第二章 貧困人口

第一節(jié) 扶貧標準

貧困村劃定標準

國家貧困村劃定標準 根據《全國扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案》（國開辦發(fā)〔2014〕24號）文件要求，貧困村按照“一高一低一無”標準識別。“一高”即貧困發(fā)生率高于全省的1倍；“一低”即村級農民人均純收入低于全省農民人均收入的60%;“一無”即行政村無集體經濟收入。

陜西省貧困村劃定標準 2015年，陜西省貧困村劃定實際執(zhí)行標準為“一高一低一無”。“一高”即省級扶貧標準以下貧困人口村級貧困發(fā)生率高于23.24%; “一低”即村級農民人均純收入低于5220元；“一無”即行政村無集體經濟收入。

貧困人口扶貧標準

國家貧困人口扶貧標準 1986年，國家公布首批國家級貧困縣名單，標準線為：以1985年為基數，年人均純收入低于150元作為貧困線，此后根據物價指數，逐年微調。當年，全國年人均純收入低于150元的縣共273個，嵐皋縣為其中之一。1992年，開展貧困人口調查，貧困線基本保持1986年標準不變。年人均純收入超過700元的，退出貧困縣序列。年人均純收入低于400元的縣，全部納入國家級貧困縣（全國共592個、陜西省50個、安康地區(qū)8個），嵐皋縣為國家級貧困縣。1994年，國家啟動“八七”扶貧攻堅計劃，仍執(zhí)行1985年貧困線標準。2000年，國家重新確定貧困標準，即年人均純收入1000元以下的為貧困戶。2001年，《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2001～2010年）》發(fā)布，取消沿海地區(qū)所有國家級貧困縣，增加中西部地區(qū)貧困縣數目，總數依然為592個，同時將“貧困縣”的提法改為“扶貧開發(fā)重點縣”。2007年，標準調整為1067元。2009年，提高到1196元。2010年為1274元。2011年，《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011～2020年）》發(fā)布，其中明確指出：“原定重點縣支持政策不變，各省根據實際情況進行調整，實現重點縣數量逐步減少，重點縣減少的省份，國家支持力度不減”。2011年11月，中央決定將農民年人均純收入2300元（2010年不變價）作為新的國家扶貧標準。2012年3月19日，國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室公布調整后的國家扶貧開發(fā)工作重點縣名單，嵐皋縣為陜西省50個國家扶貧開發(fā)工作重點縣之一。2014年后，仍以2010年不變價2300元標準為準。

陜西省貧困人口扶貧標準 1986～2009年，陜西省扶貧標準按國家扶貧標準執(zhí)行。2010～2011年，陜西省扶貧標準1600元。2012年，由1600元提高到2500元，較原標準提高了56%，高出國家扶貧標準200元，這標志著陜西省將有更多的農村低收入人口被納入到扶持范圍。

貧困戶退出標準

陜西省貧困戶退出標準 貧困戶退出以戶為單位，主要衡量家庭年人均可支配收入和“兩不愁、三保障”（不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障）5項具體指標，均為一票否決指標，全部達標后退出。當年新識別貧困戶當年不能退出。貧困戶退出標準為：家庭年人均純收入超過扶貧標準（2010年不變價2500元），有安全住房，無義務教育階段輟學學生，家庭成員全部參加新型農村合作醫(yī)療和大病保險，有安全飲水。

——家庭年人均純收入超過扶貧標準（2010年不變價2500元）。認定標準：以戶為單位的家庭年人均純收入穩(wěn)定超過調查年度現價扶貧標準，調查年度現價扶貧標準由省脫貧攻堅領導小組公布。

——全部建檔立卡貧困戶有安全住房。易地扶貧搬遷認定標準：列入貧困退出的易地扶貧搬遷對象，全部達到國家規(guī)定的入住標準，即采取集中安置的，要達到安置住房質量合格且已具備搬遷入住條件，并已向搬遷對象正式交付住房鑰匙；采取分散安置的，安置住房質量合格且已具備搬遷入住條件，經核實已搬遷入住。農村危房改造認定標準：改造后的房屋需達到基本質量要求，即選址安全，地基堅實；基礎牢靠，結構穩(wěn)定，強度滿足要求；抗震構造措施齊全、符合規(guī)定；圍護結構和非結構構件與主體結構連接牢固；建筑材料質量合格。竣工驗收合格且已具備搬遷入住條件，經核實已實際入住。

——無義務教育階段輟學學生。認定標準為：貧困戶子女義務教育階段無因家庭貧困不能入學或輟學（因病休學和因殘疾、智障而不能上學、輟學、休學的除外）。

——家庭成員全部參加新型農村合作醫(yī)療和大病保險。認定標準：在冊建檔立卡貧困戶家庭成員按照有關規(guī)定全部參加新型農村合作醫(yī)療、大病保險醫(yī)療救助和補充醫(yī)療保障“四重”醫(yī)療保障體系，且享受貧困戶優(yōu)惠政策。

——有安全飲水。認定標準：貧困戶家庭飲用水達到安全飲水標準，即水質符合國家《生活飲用水衛(wèi)生標準》，居民生活用水量達到20升/人/日以上，供水到戶或人力取水往返時間不超過20分鐘，供水保證率一般地區(qū)不低于95%，嚴重缺水地區(qū)不低于90% （任何一項不達標均視為飲水不安全）。水質檢驗依據省水利廳、省衛(wèi)計委《關于加強農村安全飲水工程水質保障工作的指導意見》（陜水發(fā)〔2017〕37號）文件執(zhí)行。

貧困村退出標準

陜西省貧困村退出標準 以貧困發(fā)生率為主要衡量標準，統(tǒng)籌考慮村內基礎設施、基本公共服務、集體經濟收入等綜合因素，共7項具體指標，均為一票否決指標，全部達標后退出。貧困村退出標準為：貧困發(fā)生率低于3%；退出村中脫貧戶家庭年人均可支配收入占全縣農村居民年人均可支配收入比重高于上年水平；有集體經濟或合作組織、互助資金組織；行政村通瀝青（水泥）路；有安全飲水；電力入戶率達到100%；有標準化村衛(wèi)生室。貧困村退出按照民主評議、交叉檢查、公示公告、抽樣核查的程序進行。

——貧困發(fā)生率必須低于3%。貧困發(fā)生率是指全村年末剩余貧困人口占全村農村戶籍總人口數的比例。年末剩余貧困人口數以國家扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)確認的數據為準，全村農村戶籍人口數以2014年末國家扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)確認數據為準（國家扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)平臺無此數據的，由縣級公安部門提供數據，縣級扶貧部門負責錄入國家扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)）。

——退出村中脫貧戶家庭年人均純收入占全縣農村居民年人均可支配收入比重高于上年水平。退出村中脫貧戶家庭年人均純收入以貧困戶退出時核查認定的數據為準。按照國開辦司發(fā)〔2017〕71號文件規(guī)定，貧困戶家庭收入、貧困戶家庭人均純收入的計算周期為上年度10月1日至當年9月30日。

——有集體經濟或合作組織、互助資金組織。貧困村有集體經濟，或有各類性質的專業(yè)合作社、互助資金組織等經濟合作組織之一。其中，集體經濟組織，是指由縣級農業(yè)部門登記認定，依托集體資產成立的股份經濟合作社或經濟合作社；合作組織指由村集體牽頭領辦或參與興辦的農民專業(yè)合作社；貧困村互助資金組織是指在貧困村建立的以財政資金為引導、周轉使用、滾動發(fā)展、民管民用的互助合作組織。

——行政村通瀝青（水泥）路。瀝青（水泥）路通至行政村的某個公共活動、服務場所。公共活動、服務場所指村委會、學校、敬老院、公共醫(yī)療機構。行政村路基、路面技術標準滿足中、省有關規(guī)定。其中，路面寬度為4.5米（深度貧困村中30戶以上自然村路面寬度為3.5米），對“油返砂”路段（即瀝青路損壞嚴重，瀝青面層喪失變成了砂土路）在原有路面基礎上進行改造。如因其他特殊情況，縣級認為不宜修建瀝青（水泥）路的貧困村，由縣級脫貧攻堅領導小組提出，經市級脫貧攻堅領導小組同意后，報省級有關部門審核認定。

——有安全飲水。行政村全部農戶生活用水達到安全飲水標準（安全飲水標準同貧困戶退出標準）。

——電力入戶率達到100%。行政村全部農戶接通并正常使用生活用電（已通過移民搬遷安置、又自行回遷至老宅的貧困戶，不計入核查范圍）。達到以下建設標準：220伏線路送電到戶（包括偏遠地區(qū)獨立光伏發(fā)電的送電入戶工程），確保居民照明、電器可以使用；計量方式采用“一戶一表”的方式。

——有標準化村衛(wèi)生室。建設規(guī)模不少于60平方米；衛(wèi)生室設有診斷室、治療室、公共衛(wèi)生室、藥房，且“四室分離”；衛(wèi)生室原則上配備1名或1名以上有資質的鄉(xiāng)村醫(yī)生，不具備醫(yī)生配備條件的，由鎮(zhèn)（辦）衛(wèi)生院選派醫(yī)生定點服務。經縣級衛(wèi)計部門認定，相鄰兩個貧困行政村，總人口不超過1000人，服務半徑不足5公里的，原則上聯(lián)合設置衛(wèi)生室；距離鎮(zhèn)（辦）中心醫(yī)院5公里以內貧困村（行政村），原則上可以不設村級衛(wèi)生室，由鎮(zhèn)（辦）衛(wèi)生院代為服務。

貧困縣退出標準

貧困縣退出標準 以貧困發(fā)生率為主要衡量標準，統(tǒng)籌考慮農民人均可支配收入增長幅度、基礎設施、基本公共服務等因素，共7項指標，均為一票否決指標。貧困縣退出標準為：貧困發(fā)生率低于3%；農村居民人均可支配收入達到當年全省農村居民人均可支配收入70%以上；通瀝青（水泥）路的行政村比例達到97%；農村自來水普及率不低于90%；電力入戶率達到100%；有安全住房農戶達到97%；貧困人口參加新型農村合作醫(yī)療和大病保險達到100%。

貧困縣退出申報條件 “兩率一度”（貧困人口錯退率、貧困人口漏評率、群眾認可度）評估結果達標；90%以上的貧困村有村集體經濟或合作組織、互助資金組織；單項指標達到省級認定標準。要求以上三類申報條件如果有一項未達標，縣級不得申報，省級不組織核查驗收。

貧困縣退出核查程序 2016年，貧困縣退出核查程序為縣級自查、市級初審、省級審核、國家評估。2018年后，退出核查程序改為縣級自查自評、市級核查、省級專項評估、國家抽查。

第二節(jié) 貧困人口數量

嵐皋縣1986年農業(yè)人口33993戶15986人，農民人均純收入141元。當年，全縣農民人均純收入150元以下貧困人口14345戶66980人，貧困戶、貧困人口分別占農業(yè)總戶數、總人口的42.2%、41.9%。1993年，全縣農業(yè)人口37485戶157437人，農民人均純收入146元，人均純收入低于400元的貧困人口14200戶59593人，貧困戶、貧困人口分別占農業(yè)總戶數、總人口的37.88%、37.85%。

表1-2-1嵐皋縣1993年各鄉(xiāng)鎮(zhèn)年人均純收入400元以下貧困人口統(tǒng)計表

1994年3月，《國家“八七”扶貧攻堅計劃》公布實施，嵐皋縣制定并實施《嵐皋縣扶貧攻堅計劃（1994～2000年）》，計劃明確要求集中人力、物力、財力，用7年左右時間基本全面解決全縣農村貧困人口的溫飽問題。為實現2000年基本消除農村絕對貧困目標，堅持由道義性扶貧向制度性扶貧轉變，由救濟式扶貧向開發(fā)式扶貧轉變，由扶持貧困區(qū)鄉(xiāng)向扶持貧困村、貧困戶（主要是貧困人口）轉變。國家加大扶貧投入力度，嵐皋縣扶貧資金大幅度增加。至1998年底，全縣累計有貧困人口13751戶58105人越過溫飽線，提前兩年完成“八七”扶貧攻堅計劃，受到省委、省政府的表彰獎勵，被授予“全省扶貧攻堅工作先進縣”。1998年末，全縣農業(yè)人口38317戶153268人，貧困人口449戶1896人，貧困戶人均純收入896元，比1986年增長755元。同年，嵐皋縣在全省范圍內率先實施農村易地扶貧移民搬遷工程，當年易地移民搬遷安置938戶3737人。1999年，因受高溫災害影響，貧困人口增加到1280戶5376人，貧困戶人均純收入下降到866元。2000年，國家貧困標準提高，貧困人口增加，全縣貧困人口增加到21375戶85481人。

2001年，嵐皋縣被確定為國家扶貧開發(fā)重點縣。根據國家頒布的《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2001～2010年）》和《陜西省農村扶貧開發(fā)十年規(guī)劃（2001～2010年）》，制定并實施《嵐皋縣農村扶貧開發(fā)十年規(guī)劃（2001～2010年）》，以貧困村為主要對象，以“參與式”扶貧為主體，狠抓扶貧重點村、特困村和扶貧示范村建設，實施整鄉(xiāng)推進、整村推進連片開發(fā)，第一輪退耕還林政策及各項惠農政策在貧困村得到全面落實，貧困村各項基礎設施建設、產業(yè)建設、民生事業(yè)得到快速發(fā)展，扶貧移民搬遷力度加大，一批移民搬遷新村相繼建成，村容村貌發(fā)生巨大變化，貧困戶生產生活生存環(huán)境明顯改善。至2005年，全縣貧困人口減少到10765戶34526人，其中，年人均純收入668元以下貧困人口3910戶12379人，668～924元貧困人口5491戶19612人，五保人口856戶1241人，民政救濟人口508戶1294人。

表1-2-2嵐皋縣2005年各鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困戶建卡統(tǒng)計表

2006年，啟動“十一五”扶貧，扶貧力度進一步加大。至2010年，全縣農民人均純收入達到3936元。當年，全縣農業(yè)人口53857戶147570人，其中人均純收入1600元以下貧困人口24131戶65979人，占全縣農業(yè)總人口的44.7%。

表1-2-3嵐皋縣2010年各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均純收入1600元以下貧困人口統(tǒng)計表

2011年，國家頒布實施《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011～2020年）》和《秦巴山區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃（2011～2020年）》，依據國家《綱要》和《規(guī)劃》精神，制定實施《嵐皋縣移民搬遷十年規(guī)劃（2011～2020年）》。2013年，按照國定2300元和省定2500元標準進行篩選識別，建檔立卡貧困人口24692萬戶64200人。2014年，脫貧4702戶13278人，其中國辦系統(tǒng)中除去脫貧不再享受政策貧困人口為3194戶9345人。2015年，脫貧3807戶10837人，其中國辦系統(tǒng)中除去脫貧不再享受政策貧困人口為3052戶8728人。2016年，脫貧1929戶6282人，其中國辦系統(tǒng)中除去脫貧不再享受政策貧困人口為1730戶5709人。2015年末，動態(tài)調整后，全縣有貧困村72個，在冊貧困人口16226戶43030人，貧困發(fā)生率29.8%。

2017年，脫貧出列貧困村12個，即城關鎮(zhèn)竹林村，大道河鎮(zhèn)月池臺村，官元鎮(zhèn)古家村，孟石嶺鎮(zhèn)豐坪村，民主鎮(zhèn)楓樹村，南宮山鎮(zhèn)雙嶺村，石門鎮(zhèn)莊房村、月星村，四季鎮(zhèn)天坪村、長梁村，滔河鎮(zhèn)車坪村，佐龍鎮(zhèn)塔元村；回退貧困村10個，即竹林村、月池臺村、豐坪村、楓樹村、莊房村、長梁村、天坪村、車坪村、塔元村、雙嶺村；脫貧1779戶6075人，其中國辦系統(tǒng)中除去脫貧不再享受政策貧困人口為1732戶5895人；新識別210戶591人，返貧59戶199人，兜底對象4287戶4921人。2017年末，動態(tài)調整后，全縣有貧困村60個，在冊貧困人口14635戶37766人，其中，一般貧困戶7443戶25172人，低保貧困戶4021戶9284人，五保貧困戶3171戶3310人。2018年，脫貧出列貧困村3個，即藺河鎮(zhèn)新建村、滔河鎮(zhèn)興隆村、堰門鎮(zhèn)堰門村；脫貧5169戶18479人，新識別52戶67人，返貧6戶13人，自然增加貧困人口441人、減少貧困人口622人。

2018年末，動態(tài)調整后，全縣有貧困村67個，在冊貧困戶9165戶18816人，其中，一般貧困戶2926戶8888人，低保貧困戶3084戶6644人，五保貧困戶3155戶3284人；貧困發(fā)生率13.4%。

表1-2-4嵐皋縣2018年末動態(tài)調整后各鎮(zhèn)貧困人口統(tǒng)計表

第三節(jié) 致貧原因

貧困戶致貧的主要原因為因病、因殘、因學、因災、缺土地、缺水、缺技術、缺勞力、缺資金、交通條件落后、自身發(fā)展能力弱等。

具體原因包括：家庭人口較多，土地面積較少，老齡人口和小孩為主，青壯年勞動力缺乏；家庭人口較少，無青壯年勞動力，生產生活困難；小孩較多，學生較多，家庭日常開銷支出巨大；知識文化水平低，全家多為文盲半文盲，發(fā)展觀念和意識不足；長期有重病患者在家，大量醫(yī)療花費致貧；無專業(yè)技能，不具備勞務輸出的條件；土地抗自然災害能力差，防汛抗旱能力薄弱，農業(yè)收成不穩(wěn)定；自然環(huán)境限制，產業(yè)結構單一，經濟收入嚴重依賴農業(yè)；房屋破舊，無力維修；缺發(fā)展啟動資金，無長期可靠的發(fā)展項目；技術和知識都嚴重匱乏，沒有穩(wěn)定的收入來源等。

據2018年統(tǒng)計，全縣在冊貧困戶9165戶，其中，因病致貧1832戶，占在冊貧困戶的19.99%；因殘致貧2543戶，占在冊貧困戶的27.75%；因災致貧188戶，占在冊貧困戶的2.05%；其他原因（缺技術、缺資金、缺勞力、交通不便、自身發(fā)展力不足等）致貧4602戶，占在冊貧困戶的50.21%。