寧夏加快壯大鄉村發展新動能研究

馬文興 張 謙 馬建東 曹暢達

近年來，寧夏堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，大力實施鄉村振興戰略，突出抓重點補短板強弱項，加快推動鄉村高質量發展，但鄉村發展動能仍略顯不足。本報告圍繞鄉村發展動能存在的問題，提出對策建議。

一、六大問題凸顯鄉村發展動能“乏力感”

（一）優勢產業數量小，引領鄉村發展“臺柱子”作用不突出

特色優勢產業比重超87%，但特而不大、優而不強等問題明顯。一是鏈條短，結構單一。產業仍以原料生產、種養為主，前端育種配種技術和后端加工增值服務弱，部分特色優質農產品缺乏穩定的高端目標市場。二是新業態少，潛力挖掘不夠。各縣（區、市）等各具休閑旅游特色優勢，但因產品項目不豐富、開發建設不夠、經營管理水平不高，游客大多轉完即走，營收單一。三是集聚規模小，市場競爭及抗風險能力不強。種養植多以分散為主，集約程度較低，市場占有率不高，防病防疫及抵御自然災害能力弱。四是科技含量低，精深加工不足。農產品加工產值與農業總產值比重僅為1.22∶1，遠低于全國2∶1的水平，產品附加值普遍偏低。

（二）集體經濟實力弱，帶動家庭生產經營“火車頭”功能不強

據調研了解，全區大部分村集體經濟薄弱，有相當一部分收入在10萬元以下，且收入來源單一，主要以出租集體資產為主，還有部分村甚至無任何資產及收入來源。資金“睡覺”現象不同程度存在，有的將財政扶持基金存放在銀行或借給合作社賺取微薄利息，不僅使用不規范風險大，而且效益也發揮不出來。村級資產利用不充分，有的村集體土地、閑置房屋、農機具長期閑置，無法盤活增值。部分村雖成立了合作社，但只是掛了牌，沒有開展實質性生產經營，聯合農民破解增收難招數不多、措施不實。

（三）空心化老齡化加劇，“美麗鄉村”發展活力不足

據調研，多數村駐村企業少、規模小，帶動就業能力弱，青壯年勞力大多選擇外出務工，子女隨遷生活入學。占農民工總量60%以上的新生代農民工，大部分沒種過地，不愿返鄉就業生活。入戶調研發現，超過50%外出務工，有的村組甚至30%以上庭院長期無人居住，雜草叢生日漸凋敝。平羅縣通伏鄉通城村書記反映，該村60%以上勞動力外出務工，留守的主要是老人和小孩，空心化、務農老齡化形勢嚴峻，存在富了口袋空了鄉村的問題。

（四）公共服務設施偏弱，城鄉差異留不住青年人的心

交通、通信等設施存在“有”而不“通”現象。西吉、涇源等部分相對偏遠地區農村公交運營時間短，且不時發生停運現象，影響百姓出行。彭陽、西吉等靠近省級分界線部分村莊通信信號差，停網斷電現象時有發生。教育、醫療和社會保障“有”而不“優”，各村雖建有衛生室，醫療設備也齊全，但診療水平有限，無法滿足村民就醫需求，原州區、同心、海原等相對偏遠地區村莊中小學凋敝現象普遍。2018年城鄉居民基礎養老金標準每人每月143元，保障支撐力度不強，年輕人對未來公共服務保障缺乏足夠的信心。

（五）各類新型人才匱乏，鄉村發展動能后勁不足

一是鄉鎮年輕干部和教師對農業農村農民感情不深，流失現象嚴重。二是村“兩委”班子“一高三低”普遍（文化素質低、科技水平低、致富能力低、年齡偏高），急需“領頭雁”。三是農村致富帶頭人短缺，懂技術，懂市場，懂管理，且扎根農村干事創業的適用型人才和帶頭人極少。四是新型職業農民培育面臨困境，大部分受訪者表示不希望兒女或親屬將來成為農民。五是受過專業技術教育的科技指導員較少，且不能長期扎根農村，技術指導主要依靠“老把式”“能人”。

（六）返貧風險大，脫貧群眾可持續發展問題亟待重視

調研中了解到，政府“輸血”強于貧困戶“造血”。財政提供產業、教育、醫療、養老等扶持補貼資金，在建檔立卡戶年收入中占比較大，有的甚至超過50%，如紅寺堡一建檔立卡戶2018年享受到的各類扶持補貼資金達5萬元，占全部年收入的70%以上。相當比例貧困戶自身發展能力有限，抗風險能力較差，一旦政府各類扶持項目、資金減少或停止，或遭遇重大疾病、自然災害等，極易返貧。

二、五大原因掣肘鄉村發展新舊動能轉換

（一）城鄉要素雙向流動弱

城鄉一體化資源要素配置制度缺乏，單向城鎮化強、就地城鎮化弱，農村生產要素呈凈流出，導致市場化進程緩慢，對新動能培育缺乏有效供給和保障。2018年寧夏城鎮化率58.8%，在一產就業的167萬勞動力有一半轉移城鎮，青壯年勞力成為鄉村“稀罕物”。各類金融貸款及社會資本偏向利潤較高的二三產業，2018年全區農林水事務財政支出216.43億元，占全區財政支出15.1%。寧夏璽茂祥公司負責人反映，供港蔬菜發展勢頭好、前景廣，但資金、人才不足制約較大。

（二）現代農業體系不健全

主導產業以種養殖業為主，從田間到市場至餐桌的鏈條式精深服務業態不足，現代農業示范區、科技園數量較少，一二三產業資源鏈接互通融合發展較弱。2018年全區農業人均產值1.45萬元，農業科技貢獻率比浙江等發達地區低近7個百分點，南部山區綜合機械化率比全國低8個百分點。社會化生產服務項目不豐富，多數只提供機械耕地、播種、灌溉、脫粒等，一些地方靠天吃飯局面仍未改變。新型農業經營類型單一，親緣經營和地緣經營特征明顯，傳統家庭農場仍是主體，農業大戶和龍頭型企業嚴重不足，集團化、產業化優勢不明顯，缺乏培育壯大新動能的引領帶動力。

（三）規劃落實引領不到位

部分村莊整體規劃有名無實，規劃科學性、系統性、前瞻性及精準性不強，專項規劃重疊沖突現象明顯，落地實施難。基層一線對村莊規劃重視不夠，對鄉村經濟、產業、文化、生態、政策統籌考慮、系統謀劃、長遠布局不足，部分村莊規劃布局不合理，水電氣暖等地下管網無法高效規范鋪設，交通、上學、就醫與群眾需求有一定差距。川區部分村莊邊發展邊建設，住房、養殖場等缺乏科學規劃，宅基地較分散，村組道路寬窄不一，與南部山區集中規劃建設的居民區相比，村莊美觀度不夠。

（四）土地經營機制不順暢

目前出臺的關于設施農業用地政策更多是支持生產性活動，對“三農”融合、產業融合缺少相關用地支持，加之有關土地利用規劃沒有按適度規模的面積配套建設用地，對用地需求較大的休閑農業等新業態發展制約明顯。一是土地流轉交易市場不健全，一些農民有轉讓土地承包經營權想法，開展經營活動主體也有轉進土地需要，但由于缺乏有效供求信息對接溝通，出現土地撂荒等現象。現行征地制度還不能有效滿足農村現實發展需要，農村宅基地“三權”分置推進慢，農民土地資產變現能力弱、獲得感不強。二是風險保障機制不完善，土地流轉問題頻現。平羅、青銅峽部分群眾反映，有的受讓方不能維持長時間經營，甚至有的經營不善而跑路，導致村民流轉金難以收到，且土地收回后生產能力恢復較慢。而受讓方則表示，部分農戶在合同到期前就宣布單方毀約，造成其投資難以收回、利益受損。

（五）農業資源約束趨緊

化肥農藥用量較大，農村垃圾處理、河塘清理、污水治理等方面資金短缺，治理效果不突出，一定程度上存在面源污染。中南部貧困地區生態環境脆弱，土地貧瘠，常年干旱少雨，植被覆蓋率低，水土流失嚴重，荒漠化問題嚴峻，面臨較大生態環境壓力。

三、對壯大農村發展新動能的對策建議

（一）兩輪驅動抓引擎，推進城鄉雙向賦能鄉村發展

一是加強城鄉資源協同配置布局。深化農業供給側結構性改革，制定出臺落實城鄉融合36條實施意見，在一體化框架內點面結合布局土地、人才、教育、醫療、金融等要素供給，在年度新增建設用地計劃指標中安排一定比例支持鄉村新產業新業態發展，探索實行混合用地方式，設立鄉村振興戰略專項基金，加快打通城鄉文化、旅游、產業資源連接互通融合點。

二是規劃建設城鄉融合發展試驗區。按照先行先試改革思路，選擇具有一定條件的縣、鄉（鎮），研究和推動實施城鄉融合發展試驗區建設，積極推進試點示范，條件成熟后申報國家級試驗區。

三是發揮銀川都市圈引領帶動作用。把壯大鄉村發展新動能納入都市圈建設大體系，在加快構建“三市一地”一體化發展機制的同時，一網設計城鄉一體化及鄉村振興項目產品。

四是發展特色小城鎮—田園綜合體。把特色小鎮作為承載鄉村發展的重要載體，通過擴權增能、加大投入力度、土地權益作價入股等形式，因地制宜建設運營田園綜合體，吸引城市居民生活創業、休閑體驗、養老養生等，加快“產城人文”融合發展。

（二）深耕產業抓品牌，厚植鄉村高質量發展新動能

一是優化產業結構。以綠色、有機、無公害農產品為主攻方向，著力推動生產要素向“1+4”特色優勢產區聚集。加大配種、制種等前端技術產業研發引進，大力發展農產品加工業，做優延鏈強鏈補鏈文章。

二是打造特色產業廊區。以供港蔬菜、肉牛養殖、優質糧食等主產區為基地，規范特色產品生產技術標準，健全內控機制和追溯體系，建設一批集專業生產、規模經營和技術創新于一體的現代農業產業廊區，形成小區域高集聚、小平臺高效益的發展格局。

三是培育發展新業態。加快推進農產品加工、鄉村旅游、農村電商、健康養生等產業深度融合，運用新技術、新經濟、新模式，催生鄉村新業態。

四是強化品牌引領。深化“品種、品質、品牌”三品共建，加強農業投入品管控，以標準化生產和產業化經營提升寧夏大米、中寧枸杞、鹽池灘羊等品牌品質，實現價值鏈升級，走出一條具有寧夏特色的品牌強農興農之路。

（三）聚焦問題抓規劃，著力做好傳承改造發展文章

一是合理規劃美麗鄉村建設。摸清村莊現狀底數，按照集聚提升、城郊融合、特色保護、搬遷撤并原則，分類明確村莊建設類型和土地利用布局。對空置率較高、村容凋敝、群眾反響強烈的村莊，科學布局建設大莊點，統一配設水電暖氣等公共設施，全面改善鄉村面貌。

二是加大公共服務設施保障。推進農產品批發市場建設和升級改造，積極發展完善冷鏈物流系統，促進農戶與市場有效對接。實施農村教育醫療質量提升工程，進一步完善最低生活保障制度，努力提升農民群眾獲得感。

三是做好鄉村文化傳承。深入挖掘優秀傳統農耕文化、歷史文化、地域特色，深化村規民約、公序良俗、鄉風文明傳承，為鄉村發展滋根提神筑魂。

四是加大農村環境整治。統籌做好山水林田湖草系統治理，抓好鄉村宜居和農村人居環境綜合整治，大力推進生態脆弱地區農業投入品減量提效控害，以綠色發展引領培育鄉村發展新動能。

（四）壯大集體抓龍頭，引領帶動農民共同致富

一是做強集體經濟。總結推廣平羅縣陶樂鎮、原州區彭堡鎮姚磨村、海原縣西安鎮“黨支部+合作社+基地+農戶”發展模式，把村集體房產、土地、林地等各類存量資產，通過合作開發、租賃發包、資源入股、服務增收、項目帶動等方式盤活，探索集體經濟發展新路子。

二是做大龍頭企業。按照“市場牽龍頭，龍頭帶基地，基地連農戶”的產業化經營思路，大力培育發展龍頭企業、專業合作社、家庭農場等新型經營主體，以發展枸杞、大米、乳制品、小雜糧等綠色、生態農業為重點，探索多方利益共同體共謀發展新路徑。

三是加快推進農村工業化。加強田園綜合體等農業新業態配套設施用地政策支持，引導城鎮資本、工業企業、社會組織和專業人才參與鄉村建設，興建綠色生態工廠、田園綜合體項目，推進農業產業化與農村工業化相互融合，實現農民就地就業和就地創業。

四是高質量打贏脫貧攻堅。聚焦貧困戶及邊緣戶可持續發展不足問題，深入實施“四個一”示范帶動工程，研究出臺支持邊緣戶致富政策意見，著力解決“兩不愁，三保障”突出問題，大力發展特色優勢產業，多措并舉鞏固脫貧致富成果，為精準脫貧、可持續脫貧、邊緣戶穩定增收蓄積內生動力。

（五）科技興農抓人才，創新助推現代農業提質增效

一是實施“領頭雁”工程。從農村致富能手、外出務工人員和大中專畢業生中培育選拔村干部，將一批有經營頭腦、管理能力、奉獻精神的年輕人充實到村級班子中，提高引領鄉村發展能力。

二是實施新型職業農民培育工程。創新培訓模式，豐富實用內容，加大常態化、精準化、實操性培訓力度，打造一支“愛農業，懂技術，善經營”的新型職業農民。

三是實施實用人才培養工程。建立農村實用人才資料庫，對從事農業生產土專家、田秀才和養殖行家里手以及在外本土優秀人才，通過發放一定數額養老金或者養老保險、貼息貸款等方式給予支持，鼓勵用好一技之長助推鄉村發展。

四是穩定基層干部隊伍。沖破固有觀念束縛，對鄉鎮干部中有潛力的年輕同志，不拘一格大膽使用。加大對基層干部住房、醫保、子女上學等方面的關懷照顧，增進其歸屬感和奉獻精神。

作者簡介 馬文興，寧夏回族自治區政府研究室（發展研究中心）辦公室一級調研員；張謙，寧夏回族自治區政府研究室（發展研究中心）城市處處長；馬建東，寧夏回族自治區政府機關效能目標管理考核辦公室副主任；曹暢達，寧夏回族自治區政府（發展研究中心）城市處一級科員。