五 深圳市綜合養老服務體系建設的問題與對策

通過調查走訪，我們對深圳城市社區綜合養老服務體系建設的基本情況有了一定程度的了解。應當說，近幾年深圳市在社區綜合養老服務體系建設方面確實取得了很大成績，但也不可避免地存在一些問題。在此，我們對調研中發現的相關問題給予歸納，并嘗試提出一些對策建議。

（一）主要問題

1.服務保障范圍狹窄

受戶籍制度的影響，深圳將養老服務保障及補助的對象限定為具有深圳市戶籍且符合相應條件的老年人，而數量更為龐大的非本市戶籍老人卻無法享受到養老服務的保障與優惠。這樣的政策忽視了深圳得以發展的背后的重要因素，也因此忽視了深圳市真實存在的養老需求。作為一個移民城市，30多年來大量的外地人來到深圳參與城市建設，為深圳的經濟社會發展做出了不可磨滅的貢獻。雖然由于種種原因他們沒有取得深圳市戶口，但因此將他們及他們的父母長期排除在保障補助范圍之外，顯然存在很大的問題。

2.服務資金來源單一

同全國其他地區的情況相同，深圳社區養老服務資金的來源主要是政府投入，渠道過于單一。近年來，深圳市各級政府不斷加大對養老服務事業的資金投入，在“十二五”期間投入了約20億元用于社會養老服務體系建設。然而，這些資金大多被用于公辦養老院、社區老年人日間照料中心等養老服務機構的基本建設，真正投入社區養老服務活動及項目的資金仍顯不足。從問卷調查的情況看，三個社區的負責人在被問到“為了提高老人對所接受服務的評價，您最期待哪項舉措”時，不約而同地選擇了“更廣泛的資金來源和更多的資金支持”一項。

3.多元主體合作不足

在社區養老服務供給中，政府始終居于主導地位，從資金提供到服務指導再到規劃監督，多采用行政手段進行管理，并且普遍存在缺位與越位現象，與市場化的要求難以有機融合，而非政府組織缺少進入養老服務市場的權限，使得社區養老服務大多只能由街道或區政府自治管理，缺乏發展的內在動力，導致供給模式單一。同時，社區養老服務屬于新興產業，市場運行模式尚未成熟，服務項目與服務內容的設計與開發能力較弱，同時服務價格也缺少嚴格規范的確定機制。因此，與老年人的服務需求相比，仍然存在較大的差距。這在一定程度上限制了社區養老服務產業規模的擴大，也影響了非政府組織參與養老服務事業的積極性。從問卷調查的情況來看，三個社區都存在非政府組織參與社區養老服務不足的問題。在益田社區提供居家養老服務的機構中，只有1個非營利性民間組織和1個營利性組織；在漁邨社區提供居家養老服務的機構中，則沒有非營利性或營利性的民間組織。總之，在社區養老服務的供給結構中，多元主體協作機制尚未建立，政府、社會、市場處于彼此分割狀態，未能形成合力。

4.服務專業化水平不高

養老服務業不同于一般的服務性行業，對于從業人員的職業素養具有較高要求。因此，相關政府部門應當主導制定養老服務專業人才的長期發展戰略與規劃，同時加大對養老服務行業一線工作人員的教育培訓力度，不斷提升他們的服務專業化水平。通過調查可以看出，雖然深圳市、區、街道等各級政府對養老服務人員的教育培訓工作非常重視，也會經常性地組織專業培訓活動，但由于福利待遇較低、人員流動性較大、人才流失嚴重，社區養老一線服務人員當中不可避免地存在著專業水平低、服務質量差以及無證上崗等不良現象。特別是各個社區健康服務中心雖然大都開展了一些健康講座和義診活動，并為所在社區老年人建立了健康檔案，但由于缺乏高水平的醫療技術人才，加之專業護理人員不足，難以開展更專業的診療服務及醫療護理服務，影響了其養老服務效能的發揮。對社區負責人的問卷調查結果顯示，三個社區負責人在回答“為了提高老人對所接受服務的評價，您最期待哪項舉措”這一問題時，都選擇了“更專業的服務人才加入”這一答案。

5.老年人對社區服務參與性不強

問卷調查的結果表明，社區老年人參與社區養老服務活動的積極性并不高。在漁邨社區，2014年全年接受過社區居家養老服務的老年人共50人，2015年1至4月接受過社區居家養老服務的老年人共85人；在益田社區，2014年全年接受過社區居家養老服務的老年人共55人，2015年1至4月接受過社區居家養老服務的老年人共56人。對大多數老年人來說，其經常參與的社區活動都是自發在街邊、公園空地組織的一些健身娛樂活動，而由社區組織開展的服務項目和公益活動，由于信息不對稱或者缺乏興趣參與率不高。這表明，社區在養老服務供給的針對性與有效性上仍有很大的提升空間。

6.社區服務工作入戶困難

在調研中我們發現，社區在開展養老服務等相關工作的過程中，普遍存在著入戶困難的問題。受社會環境的影響，社區居民對于上門入戶人員大多存在一定的防范心理，不愿意接受、配合不認識的社區工作人員特別是社會服務機構人員的入戶探訪和調查。對社區的社會工作者來說，入戶遭拒是經常需要面對的問題。與社會保障、衛生服務等社區居民比較熟悉的工作不同，社會工作并不為大多數居民所熟知。由于既不清楚社會工作者的身份，也不了解社會工作者的工作內容，社區居民對社會工作者的上門探訪與服務往往會采取一種排斥的態度。

7.各政府部門間缺少合作機制

“醫養融合”是破解社會養老難題、提升養老服務水平的有效途徑，但在實踐中如何操作尚處于摸索階段。深圳在這方面也進行了一些有益的探索與嘗試。在我們本次調研走訪的三個社區中，漁邨社區就與羅湖區人民醫院簽約創建了深圳市首個醫養融合項目，益田社區頤康之家也與所在社區的健康服務中心簽訂了合作協議，開展醫養融合服務。然而，由于深圳市尚未出臺有關醫養融合的政策制度，民政與衛生部門缺少更高層面的合作機制，這在一定程度上制約了醫養結合在全市的發展。目前，深圳市的醫養融合工作仍然是在羅湖區進行小范圍試點，尚未在全市范圍內全面展開。

8.社會組織缺乏參與機制

一方面，受到社會大環境的制約，社會組織在我國的發展起步較晚，內部管理機制很不健全，導致部分社會組織自身條件不足，成員缺少必要的專業化培訓，專業知識儲備不足，不具備相應的從業資格，難以勝任較為專業化的養老服務；另一方面，政府對社會組織的政策及資金的支持力度不夠，加之我國民間的慈善捐助事業尚未成熟，部分社會組織在獲取資源上存在很大障礙，其流轉資金大多來自市級、街道辦和居委會的基層財政支出，來源渠道狹窄，經費有限，無法保證高效穩定的供給，從而影響了社會組織提供養老服務的能力。

9.居家養老補助模式有待完善

目前，深圳市居家養老補貼的發放仍然沿用養老服務券的方式，且只能在指定的服務機構進行消費。《深圳市養老服務實施方案》規定，養老服務券可以用來支付接受生活照顧、家政服務、醫療護理、心理輔導、精神關愛以及臨終關懷等居家養老服務時產生的費用。然而，受傳統消費觀念的影響，多數老人對于家政類的服務項目較為認可，而心理類的服務項目卻少有問津。同時，政府選定的定點服務機構數量不多，可供老人就近接受服務的選擇空間不足，導致老人對養老服務券的信賴度相對偏低。養老消費券的兌換及監管機制的不完善也制約了其效能的發揮。

（二）對策建議

1.擴大養老服務受益面

考慮到深圳作為移民城市的實際情況，大量的外來建設者開始步入退休年齡，同時也有越來越多的隨遷老人來此定居。無論是從促進城市繁榮穩定的角度，還是從維護社會公平正義的角度，深圳都應當將長期居住在此的大量外來老年人口納入養老服務體系的保障范圍之中，不斷擴大社區綜合養老服務的受益范圍，為深圳養老服務事業的健康發展創造有利條件。

2.完善相關法律法規

科學嚴密的法律制度體系是確保社區綜合養老服務規范有序、良性發展的有力支撐，項目設計與實施、資金籌措與使用、服務監督與評估等每一個環節都需要法律法規來規范。目前，深圳市已經制定并出臺了很多養老服務方面的規章制度，但也存在一些薄弱環節，如在項目規劃設計、政策實施細則、財政補貼流程等方面，仍需要繼續制定更多具體詳細的規章制度，各區級政府、街道等也應當因地制宜、因時制宜，認真做好相關法律法規的落地工作，出臺相應的配套措施，使社區綜合養老服務體系的建設與發展做到有法可依、規范有序。

3.加強各部門間協同合作

社區綜合養老服務體系建設牽涉民政、宣傳、衛生、黨建等多個黨政部門，需要各部門彼此協調、通力合作，方能順利進行并取得實效。作為全國養老服務業綜合改革試點城市，深圳應當勇敢地進行政策制度創新，率先在各個政府部門間建立政策共享和高效協作的體制機制，堅決打破部門利益與區域利益的障礙藩籬，有效整合分散的養老服務資源，積極推動服務資源的跨部門流動，努力構建運轉高效、服務專業的社區綜合養老服務體系，著力提升廣大人民群眾對社區養老服務的滿意度。

4.協調政府與社會組織關系

各級政府應當本著社會服務社會化的原則，積極轉變政府工作職能，適度放權給社會組織，把原本應該由社會承擔的社會養老服務職能交還給社會組織，鼓勵支持其做大做強，匯聚起多方力量共同推動社會養老服務事業的健康發展。一是賦予社會組織更大的自主權，通過創建完善科學嚴密的法律法規體系，規范社會組織的準入條件，明確其獨立參與社會事務的主體地位；二是給予社會組織更大的財政支持，激勵社會組織積極投身于社區養老服務事業，盡快制定出臺包括稅收、用地、管理費用等在內的相關優惠政策；三是賦予社會組織更強的人才保障，通過完善人才培養制度，激勵社會組織重視對其內部人員的專業培訓，引導社會組織成員自主開展專業學習，不斷推進社會組織的職業化發展。

5.調動市場資源參與養老服務

養老服務業的有效運轉離不開市場力量的積極參與。政府與社會的力量是有限的，而龐大的老年人群體的服務需求卻是多樣且無限的，缺少市場力量強有力的補充，老年人多樣化的需求就無法得到滿足與保障。當然，因為養老服務業還帶有一定的公益性質，是一項利潤率偏低、成本投入較大的社會事業，如果沒有政府財政與政策的支持，僅靠市場中的企業或者社會組織很難持續經營。為此，政府必須制定出臺全方位的支持性政策，充分調動市場資源參與養老服務，保障整個養老服務的供給水平，滿足各方面的需求。

6.重視養老服務人才隊伍建設

人才是事業發展的關鍵，缺少高素質的養老服務人才是制約社區養老服務事業健康發展的重要原因。因此，各級政府部門及社會組織應當高度重視養老服務人才的隊伍建設，正確評價與認識專業服務人才對社區養老服務事業發展的重要性，花大力氣做好養老服務從業人員的選拔培訓工作，把構建科學規范的行業準入標準與職業測評體系擺在突出位置，努力為養老服務專業人才的成長創造有利條件。針對目前服務人員素質不高、專業不精的問題，政府與社會組織應當采取提高準入門檻、強化專業培訓、完善監管措施等方式，引導督促服務人員提升職業素養，改進工作態度，提高服務質量。同時，政府主管部門及服務機構要建立健全激勵機制，努力改變養老服務人員工資偏低、工作量大、社會地位不高的現狀。特別是對相對稀缺的專業性服務人才，如社會工作者、康復訓練師、專業護理師、全科醫生等，必須給予尊重，通過制定出臺多層面的激勵與保障政策，充分調動他們的工作積極性，最大限度地解決他們的后顧之憂，確保養老服務專業人才隊伍的穩定與發展。

7.強化養老服務的監督和評估

為提升養老服務需求評估體系的專業性和客觀性，應當建立起客觀的第三方評估機制。通過政府購買社會服務的方式，將評估工作委托給權威的第三方中介機構負責，由其按照委托協議賦予的職權，遵循嚴格的評估程序，對應科學的評估標準，獨立自主地完成對老人具體養老服務需求的專業評估，并劃分出相應的等級。對社區內養老服務的監督，也應當由政府授權給第三方中介機構來組織實施。例如，社區星光老人之家、社區老年人日間照料中心等養老場所及基礎設施，可以請相關建筑機構進行安全認證；社區老年人餐廳及送餐服務等，可以請衛生食品安全認證機構進行認證；社區養老服務資金的使用，如養老補助、財政經費、機構補貼等，可以請審計部門進行審核把關；等等。這樣，既可以保證監督工作的公正性，又可以提高監督的專業性與有效性。

8.促進機構養老社區化

傳統的養老機構大多位置偏遠、相對獨立，老人選擇機構養老就意味著要遠離長期生活的社區，在心理上不可避免地會產生一定的被遺棄感，從而產生負面情緒。如果將養老機構建在社區，實現機構養老的社區化，老人入住社區養老機構養老，并沒有脫離原來生活的社區，也沒有切斷原來的社會聯系，可以有效避免上述問題的發生。同時，養老機構建在社區，還可以密切機構養老與社區養老的聯系，充分發揮養老機構對社區養老的支持作用。因此，政府部門在投資興建公辦養老機構時，應當優先在社區選址建設，同時對于社會力量在社區投資建設養老機構也應該給予大力支持，努力促進機構養老社區化的發展。此外，還應當立足于社區星光老人之家、社區老年人日間照料中心等社區已有的養老設施，積極引進專業的社會養老資源對其進行改造升級，使之成為集長期托養、日間照料、居家服務等諸多服務功能于一體的社區綜合養老服務機構，盡力滿足老人在社區養老服務方面的多樣化需求。

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[1]數據來源于深圳市統計局《深圳市2015年全國1%人口抽樣調查主要數據公報》。

[2]《深圳正在變老？常住老人119萬60歲以上占人口6.6%》，http：//focus.szonline.net/contents/20160114/202515.html。