第一章 我國城市社區(qū)綜合養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)總論

一 本課題調(diào)查的背景及意義

黨的十八大報告強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)社會建設(shè)，是社會和諧穩(wěn)定的重要保證。必須從維護(hù)最廣大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服務(wù)體系，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，推動社會主義和諧社會建設(shè)。加強(qiáng)社會建設(shè)，必須以保障和改善民生為重點(diǎn)。提高人民物質(zhì)文化生活水平，是改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的根本目的。要多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，在學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進(jìn)展，努力讓人民過上更好生活”（胡錦濤，2012）。根據(jù)黨的十八大報告精神，我們選擇當(dāng)今民生中的一個重點(diǎn)問題——養(yǎng)老問題，對我國城市社區(qū)綜合養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)狀況進(jìn)行調(diào)查，為建立中國特色的養(yǎng)老模式與服務(wù)體系開展實(shí)地探索，從而在“老有所養(yǎng)”這一民生問題上有更深入的研究。

（一）國際研究[1]

1.實(shí)踐層面

從實(shí)踐層面看，世界人口老齡化是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的必然。早在1965年，法國成為第一個老年型國家，之后是瑞典。進(jìn)入20世紀(jì)后，歐美一些發(fā)達(dá)國家相繼步入此行列。由于有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的支撐和西方居家形態(tài)諸多方面的因素，這些國家養(yǎng)老對策的共同之處是依賴“社會養(yǎng)老”：在社會保障體制中，老年人被賦予了獨(dú)立生活的經(jīng)濟(jì)能力；在福利設(shè)施、服務(wù)體系以及居住環(huán)境等方面，針對老年人的生理情況，采用不同層次、不同類別的設(shè)計(jì)。以美國為例，老年人的居住設(shè)施大致分為五類：獨(dú)立式住宅、老年公寓、養(yǎng)老院、護(hù)理院、老年養(yǎng)生社區(qū)，每一類輔以相應(yīng)的服務(wù)管理體制。亞洲國家中，日本、新加坡等也逐步進(jìn)入了老年型國家之列。因?yàn)橛休^雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，這些國家一方面汲取了西方社會福利養(yǎng)老的經(jīng)驗(yàn)，充分賦予老年人優(yōu)厚的社保；另一方面，基于傳統(tǒng)東方家庭觀念的延續(xù)，它們還致力于開發(fā)家庭養(yǎng)老的功能，如提倡和鼓勵“多代同居”（例如“兩代居”集合住宅和“多代同堂組屋”等）。世界上較早進(jìn)入養(yǎng)老時代的英國，對老年人采取了社區(qū)照顧模式。社區(qū)照顧是英國在福利國家陷入困境之后提出的一種福利政策，也可被看作一種社會福利的實(shí)踐模式。“1963年英國衛(wèi)生部頒布了被稱作是‘社區(qū)照顧的藍(lán)皮書’的《健康及福利：社區(qū)照顧的發(fā)展計(jì)劃》，標(biāo)志著英國社會福利政策的重大轉(zhuǎn)變。”[2]社區(qū)照顧的福利模式起初是為了嘗試減輕地方政府的福利供給負(fù)擔(dān)，鼓勵更多的社會組織提供正規(guī)服務(wù)及私有化服務(wù)。社區(qū)照顧的福利供給對象是老人和殘疾人、兒童、精神病患者等；福利供給主體是管理人員、專業(yè)工作人員和照顧人員；社區(qū)照顧的福利供給目標(biāo)是維持有需要的人士在社區(qū)或者自然生活環(huán)境內(nèi)的獨(dú)立生活。社區(qū)照顧的終極目標(biāo)是協(xié)力讓社區(qū)人士可以在自己的生活上獲得最大程度的獨(dú)立自主。[3]社區(qū)照顧的福利供給模式有：社區(qū)活動中心、老人公寓、家庭照顧、居家服務(wù)、暫托處、老人院等，這些社區(qū)服務(wù)性設(shè)施主要是由英國政府舉辦或由政府資助，提供的服務(wù)是免費(fèi)或低收費(fèi)的。[4]

2.理論層面

從理論層面看，目前關(guān)于老年人服務(wù)與福利的國際性理論研究主要集中在需要理論、福利多元主義理論、社會交換理論、責(zé)任分擔(dān)理論等方面。需要理論與老年人基本需求分析緊密相關(guān)。需要理論的基本觀點(diǎn)有：一是馬克思主義的需要觀，對于需要理論的研究可以追溯到馬克思主義需要觀。馬克思認(rèn)為，人和動物的本質(zhì)區(qū)別是他們的需要和滿足需要的方式不同，需要是人的本質(zhì)屬性。人的需要構(gòu)成了人的實(shí)踐活動的內(nèi)在動力，是社會發(fā)展的動力源泉。[5]二是英國學(xué)者萊恩·多亞爾提出的人的需要理論。多亞爾認(rèn)為需要是人類的必然性。存在著人的基本需要，個人有權(quán)利最大限度地滿足這些需要，衡量所有人類解放的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是評估這種滿足的程度。福利制度必須以某種方式把個人滿足需要的權(quán)利以及決定這種滿足如何得到實(shí)現(xiàn)的參與權(quán)利結(jié)合起來。[6]福利多元主義理論在西方養(yǎng)老理論研究上產(chǎn)生了巨大作用。第二次世界大戰(zhàn)之后，西方發(fā)達(dá)國家在經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的情況下紛紛建立起完善的社會保障體系，各國用于社會福利方面的開支不斷增加，但隨著20世紀(jì)70年代西方經(jīng)濟(jì)低迷，由政府包辦的社會福利制度面臨沉重的財(cái)政危機(jī)，在此情況下西方提出了福利多元化理論。西方福利發(fā)展史先后經(jīng)歷了古典自由主義、凱恩斯主義、福利多元主義三大范式。尤其是福利多元主義的代表Rose提出福利多元組合理論，認(rèn)為一個社會總體福利主要來源于家庭、市場、國家三個部分，[7]在此Rose實(shí)際提出了一個社會福利三方責(zé)任分擔(dān)的問題。隨后福利多元主義理論不斷得到修正和發(fā)展并充分表現(xiàn)在老年社會福利方面，尤其表現(xiàn)在養(yǎng)老的照顧方面。社會交換理論和責(zé)任分擔(dān)理論提供了解釋老人照顧在家庭層面和社會結(jié)構(gòu)層面中的關(guān)系和過程的分析框架。社會交換理論主要研究內(nèi)容涉及的是代際之間的互惠，主要表現(xiàn)在老年父母與子女之間的相互支持和幫助，包括有形的物質(zhì)、金錢和家務(wù)活動等。責(zé)任分擔(dān)理論主要用于闡釋家庭、社區(qū)和社會組織三者在養(yǎng)老過程中的角色負(fù)擔(dān)和功能互補(bǔ)的特征。[8]

（二）國內(nèi)研究

1.實(shí)踐層面

從實(shí)踐層面看，我國在老年人服務(wù)的實(shí)踐方式上突出表現(xiàn)在社區(qū)服務(wù)方面。1986年，國家民政部首次提出開展社區(qū)服務(wù)工作、滿足人民生活需要的策略，社區(qū)服務(wù)正式載入中國城市改革的史冊。英國社區(qū)照顧的養(yǎng)老視角，強(qiáng)調(diào)的是社區(qū)意識和社區(qū)支持網(wǎng)絡(luò)對于受照顧者的意義；我國社區(qū)服務(wù)強(qiáng)調(diào)的是在政府領(lǐng)導(dǎo)下，各街道、居委會協(xié)助，滿足社區(qū)居民日益增長的物質(zhì)文化生活需求，發(fā)動和組織社區(qū)各方面力量，開展公益性、福利性和互助性的社會化服務(wù)。目前社區(qū)需要承擔(dān)的社會福利責(zé)任比任何一個時期都更為重要。但是，相對西方國家來說，我國社區(qū)服務(wù)的福利供給來源和供給機(jī)制都比較單一，社會化程度較低；社區(qū)的行政化傾向比較嚴(yán)重，社區(qū)福利供給主體大多表現(xiàn)為政府行為；社區(qū)福利供給的專業(yè)化程度也較低，大多數(shù)地區(qū)還依賴于傳統(tǒng)的行政化手段，雖然目前一些沿海城市已經(jīng)提高了社區(qū)福利供給的專業(yè)化水平，但我國的社區(qū)服務(wù)總體還處于較低水平；社區(qū)服務(wù)模式的供給視角更多注重的是宏觀政策的實(shí)施，例如最低生活保障制度的實(shí)施、社會醫(yī)療保險網(wǎng)點(diǎn)的建設(shè)、失業(yè)人員的再就業(yè)服務(wù)與培訓(xùn)、殘疾人的社區(qū)康復(fù)、社會養(yǎng)老體系的建構(gòu)、軍烈屬的優(yōu)撫與社區(qū)矯治等，而缺少福利供給的微觀層面，即專門針對養(yǎng)老模式的具體社會服務(wù)方式的提供。[9]

2.理論層面

從理論層面看，目前我國關(guān)于老年人服務(wù)的理論研究大多集中在社會福利與社會政策視角，尤其以普惠型的中國社會福利發(fā)展模式為主要內(nèi)容，同時研究社會福利發(fā)展的政府與社會責(zé)任分擔(dān)問題，把養(yǎng)老服務(wù)問題作為其中的一部分，缺少系統(tǒng)的關(guān)于養(yǎng)老綜合服務(wù)體系的理論研究。羅觀翠在《中國城市老人社區(qū)照顧綜合服務(wù)模式的探索》一書中認(rèn)為，在人口老齡化的情況下，老人照顧的專業(yè)性和科學(xué)性需要重視，老年服務(wù)的社會政策和服務(wù)發(fā)展值得期待。[10]目前關(guān)于中國養(yǎng)老方面的理論研究成果甚少，尤其缺乏對于建立我國養(yǎng)老綜合服務(wù)體系的基本特征、基本原則、基本價值觀的理論研究。[11]