二 深圳市養老服務事業發展概況

深圳是一座年輕的城市，也是一座典型的移民城市。作為“移民城市”，深圳老年人口的占比并不高，尚未跨入老齡化社會的門檻。然而，從長遠來看，這種狀況必將隨著早期深圳拓荒者們年齡的慢慢增大以及大量外來老年人口的涌入而發生改變，老齡化社會的到來難以避免，養老服務事業亟待發展壯大。近年來，深圳市各級政府高度重視養老服務體系建設，努力加大財政投入力度，不斷完善政策法規體系，科學調整服務設施建設布局，積極引導社會力量參與其中，全市養老服務事業獲得快速發展。

（一）深圳市人口老齡化的基本現狀

根據《深圳市2015年全國1%人口抽樣調查主要數據公報》，深圳共有1137.89萬常住人口，其中有38.37萬年齡在65歲及以上的老年人口，老年人口占比約為3.37%，比2010年上升了1.58個百分點。[1]另據統計，截至2015年底，深圳市60歲及以上常住人口接近120萬人，約占全市常住總人口的6.6%。從全國范圍來看，截至2015年底，我國60歲及以上老年人口占總人口的16.1%，其中，北京市60歲及以上戶籍老年人口占比為23.4%，上海市則高達30.2%，廣州市則超過了17.3%。與之相比，深圳市的老齡化水平不僅低于北、上、廣等特大城市，而且距離全國平均水平還有很大差距。從本省范圍來看，截至2015年底，除深圳外，廣東省大多數主要城市60歲及以上老年人口占比均已超過10%的國際老齡化社會標準。其中，江門的老齡化程度最高，老年人口占比達17.6%，即使是同樣未進入老齡化社會的佛山和中山，其老年人口占比也分別高出深圳3.1和0.7個百分點（見圖3-1）。由此可見，深圳市的老年人口所占比重并不算很大，老齡化程度還不是很高。

圖3-1 2015年底廣東省各城市60歲及以上老年人口占比情況

然而，近年來深圳的老齡化程度也在大幅提高，老齡化問題逐步顯現，已經引起了政府與社會各界的高度關注。總體而言，主要有以下幾個方面的特點。

1.人口年齡結構快速變化

作為一個新興的移民城市，深圳原來的老年人口相對較少，人口結構曾長期保持年輕化的態勢，到20世紀90年代末，深圳人口的平均年齡也只有27歲。然而，經過30多年的歲月，早期來到深圳工作生活的大量年輕人開始步入退休階段，多年的奮斗歷程讓他們對這片土地充滿了眷戀，在深圳安家養老是他們當中大多數人的夙愿。正因為如此，深圳的人口年齡結構近年來在快速發生變化，老年人口的比重不斷攀升，深圳正在從一個年輕型社會加速向成年型社會和老年型社會轉化。根據深圳市統計局公布的數據，2000年第五次全國人口普查時深圳市65歲及以上老年人口的比重為1.11%，2010年第六次全國人口普查時為1.76%，2015年全國1%人口抽樣調查時則為3.37%。從2000年到2010年的十年間，深圳市65歲及以上老年人口比重只增長了0.65個百分點，而從2010年到2015年的5年間卻增長了1.61個百分點，老年人口的增速明顯加快。按照目前老年人口的增速測算，深圳將在2020年前后進入老齡化社會。與全國其他城市相比，深圳從年輕社會向老年社會過渡的速度要快很多。盡管目前在全國一線城市中深圳的老年人口占比相對偏低，但如果按照這樣的速度發展下去，深圳將來的養老形勢同樣不容樂觀。

2.老年人數爆發式增長

近年來，隨著人口結構的變化，深圳市老年人口的絕對數量也呈現爆發式增長的趨勢。根據深圳市統計局公布的數據，2000年深圳65歲及以上老年人口有7.40萬人，2005年為13.19萬人，2010年為18.28萬人，2015年為38.37萬人。其中，前十年間增長了10.88萬人，年增長率為14.70%；后五年間增長了20.09萬人，年增長率為21.98%。深圳之所以在近幾年出現老年人口快速增長的情況，除上述早期來深圳建設者正逐步進入退休年齡之外，還有兩個重要因素：其一，深圳是一座年輕且蓬勃發展的城市，是年輕人就業創業的理想天堂，很多青年人來此工作學習、安家落戶。受到中國傳統家庭倫理關系以及獨生子女政策的影響，很多老年人也不得不離開故土，跟隨兒女來到這個陌生的城市生活。其二，深圳地處東南沿海，屬亞熱帶季風氣候，冬季溫暖濕潤，加上良好的生態環境，是一個非常理想的養生城市，每年冬天都有大量的北方老人來此居住生活，形成了非常有趣的候鳥式養老現象。這兩個因素導致近年來深圳的老年人口數量大幅增長，給深圳的養老服務事業帶來了很大挑戰。

3.不同戶籍老人結構倒掛

作為全國最大的移民城市，深圳擁有數量龐大的流動人口群體，這使得深圳的人口結構一直存在著戶籍人口與非戶籍人口嚴重倒掛的現象。據統計，截至2015年底，深圳全市戶籍人口為354.99萬人，占總人口的31.2%；非戶籍人口為782.90萬人，占總人口的68.8%。受此影響，深圳市戶籍老人和非戶籍老人的人口倒掛問題也非常突出。據不完全統計，截至2015年12月，深圳60歲及以上老年人口約119萬人，其中23萬多人具有深圳戶籍，95萬多人不具有深圳戶籍，分別占老年人口總數的19.49%和80.51%。[2]統計數據顯示，深圳非戶籍老人的數量遠遠高于戶籍老人的數量。在目前我國戶籍制度及社會福利制度改革尚未完全到位的情況下，戶籍老人與非戶籍老人在獲取社會福利服務資源上的差異是顯而易見的。因此，目前深圳存在的不同戶籍老人結構倒掛的問題，將會造成社會福利服務資源在分配上的不平衡與不公正，從而給深圳市養老服務事業的健康發展帶來不良影響。

4.“空巢”高齡老人數量增多

近年來，在深圳人口老齡化的過程中，還出現了一個值得關注的現象，即“空巢”及高齡老人數量持續增長。由于面臨激烈的競爭，深圳許多年輕的子女承受著來自工作與家庭的雙重壓力，很少能抽出時間陪伴父母，再加上生活習慣、出國定居等很多其他方面的原因，老人獨居的情況在深圳較為普遍，深圳老年人口中“空巢”老人所占比例呈逐年上升的趨勢。據不完全統計，目前深圳市“空巢”老人約占老年人口總數的25%。由于見到子女的次數很少，“空巢”獨居老人中普遍存在著生活孤獨寂寞、缺少精神慰藉的狀況，媒體上甚至曾經出現過“深圳保姆曝陪睡內幕月薪八千，陪睡對象多為獨身空巢老人”的極端報道。此外，隨著生活水平和醫療技術水平不斷提高，人均壽命不斷延長，高齡老人數量持續增多。2015年，深圳市的人口平均壽命為80歲，高于國家平均壽命。據不完全統計，目前深圳市75歲及以上高齡老人數量約占老年人口的35%。高齡老人數量的持續增長必將對養老服務事業提出更高的要求。

（二）深圳市養老服務事業的主要成就

深圳是改革開放的橋頭堡，也是全國養老服務業綜合改革試點地區。近年來，深圳在全國率先提出養老事業與養老產業并重發展、互動發展的新理念，通過強化頂層設計、深化體制改革、加大資金投入、推行規范管理等方式，積極構建“9073”社會養老服務體系（即90%的老人居家養老，7%的老人社區養老，3%的老人機構養老），努力提升社會養老服務的專業化水平，全市養老服務事業獲得快速發展。

1.政策制度體系日益完善

早在2007年5月，市政府就制定并印發《深圳市社區居家養老服務實施方案》，就推進社區居家養老服務工作進行安排部署。2010年2月，市民政局公布《深圳市居家養老消費券定點服務機構管理暫行辦法》和《深圳市居家養老消費券管理暫行規定》，對如何使用政府印發的居家養老消費券的相關問題做出明確細致的規定。2011年3月，市政府印發《深圳市民辦社會福利機構資助試行辦法》，明確了扶持民辦社會福利機構發展的具體資助政策。同年6月，市民政局制定并實施《深圳市高齡老人津貼實施細則（試行）》，建立完善了高齡老人的養老補貼制度。2013年6月，《深圳市人民政府關于加快發展老齡服務事業和產業的意見》頒布，就建立健全養老服務體系、培育發展老齡服務產業、創新完善扶持政策體系、加強組織領導等問題提出了重要意見。同年7月，市規劃和自然資源局編制完成《深圳市養老設施專項規劃（2011—2020）》，為深圳未來養老設施建設提供規劃引導和政策保障。2015年4月，市民政局下發《深圳市公辦養老機構建設和運營指引（試行）》，對公辦養老機構的設計建設和運營管理提出了明確的指導意見。同年12月，市民政局向社會公布《深圳市養老服務業發展“十三五”規劃（征求意見稿）》，提出“到2020年，將我市建設成為養老服務體系健全、產業質量規模領先、體制機制全面創新、社會活力充分激發的‘國際老年友好型城市’”。由此可見，深圳在養老服務體系建設方面進行了有針對性的制度設計和體制機制創新，已出臺的一系列政策文件既包括硬件設施的規劃設計，也包括產業發展、社會引導等軟件環境的優化改善，初步構建起一套既符合本市實際情況又具有鮮明特色的社會養老政策體系，為深圳未來養老服務事業的發展構建了良好的政策環境。

2.基礎設施建設得以加強

為解決養老設施建設滯后問題，深圳市在“十二五”期間先后出臺多項支持性舉措，充分發揮政策手段的導向功能，吸引更多的社會資本投入養老服務事業之中，推動養老服務產業做大做強，匯集多方力量共同提高養老服務設施的建設水平。一方面，深圳制定出臺了《深圳市養老設施專項規劃（2011—2020）》，在城市土地資源非常緊張的情況下，科學規劃出70多個地塊，專用于建設養老服務設施，以適應老年人越來越迫切的對養老設施的需求，同時也為深圳市養老服務體系的建設發展預留了用地空間，提供了優越條件。截至2015年底，深圳市共有養老院31家，其中公辦22家、民辦9家，養老總床位8359張。另一方面，深圳市大力推進社區養老服務機構建設。重點建設好三類社區養老服務機構：一是社區服務中心，服務對象是全體居民，服務范圍涵蓋助老助殘、嬰幼兒教育、便民服務等多個領域；二是社區星光老年之家，服務對象是全體老人，服務內容以開展適合老年人參加的文娛活動為主；三是社區老年人日間照料中心，服務對象是“空巢”、獨居、半失能等有需要的社區老人，服務內容包括短期托護、餐飲服務、健康護理、精神慰藉、助醫代購等。截至2015年12月，深圳市共建有上述三類社區養老服務機構1623家，實現了社區養老服務機構的全覆蓋。

3.福利服務水平不斷提升

近年來，深圳加大對老齡事業的資金支持力度，不斷提升針對老年人的福利服務水平，全市老年福利服務事業獲得快速發展。第一，健全高齡老人津貼制度。從2011年起，為具有深圳戶籍的高齡老人發放津貼，發放標準分為兩檔：70至79歲為100元/月，80歲及以上為300—500元/月。同時，政府還出資為具有深圳戶籍的80歲及以上的高齡老人購買保險，以幫助他們有效應對意外傷害事故和意外醫療事件，大大提升了高齡老年人的抗風險能力。第二，增強居家養老服務能力。聚焦社區老人居家養老的服務需求，通過完善相關政策、增設服務機構、擴展服務內容等途徑，進一步增強社區居家養老服務的能力。同時，針對低保家庭、優撫對象、失能老人等特殊情況給予適當的經濟支持，按照每名戶籍老人300—500元/月的標準發放居家養老服務補助金。時至今日，深圳市所有街道都建立了居家養老服務的設施與機制，服務內容涉及家政服務、醫療保健、康復護理、日常照料、精神慰藉等多個領域，服務水平有較大幅度的提高。第三，提升社區健康衛生服務水平。根據無工作單位戶籍老人在健康衛生服務方面的需求，要求區級政府拿出專項資金免費為其進行體檢，特別是對于80歲及以上的高齡老人還要提供上門免費體檢服務，同時積極開展高齡老人緊急呼援救助項目，努力提升社區的健康衛生服務工作水平。第四，完善老人優待服務工作。建立健全老年人優待服務體系，改革完善“敬老優待證”制度，擴大優待服務對象范圍，充實優待服務內容，為老年人免費游覽公園景點、免費使用文化體育設施、免費享受法律援助、免費乘坐公共交通工具等提供便利，使老年人真正享受到優質、便捷、實惠的公共服務。

4.體制機制創新取得成效

作為全國首批養老服務業綜合改革試點城市，深圳在推進養老服務事業改革方面享有先行先試的政策便利。深圳充分利用政策機遇，努力打破舊有的體制框架，不斷深化養老服務綜合改革，積極推動養老服務事業創新發展。首先，做大做強養老服務產業。深圳注重發揮市場機制作用，積極引導社會資本投入養老服務市場，創辦各種類型的為老服務企業，產生了良好的效果。目前，深圳已經形成了規模較大的養老服務產業集群，擁有數量眾多的養老服務企業以及享譽全國的養老服務品牌，能夠在金融、健康、文化、旅游等多個領域為老人提供專業化服務。其次，推進街道敬老院社會化改革試點工作。針對原來街道敬老院專業化水平低、服務能力不足的問題，深圳市民政局積極推進部分街道敬老院的社會化改革，使其運營模式由過去的公辦公營調整為公辦民營或公辦聯營，并對其進行升級改造，使之成為證照齊全、設施配套、環境優良、管理有效、服務專業的養老服務機構。截至2015年底，先后在3家街道敬老院開展了社會化改革試點和升級改造。改造后的街道敬老院軟硬件大為改善，能夠為社會老人特別是政府應當托底的老年人提供內容廣泛的專業化養老服務，服務能力與水平得到了大幅提升，成為深圳市提供基本公共養老服務的重要支撐和保障。

（三）深圳市養老服務事業面臨的發展困境

近年來，深圳的養老服務事業取得了很大成就，但與旺盛的社會養老服務需求相比，深圳的養老服務仍然面臨很大的壓力，特別是隨著老年人口數量的快速增長，這種壓力會變得越來越大。與之相比，深圳養老服務事業的前期基礎并不深厚，后期的發展步伐也略顯遲緩，因而會面臨諸多的發展難題。

1.養老壓力偏大

深圳是一個典型的移民城市。改革開放之初，曾有大批年輕人來到深圳參與特區建設，使這個昔日的小漁村迅速發展成為一座現代化的大都市。而后，大量高素質的青年建設者不斷涌入，使深圳在一個相當長的時期內保持了年輕與活力，創造出了一個又一個經濟發展的奇跡。然而，經過30多年的發展，大量的第一代來深圳建設者即將同步進入退休年齡，已經不再年輕的他們大部分選擇留在這個為之奉獻青春的城市度過晚年生活。為他們提供周到、細致的養老服務，讓他們頤養天年，是深圳這座城市必須承擔的義不容辭的責任。同時，由于持續快速的經濟發展與優美宜居的生活環境，深圳吸引了大批青年人來此創業就業，與之相應，跟隨子女來深圳居住養老的外地老年人也呈大幅增長的趨勢，這部分老人具有典型的“候鳥式”養老的特點。上述兩方面因素相疊加，使深圳市的養老服務事業面臨著“斷崖式”的養老壓力。

2.養老服務體系有待完善

我國的社會養老服務體系以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐，基本目標是“9073”，即90%的老人居家養老、7%在社區照料和3%機構養老。與此目標相比，深圳的社會養老服務體系還存在很多不足。在居家養老服務方面，服務內容的規范性不夠，尚未形成統一的服務標準，服務機構的發展面臨較大障礙，自我造血功能較弱，服務網點的覆蓋面不足，數量相對偏少，服務項目的設置相對單一，服務水平不高，服務券的發放和使用辦法還有待改進；在社區養老服務方面，社區養老服務對象不明確，服務內容和設施缺乏規范標準，社區老人日間照料中心建設速度太慢，街道或中心社區托老所建設沒有納入城市發展規劃；在機構養老服務方面，養老機構布局不夠合理，人口密集的中心城區偏少，醫護型專業養老機構尚未建立，扶持民辦養老機構力度不夠，入住公辦養老機構輪候機制和評估體系仍未建立，特殊困難老人入住養老機構的費用補貼制度建設滯后。

3.養老機構發展結構失衡

經過近幾年的發展，深圳市機構養老床位的總量偏少問題已經得到了一定程度的緩解。據統計，截至2015年底，深圳市社會養老機構共有31家，比2009年底增長了1家；可以提供的養老床位達到了8359張，比2009年底增加了4762張；每千名老人擁有的養老床位數約為17張，比2009年底增加了11張。前后相比，養老床位總數增長了約1.3倍，每千名老人擁有的養老床位數增長了約1.8倍。然而，在總量問題得到緩解的同時，公辦養老機構與民辦養老機構發展不平衡的結構性問題卻仍突出。一方面，公辦養老機構由于服務收費低、硬件條件好、區域位置優等原因，受到了很多老年人的青睞，不僅絕大部分養老機構床位都住滿，而且很多機構出現了老人登記排隊等待入住卻“一床難求”的現象；另一方面，民辦養老機構由于收費高昂、功能單一以及位置偏遠等原因，出現了空置率高、少人問津的情況，不得不說這是對養老資源的一種浪費。

4.專業服務人才較為短缺

由于養老服務行業風險高、收入低，加之受到傳統社會觀念的影響，這個行業的從業者多為缺少專業技能的“4050”人員，而專業服務人才非常短缺且流失情況嚴重。目前大部分養老服務機構提供的養老服務多以生活照料為主，而老人亟須的康復理療、營養保健、精神慰藉等專業性服務無法開展。即便是以“4050”人員為主的養老護理員隊伍，由于行業流動性大，在深圳還有為數不少的護理員并沒有得到職業資格培訓，養老護理員總體持證上崗率未達到80%的指標要求。相對而言，能夠為老人帶來心靈慰藉的專業社工人才則顯得更為緊缺。目前，深圳只有部分社區的養老服務機構配備了少量的專業老年社工，而一兩名專業社工往往要負擔社區內上千名老人的評估走訪、組織活動等工作，根本無法為有需要的老人提供周到細致的心理慰藉服務。可以說，缺少專業人才成為制約養老服務事業發展的一個“瓶頸”。

5.社會力量參與尚顯不足

受傳統管理體制的影響，我國的養老服務事業始終是政府唱主角，社會與市場處于從屬地位。近年來，深圳雖然建立了政府、社會和市場分工制度，但是體制機制仍有待理順，配套政策仍然有待完善，加之非政府組織本身的發展也尚顯不足，因此，在養老服務領域，社會和市場配置資源的效能發揮還不顯著，社會力量和資源參與明顯不足，市場化運營機制不健全，養老服務業的發展遠遠遲滯于城市經濟社會發展的整體水平。