區問題類型所取代。

城市社區居民需求層次的普遍提高和高度分化體現在諸多領域，他們對民政低保、社會保障、市容衛生、消防安全、計劃生育、社會治安綜合治理、信訪、再就業等諸多方面提出了要求，需要基層社區去逐一回應和實現。僅就社區服務而言，“由社區提供的服務，在社區提供的服務，為社區提供的服務”就構成了當今社會中社區服務相對于以往時期社區服務截然不同的體量、覆蓋范圍和實現程度。[12]社區福利性服務包括為社區民政對象的服務，比如在社區開展的社區照顧、捐贈活動等；社區公共服務包括為社區居民辦理就業、養老金發放、低保等一站式服務，比如社區里的養老院、托兒所、文體活動場所、學校、社區信息化管理等；社區經營性商業服務包括為社區居民生活便利提供的多種商業經營性服務網點等具體內容構成的社區服務就給城市社區帶來了全新挑戰。[13]更遑論當今社會中社區管理相對于以往單位制時期的社會管理而言，由于社區居民缺乏“同作為單位一員”的先天基礎，遠遠超出單位大院時期的異質性程度，給城市社區中的社區團結、社區整合帶來了極其嚴峻的挑戰。

中國GDP總量尤其是人均GDP的數值在近十年的變化，[14]對比國家統計局公布的統計年鑒數據，2000年、2005年、2010年、2015年、2016年、2017年、2018年世界人口人均GDP和中國人口人均GDP（美元），分別是5488元、959元，7287元、1753元，9539元、4550元，10218元、8033元，10248元、8079元，10769元、8759元，11297元、9771元。另據國家統計局最新數據，2019年我國人均國內生產總值為70892元（人民幣）。[15]統計數據的對比表明，在21世紀的頭20年里，中國人口人均GDP從不到世界人口人均GDP的20%增長為基本趕上了世界人口人均GDP水平。這一從量變到質變的巨大變化，給城市社區治理帶來的影響即是，人民需求層次的普遍提高和追求美好生活過程中的不平衡同步發生，絕大部分城市居民的需求層次不再停留在溫飽層次，對美好生活的向往經常成為城市社區治理的問題來源。[16]從這一角度而言，城市社區治理模式創新的挑戰之一即是面對人民生活水平的普遍提高。

表1.2 1979—2018年中國國民生產數據*

表1.2 1979—2018年中國國民生產數據-續表

最后，就城市社區治理面對的治理手段而言，在單位福利分房時期，街道和社區只在城市社會管理中承擔輔助性功能，并且街道和社區在社會管理中功能的實現，依然可以借助城市居民在單位管理中形成的思維慣習。這種思維慣習意味著在社區事務的協調過程中的話語結構依然與單位管理時期的話語結構同步，“強調了社區成員‘同作為（社區）集體一員’‘遠親不如近鄰’的‘共情’‘共意’，并要求在一定程度上模糊社區居民個體意義上的‘權利’邊界，避免不同社區居民在主張權利過程中產生的極端性主張或者沖突，冀以實現社區不同行動主體在社區事務中的協調”，[17]這些無不體現著單位管理中的話語結構。對社區居民圍繞社區事務之間多次博弈的強調，對社區事務綜合性的強調，對社區事務動態性格局的強調，成為這種話語結構的典型體現。

在住房市場化時代，城市居民經濟生產和社會生活的分割分離安排，使街道和社區再去借用單位制時代的話語結構進行社區管理時，這種話語結構的效力在高度異質性的社區成員中明顯面臨質疑。與此同時，與住房市場化相匹配的由社區居民購買商品房房產產生的“物權”成為社區居民之間協調社區事務的另一種邏輯起點。圍繞商品房房產及其附帶權利的實現，社區居民借助市場經濟中的法理資源，對各自的權利邊界進行主張和確認。遺憾的是，受制于目前城市房地產開發和管理法律制度的不健全、不完備，也包括居民法律知識儲備的欠缺和法律意識的淡薄，社區居民借助法理資源進行社區權利的主張仍然面臨諸多限制。在此背景下，我們要想在城市社區中僅僅依靠法理資源提供社區管理和社區服務，顯然力不從心。

由此，目前城市社區中社區管理和社區服務的協調手段，表現為情理資源與法理資源并行，二者之間缺乏明確的關系界定。既不能表述為以情理資源或法理資源為主，也不能表述為整體的變遷路徑體現為法理資源對情理資源的替代，更不能表述為情理資源與法理資源在不同事務領域的明確界定和分工。這種轉型中的尷尬狀態，對城市社區治理中的治理手段而言，既意味著治理手段的豐富化，也意味著治理手段的混雜化，體現了當前社區治理的復雜面貌。

由是而言，從城市社區治理在國家和社會發展中的角色變化、從城市社區治理面對的治理對象特征、從城市社區治理面對的問題現狀、從城市社區治理面對的治理手段等諸多方面都可以判斷城市社區治理反映出的變革之深刻，也可以由此管窺城市中國變革之深刻。對“城市社區治理”這一問題的回應，將在很大程度上體現出理論界和實務界對從“鄉土中國”到“城市中國”這一轉型的研究進展和未來儲備。它們迫切呼喚城市社區治理研究領域對此進行回應。筆者認為，在很大程度上，對城市中國轉型階段的研究進展和未來儲備決定著作為發展中國家向發達國家邁進的中國能不能順利渡過轉型危機。