三 第三個(gè)時(shí)期：1984年迄今的東嘎鎮(zhèn)政治和社會(huì)

改革開放后，東嘎鎮(zhèn)廢除了人民公社體制，實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，區(qū)改鎮(zhèn)，村治成為農(nóng)村社會(huì)最為基本的社會(huì)組織方式（這也是農(nóng)村政治的最主要形式）。鄉(xiāng)政村治作為國家治理鄉(xiāng)村社會(huì)的政治模式，就是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制下實(shí)行村民自治制度。

市場(chǎng)化促進(jìn)了鄉(xiāng)村社會(huì)的權(quán)力分化，使鄉(xiāng)村社會(huì)的自主性、獨(dú)立性不斷增強(qiáng)，為鄉(xiāng)村自治及其民主化提供了制度空間。人民公社制度解體，隨后村民自治制度確立、推行，國家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會(huì)逐漸退讓，鄉(xiāng)村社會(huì)民主化不斷增強(qiáng)。市場(chǎng)的發(fā)展帶來了農(nóng)民自由平等意識(shí)的覺醒，進(jìn)而引發(fā)了民主參與的熱潮，政府與民間關(guān)系趨向良性互動(dòng)。然而，目前東嘎鎮(zhèn)與相鄰的拉薩相比還存在很大的差距，政府不斷地推出各項(xiàng)惠農(nóng)政策，以期縮小城鄉(xiāng)差距。

（一）開放與支持：政治和社會(huì)背景

這一時(shí)期，由于國家進(jìn)行了重大的經(jīng)濟(jì)體制、政治體制變革，實(shí)施了對(duì)內(nèi)對(duì)外開放政策，走上了高速發(fā)展的道路。其間，中央先后召開的六次“西藏工作座談會(huì)”，制定了發(fā)展西藏的戰(zhàn)略方針。隨著一系列新的財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策、文化教育政策、勞動(dòng)政策、宗教政策、民族政策，特別是惠農(nóng)政策在東嘎鎮(zhèn)的落實(shí)，農(nóng)牧民獲得了很大的自由抉擇的權(quán)利及很好的發(fā)展機(jī)遇。

然而，隨著開放程度的加深，又由于缺乏長期的保護(hù)性政策的支持，面對(duì)眾多的競(jìng)爭(zhēng)者的出現(xiàn)，農(nóng)牧民表現(xiàn)出了對(duì)市場(chǎng)的某種不適應(yīng)性，存在被邊緣化的傾向。由此，政府以維穩(wěn)為指向，利用其行政資源，特別是中央給予的財(cái)政支持，對(duì)市場(chǎng)失靈進(jìn)行校正，促進(jìn)農(nóng)牧區(qū)和農(nóng)牧民的發(fā)展。

（二）以維穩(wěn)為指向的大政府的建構(gòu)

與成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府相比，處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的政府依然具有一些特殊的發(fā)展職能。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大規(guī)模展開的初期，政府作為投資建設(shè)主體的功能仍具有重要作用；在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展早期，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中不可避免地存在一些盲目性，政府在規(guī)范市場(chǎng)主體行為方面仍然占有主導(dǎo)性地位；在經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面轉(zhuǎn)型期，制度建設(shè)的深化與完善既是政府責(zé)無旁貸的任務(wù)，也是政府公共職能的重要內(nèi)容。因此可以說，我國的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有較強(qiáng)的“政府主導(dǎo)型”特征。

在強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)發(fā)展中基礎(chǔ)性作用的同時(shí)，也應(yīng)認(rèn)識(shí)到，政府除了要充當(dāng)守夜人維持秩序、產(chǎn)權(quán)和社會(huì)安定外，還應(yīng)該擔(dān)負(fù)制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、提供公共產(chǎn)品、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)、防止自然壟斷、促進(jìn)公平分配、扶貧減貧等諸多措施的重任。

加快政府職能轉(zhuǎn)變，積極推進(jìn)政府從全能政府、管制型政府向有限政府、服務(wù)型政府、法治政府轉(zhuǎn)變，是樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求。

（三）政府的職責(zé)

1.教育

西藏自治區(qū)將基層教育機(jī)構(gòu)的建設(shè)作為普及科技文化、培養(yǎng)合格下一代的重要一環(huán)。為此，在東嘎鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)設(shè)有堆龍德慶縣中心小學(xué)（如今改名為堆龍豐臺(tái)小學(xué)，接受北京市豐臺(tái)區(qū)的對(duì)口援助）、姜昆希望小學(xué)，以及堆龍德慶中學(xué)。

東嘎鎮(zhèn)已經(jīng)普及六年義務(wù)教育，目前正在攻堅(jiān)普及九年義務(wù)教育。同時(shí)，在縣中學(xué)掛牌成立堆龍德慶職業(yè)中學(xué)，以“升學(xué)有基礎(chǔ)，就業(yè)有技能”為辦學(xué)目標(biāo)，承擔(dān)起基礎(chǔ)教育和職業(yè)教育的雙重任務(wù)。此外，堆龍德慶還對(duì)東嘎鎮(zhèn)非義務(wù)教育階段農(nóng)牧民子女在校生進(jìn)行嘉獎(jiǎng)，以資鼓勵(lì)。

西藏除了積極改善自身的辦學(xué)條件外，還利用內(nèi)地相對(duì)較好的辦學(xué)資源在內(nèi)地辦學(xué)。1985年以來，國家先后在內(nèi)地20個(gè)省市辦有西藏班（校）。東嘎鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的兩所完全小學(xué)向內(nèi)地西藏班輸送了大量的生源，幾乎占堆龍德慶一半的名額。畢業(yè)之后的學(xué)生活躍在西藏各地的工作崗位上。

東嘎鎮(zhèn)基礎(chǔ)教育階段，藏語文、漢語文均作為藏族學(xué)生的必修課。

1987年，對(duì)堆龍德慶中學(xué)和東嘎等5個(gè)區(qū)公辦小學(xué)實(shí)行“三包”，解決了部分學(xué)生的實(shí)際困難。

2.衛(wèi)生

東嘎鎮(zhèn)提升了三級(jí)衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，即對(duì)20世紀(jì)70年代建立的區(qū)、鄉(xiāng)級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，各村衛(wèi)生室，進(jìn)行了改造，為初級(jí)衛(wèi)生保健提供了硬件保證。同時(shí)，東嘎鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村級(jí)衛(wèi)生室的人員素質(zhì)、醫(yī)療水平也有所提升，在地方病和傳染病的防治方面起到很好的作用。

國家對(duì)西藏全區(qū)人民實(shí)行特殊的衛(wèi)生保健政策，在農(nóng)牧區(qū)實(shí)行免費(fèi)醫(yī)療。20世紀(jì)70年代對(duì)全縣農(nóng)牧民曾經(jīng)實(shí)行免費(fèi)醫(yī)療，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以后，又允許醫(yī)療機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)村醫(yī)生對(duì)免費(fèi)醫(yī)療者適當(dāng)收取勞務(wù)費(fèi)，但這部分市場(chǎng)化費(fèi)用也成為很多農(nóng)牧民的負(fù)擔(dān)。90年代，東嘎鎮(zhèn)貫徹執(zhí)行免費(fèi)醫(yī)療制度。2000年，東嘎鎮(zhèn)免費(fèi)醫(yī)療經(jīng)費(fèi)主要通過開辦農(nóng)村合作醫(yī)療執(zhí)行，直接用于農(nóng)牧民群眾。

隨著村級(jí)衛(wèi)生院的建成和農(nóng)牧民合作醫(yī)療制度的實(shí)施，東嘎鎮(zhèn)群眾看病難、看病貴問題得到有效緩解。

3.文化

1980年，拉薩市建立了大功率發(fā)射臺(tái)，節(jié)目信號(hào)可以覆蓋堆龍德慶全縣，東嘎居民隨時(shí)都可以收聽到中央、自治區(qū)和拉薩市廣播電臺(tái)的節(jié)目。到2000年，縣級(jí)機(jī)關(guān)駐地和中直、區(qū)直單位以及東嘎鎮(zhèn)安裝了閉路電視線路，干部群眾可以收看到45套電視節(jié)目，廣播電視實(shí)現(xiàn)全覆蓋，實(shí)現(xiàn)了“村村通”工程。

1987年，堆龍德慶縣文化工作面向基層，開展了多種形式的業(yè)余文化活動(dòng)，開辦了文化館、圖書室，恢復(fù)了縣文化宣傳隊(duì)，傳統(tǒng)的舞蹈、藏戲進(jìn)一步恢復(fù)發(fā)展，電影放映、圖書供應(yīng)都有了新的進(jìn)步。隨著改革開放的深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，個(gè)體文化事業(yè)迅速發(fā)展，1995年縣內(nèi)有個(gè)體書屋（店）3家，個(gè)體經(jīng)營場(chǎng)所64家。20世紀(jì)90年代，全縣文化建設(shè)的發(fā)展，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村文化站相繼建立，1999年建立東嘎鎮(zhèn)文化站，購置圖書，并購買電視機(jī)、錄像機(jī)（影碟機(jī)），開展圖書閱覽和科普知識(shí)學(xué)習(xí)等活動(dòng)。

村民業(yè)余文化場(chǎng)所的建設(shè)步入軌道。2010年，東嘎修建了群眾表演舞臺(tái)和活動(dòng)中心；3個(gè)行政村均建成了農(nóng)家書屋等村民文化娛樂場(chǎng)所，村集體基礎(chǔ)文化設(shè)施進(jìn)一步健全。

20世紀(jì)80年代，隨著人民公社的解體，演員的生活補(bǔ)貼和演戲的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)失去來源，東嘎區(qū)的藏戲團(tuán)大部分解散。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)牧民對(duì)藏戲的期盼也日益突出，一些藏戲基礎(chǔ)比較好的鄉(xiāng)村，又日漸恢復(fù)了藏戲的排練和演出。

2010年，順利完成市政府惠民政策宣傳冊(cè)發(fā)放工作、舉辦了農(nóng)用車發(fā)放儀式、開展家電下鄉(xiāng)宣傳工作，并成功舉辦了東嘎村家電下鄉(xiāng)物資交易會(huì)和群眾文藝演出活動(dòng)，做到了文化搭臺(tái)、經(jīng)濟(jì)唱戲。以“平安拉薩”、文明鄉(xiāng)鎮(zhèn)、創(chuàng)園活動(dòng)為契機(jī)，積極推進(jìn)平安、和諧東嘎建設(shè)。東嘎鎮(zhèn)被自治區(qū)精神文明建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)評(píng)為自治區(qū)文明鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

4.救助

從1979年開始，全縣扶貧工作逐步納入法制化軌道，日趨經(jīng)常化、制度化。在上述工作之外，東嘎鎮(zhèn)還建立了互助儲(chǔ)金會(huì)，摸索開展開發(fā)性扶貧的辦法。

東嘎鎮(zhèn)逐漸把扶貧的經(jīng)常性工作與突發(fā)的救災(zāi)工作結(jié)合起來。實(shí)行開發(fā)性扶貧，在發(fā)放救濟(jì)扶貧資金的同時(shí)，還幫助貧困生產(chǎn)隊(duì)（1983年以前）及貧困戶創(chuàng)造生產(chǎn)條件，力求從根本上解決他們的貧困狀態(tài)。

堆龍德慶縣低保工作自1998年7月開展以來，將東嘎鎮(zhèn)作為試點(diǎn)。依托政府優(yōu)勢(shì)為各村群眾爭(zhēng)取到縣農(nóng)業(yè)銀行“鉆石卡”農(nóng)戶78戶，根據(jù)星級(jí)的多少，貸款戶要帶動(dòng)1～3戶貧困戶，扶持貧困戶學(xué)生并支付貧困戶的醫(yī)療費(fèi)；目前，全鎮(zhèn)通過各種渠道從農(nóng)業(yè)銀行已貸款2700萬元，其中“鉆石卡”貸款300萬元，利用返還利息扶持貧困戶50戶，扶持資金達(dá)到42萬余元。

堆龍德慶縣1986年興辦了敬老院等社會(huì)福利事業(yè)，做到了五保戶老有所養(yǎng)，殘疾人得到了必要救助。2010年，全鎮(zhèn)共有五保戶6人，其中女性3人，全部集中于南嘎村。五保戶是全縣最少的一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。同時(shí)，全鎮(zhèn)80歲壽星老人為49人，其中東嘎村17人、南嘎村16人、桑木村16人。

東嘎鎮(zhèn)三個(gè)行政村被征地家庭在堆龍德慶縣委、縣政府及有關(guān)部門的指導(dǎo)下順利完成整體搬遷，全鎮(zhèn)現(xiàn)有東嘎小康示范村和和平路農(nóng)民新村兩個(gè)規(guī)模較大、配套設(shè)施較齊全的村民居住小區(qū)。

（四）制度因素

1984年后，西藏社會(huì)進(jìn)入了改革開放新時(shí)期。自此之后，農(nóng)村逐步實(shí)行了家庭承包經(jīng)營責(zé)任制，確立了農(nóng)戶相對(duì)獨(dú)立的生產(chǎn)經(jīng)營者地位，廢除了人民公社體制，鄉(xiāng)政村治體制成為鄉(xiāng)村社會(huì)最為基本的社會(huì)組織方式。

1.家庭承包經(jīng)營責(zé)任制是鄉(xiāng)政村治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

家庭承包經(jīng)營責(zé)任制本質(zhì)上是一種土地經(jīng)營方式，它是在承認(rèn)農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上，將土地的經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)以承包的方式賦予農(nóng)民，農(nóng)民家庭作為獨(dú)立的生產(chǎn)經(jīng)營單位，在國家計(jì)劃與政策允許的范圍內(nèi)，有權(quán)根據(jù)自己特長和優(yōu)勢(shì)獨(dú)立自主安排生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，生產(chǎn)收益除完成年初確定上交給國家和集體的任務(wù)外，都?xì)w自己所有。這種生產(chǎn)責(zé)任制的建立，不但克服了集體經(jīng)濟(jì)中長期存在的“吃大鍋飯”的弊端，而且通過勞動(dòng)組織、計(jì)酬方法等環(huán)節(jié)，帶動(dòng)了生產(chǎn)關(guān)系的部分調(diào)整，糾正了長期存在的管理過分集中、經(jīng)營方式過于單一的缺點(diǎn)。

2.新時(shí)期鄉(xiāng)村社會(huì)分化是鄉(xiāng)政村治的社會(huì)基礎(chǔ)

隨著家庭承包經(jīng)營責(zé)任制的實(shí)行，新的社會(huì)分化又開始產(chǎn)生。如果從鄉(xiāng)村政治的發(fā)展來看，新時(shí)期農(nóng)村的社會(huì)分化最根本的原因在于鄉(xiāng)村利益的分化。因?yàn)檎沃徊贿^是各種利益關(guān)系的體現(xiàn)。從鄉(xiāng)村社會(huì)的實(shí)際情況來看，這種利益分化的狀況表現(xiàn)在主體的分化及主體之間的復(fù)雜關(guān)系上，特別是各主體獲取利益的手段和方式上。

3.國家的制度安排是鄉(xiāng)政村治的政治基礎(chǔ)

鄉(xiāng)政村治體制是國家制度安排的結(jié)果，“是在各種矛盾的錯(cuò)綜交叉之中因勢(shì)利導(dǎo)、掌握主動(dòng)的一項(xiàng)國策”。自從1982年憲法規(guī)定了廢除人民公社政社合一體制實(shí)行鄉(xiāng)政村治體制以后，鄉(xiāng)人民政府建立，依法行使職權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)本鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)、文化和各項(xiàng)社會(huì)建設(shè)，做好公安、民政、司法、文教衛(wèi)生、計(jì)劃生育等工作。鄉(xiāng)以下實(shí)行村民自治，設(shè)立基層群眾性自治組織的村民委員會(huì)；村民委員會(huì)積極辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，協(xié)助鄉(xiāng)人民政府搞好本村的行政工作和生產(chǎn)建設(shè)工作。村民委員會(huì)主任、副主任和委員由村民選舉產(chǎn)生。

4.黨和國家的民主取向是鄉(xiāng)政村治的思想基礎(chǔ)

以社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的村民自治制度，契合了社會(huì)變遷的需求，符合中國共產(chǎn)黨推進(jìn)政治體制改革和民主法制建設(shè)的要求，因而得到黨和國家供給型政治體制改革和民主法制建設(shè)制度變遷的支持。這是村莊層面上進(jìn)行管理體制改革和實(shí)行村民自治最重要的政治原因。按照這種民主理念設(shè)計(jì)的鄉(xiāng)政村治制度，體現(xiàn)了現(xiàn)代民主理念和自治原則。

5.村民自治取得的成果是鄉(xiāng)政村治體制的實(shí)踐基礎(chǔ)

鄉(xiāng)政村治的制度安排是一個(gè)漸進(jìn)的過程。村民自治作為中國農(nóng)村社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)變的制度形式，是一種鄉(xiāng)村治理制度，它在運(yùn)作上具有成本效益劃算特征，并對(duì)外部社會(huì)資源配置有效發(fā)揮作用。村民自治制度通過對(duì)村民權(quán)利和義務(wù)等方面的規(guī)則設(shè)定和制度安排，對(duì)社會(huì)成員的活動(dòng)范圍、權(quán)利和如何行使權(quán)力劃定了清晰的空間和條件，從而使社會(huì)資源合理配置，有利于鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。從這種意義上來說，鄉(xiāng)政村治政策的確立，改變了新中國成立以來村組織經(jīng)濟(jì)化的進(jìn)程，標(biāo)志著村組織政治化的展開。

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[1] 《堆龍德慶縣志》，中國藏學(xué)出版社，2010。

[2] 廣播站配備了相應(yīng)的廣播器材，主要有上海生產(chǎn)的TY250×2瓦擴(kuò)大機(jī)1部、601型錄音機(jī)1部、403型收音機(jī)1部、電唱機(jī)1部、1000瓦調(diào)壓器1臺(tái)、2000瓦汽油發(fā)電機(jī)1臺(tái)、高低音喇叭300只，并配有1輛客貨兩用的三輪摩托車。