1.3　國內外研究現狀及述評

1.3.1　國外研究現狀

國外學者在水利工程征地移民領域的研究著重在征地移民管理體制、移民安置補償政策和征收土地政策上，以下對這三個方面的研究成果進行簡要介紹。

1.征地移民管理體制

各國及國際組織有針對性地提出了征地移民管理體制，以世界銀行、日本、美國和意大利提出的征地移民管理體制為例：

世界銀行（2000）在《The World Bank OD4.30 Guideline》中，對移民安置機構的職責作了詳細的規定，并從社會參與和安置區原有居民的融合、社會經濟、安置區的選擇及確定、損失財產的估價及補償、土地的使用、征用及轉讓、培訓、就業和信貸機會、住房、基礎設施和社會服務、環境保護和管理、實施進度、監測和評價、移民搬遷安置計劃等方面對移民過程中的各個環節提出了具體的要求。

李雪梅（2003）研究了日本水庫移民管理體制。日本參與水庫管理的部門較多，日本有關法律對各部門之間的職責劃分得非常清楚，進行專業的分工管理。國土交通省主要負責水資源管理保護與開發利用，下設地方整備局、北海道開發局，負責地區河川行政管理事務。對以防洪功能為主的水庫，由國土交通省或地方政府出資管理，成立的水庫管理單位基本不參與經營活動。

王承云（2008）在國外水庫工程建設征地移民管理分析中，研究了美國的水利工程的管理體制。美國水利工程根據項目的主管部門不同，可以分為政府負責項目和業主組織建設工程。政府負責的水利工程項目屬于公益性項目，此類項目的移民搬遷具有強制性，對于不愿意走的移民，政府將依法強制實施移民搬遷；業主組織建設的水利工程，大多數情況下由業主負責去購買土地分配給移民。Tom K.Wong（2012）闡述了美國地方政府與聯邦移民局之間的管理合作模式，認為政治因素是推動地方政府管理實施移民的主導因素，通過與聯邦移民局的共同合作，可以促進移民的地方管理，也使聯邦政府獲得了充分的移民資料，便于后續管理。

Natalia Magnani（2012）研究了意大利在20世紀80年代到21世紀初的關于移民管理和控制的官方爭論，通過閱讀意大利政壇在議會上關于移民管理的辯論，表述了意大利移民管理的組織機構和制度框架，并從移民管理問題的認知維度和測量維度，為政府移民管理政策問題提供解決方案。

2.移民安置補償政策研究

著名環境經濟學家Pearce（1999）對非自愿移民的補償問題進行了深入的研究，認為由于工程建設被迫遷移的移民所喪失的福利是外部性的一個例子或者更嚴格地說是一種外溢成本。在總結了用環境評估技術確認和減少移民成本所取得的經驗，認為產生非自愿移民的工程項目并不與其他產生外溢成本的項目有本質的區別，推薦進行移民安置活動進行最低全部標準成本分析法（Stnadard Full Cost Mniimziatino）分析，全部成本包括經濟成本、難以量化的環境和文化資產的損失、社會關系網絡的損失，市場的喪失和移民心理傷害。

Doenling（2002）探討了移民安置補償問題的嚴重性，指出被征財產少計、重置價被低估、非物質損失難以衡量、非市場收入難以計算、資產評估時與實際兌付時價格差未能考慮、補償支付延遲等問題是目前移民安置補償的主要問題，需要政府和工程建設部門予以足夠重視。

Rvai Kanbur（2003）在《Development Economics and the Compensation Principle》一文中，從經濟學和發展經濟學的角度，指出評估移民損失在工程建設中的重要性。他從帕累托最優的角度，提出均衡移民成本和收益在各利益主體之間的分配，認為特定的補償機制和普遍的安全網將減緩保護脆弱群體和支持產生整體凈收益的項目之間的沖突。

Miohael M.Cerneal（2003）在《For a New Economics of Resettlement：A Sociological Critique of the Compensation Principle》一文中，倡導征地移民的補償問題研究應從“開發性移民經濟學”向“補償經濟學”轉變，重視移民的補償問題，優先考慮移民分享工程效益。

?rn B.Bodvarsson和Hendrik Van den Berg（2012）在《移民經濟導論》中，探討了不同類型的移民情況及其安置補償的方式，介紹了美國、加拿大、歐洲移民安置補償政策，認為引入福利社會學、人類文化學等理論，有助于對移民安置補償政策的制定。

3.征收土地政策研究

（1）美國的征收土地政策。美國聯邦憲法規定，只有通過公正的法律程序，土地才能被征用。美國征用土地的具體程序如下：

1）具有取得相關資質的正式審核員才有資格進行征地審查。

2）審核員在征得土地所有者同意后，通過實地調查，提交審核報告給負責征地的機構。

3）高級監督員研究能否同意審核員提交的審核報告中的補償價格。

4）征地機構向土地所有者或與之有利害關系的人開出報價，如果產權方與政府機關之間在價格上有分歧，則需要開展談判；在此之后，若在補償費用上雙方仍不能達成一致，政府及有關機構將實施強制征用。

（2）英國的征收土地政策。在英國，政府和職能部門征用土地的依據是《強制征購土地法》，征地必須經過議會的批準才可以進行，而能夠使用《強制征購土地法》的要求是很高的。征地部門必須證明該項目是“一個令人信服的符合公眾利益的案例”，比如證明該項目所帶來的社會公眾利益超過被剝奪土地的人受到的損失。當議會確認土地的使用目的是有利于公眾利益后，用地部門可以依法獲得強制征用土地的權力。強制征地程序如下：

1）有關大臣將主持召開公開的調查會，聽取各方對動用強制征地權的意見，并指定一位獨立督察員進行評估。

2）督察員隨后向內務大臣遞交報告，由內務大臣確認此項目是否適用《強制征購土地法》。

法律規定只有中央政府、地方政府或政府中負責經濟振興的部門才擁有強制征地的權力，且這種權力只能用于重大的基礎設施項目，需要議會的審議通過。被征用的土地所有者或使用者有獲得充足賠償的權利，政府為了讓公民了解征地的情況，由副首相辦公室專門為《強制征購土地法》編寫出版了通俗讀本，方便公眾了解法律賦予自己的權利和義務。

（3）日本的征收土地政策。日本政府于1951年制定了《土地征用法》。征用土地一般遵循以下程序和辦法。

1）申請征地。日本的公共事業營業者（起業者）在需要征用土地時，首先向建設大臣或都府縣知事申請。受理申請的大臣或知事通過對申請興辦公共事業的必要性進行研究后，再決定是否批準。若申請得到批準，則涉及土地權益的各方關系得以確立。而土地所有者和與土地有關的權利人可以要求起業者暫時預付一部分賠償金。

2）登記土地和建筑物。征地申請被批準后，起業者便可以登記被征用的土地及其以上的建筑物，并經地權人簽字確認。此后的權利關系內容以此為依據。

3）起業者與地權人達成征購協議。起業者與土地所有者以及其他權利所有者，可以像簽訂合同那樣達成購買協議。當事人雙方達成協議后，則請征用委員會確認此協議。如果協議得到征用委員會的確認協議則具有與正式裁定相同的效力。

4）申請征用委員會的裁定。如果當事人之間不能通過協商達成土地征購協議，起業者可以申請征用委員會來裁定。征用委員會要聽取當事人和第三方的意見并慎重審議。如果沒有理由駁回，就做出確認起業者的申請和準予征用的裁定，然后根據裁定明確規定被征地土地的范圍、對土地等損失的賠償以及取得權利的期限等。

5）讓地裁定。在做出征地裁定后，自征地申請被批準之日算起年之內，征用委員會對關鍵當事人的申請再做出讓地裁定。根據讓地裁定，決定在征地裁定中規定的損失賠償以外的賠償和讓地的期限。

6）征用終結。在讓地期限之前，起業者向原土地權利者支付賠償金。權利者如果出讓土地，征用即告終結。若權利者在讓地期限之內拒不拆遷，則起業者可向道府縣知事請求代為執行。知事可采取強制手段搬遷物件和取得土地，以完成征用工作。

1.3.2　國內研究現狀

國內專家學者主要在征地移民管理體制、資金管理辦法和監督機制上進行了研究。

1.征地移民管理體制的理論研究

國務院（2006）頒布的《條例》第五條規定，移民安置工作實行政府領導、分級負責、縣為基礎、項目法人參與的管理體制；國務院水利水電工程移民行政管理機構（以下簡稱國務院移民管理機構）負責全國大中型水利水電工程移民安置工作的管理和監督；縣級以上地方人民政府負責本行政區域內大中型水利水電工程移民安置工作的組織和領導；省、自治區、直轄市人民政府規定的移民管理機構，負責本行政區域內大中型水利水電工程移民安置工作的管理和監督。

沈菊琴（2006）等在編寫的《工程項目管理——水利水電工程征地移民監理理論與實務》一書中，介紹了廣東省東江—深圳供水改造工程移民管理體制，該工程根據其項目特點對征地移民管理體制進行了重大變革，變慣用模式、地方總承包、層層設置管理機構為以我為主、地方配合的模式。

王寶恩（2006）在分析南水北調工程征地移民工作的背景和征地移民特點的基礎上，分析了南水北調工程征地移民管理體制。南水北調工程移民實行“國務院南水北調建設委員會領導、省級人民政府負責、縣為基礎，項目法人參與”的管理體制，既體現了從中央到地方各級政府在征地移民工作中的政府主導作用，也明確了項目法人在征地移民工作中的作用。

曾建生（2007）研究了水利工程移民專業化管理的體制設計，分析了我國水利工程移民專業化管理的主體、目標和原則，在此基礎上進一步分析了我國水利工程移民管理涉及的多元關系及其治理，從而發現如何處理好移民管理、工程建設與政府角色扮演之間的關系，認為水利工程移民專業化管理體制創新的關鍵是要賦予移民管理機構獨立的移民專業化管理職責，形成移民機構全過程專業化管理和社會化分工監督體系相結合的移民監管體制。

任澤儉（2008）結合山東省南水北調工程征地移民工作實踐，對征地移民工作的具體實施和政策掌握做了較為系統的概述，強調水利工程征地移民管理體制在征地移民管理實施中的重要性，認為管理體制的建立既要嚴格執行國家有關法律法規和政策，又要靈活掌握，講究工作策略，確保工程建設的順利進行。

席景華（2013）等在分析總結現有移民工程建設管理模式的基礎上，對管理模式的組織機構和相關職能進行研究，分析各類建設管理模式的利弊，從而提出在不同經濟社會條件下水利項目適宜選擇的移民工程項目建設管理模式。

2.征地移民資金管理辦法

施祖留（2003）利用博弈論的方法建立數學模型分析了水利工程移民資金管理中的中央政府、業主和地方政府的行為，解釋了違規使用移民資金的原因，并提出了如何改變約束條件來改變業主和地方政府的效用實現，以此來約束他們的行為，保證移民資金的使用安全。

沈菊琴（2006）等在《工程項目管理——水利水電工程征地移民監理理論與實務》一書中首次提出了征地移民資金直接撥付的概念，分析了直接支付的提出及效果，并對資金的直接撥付進行了博弈分析，指出資金的直接支付沒有中間環節，補償資金準確無誤，及時到位，保護了物權人的合法權益；克服了以往水利工程中征地移民工作的負面影響產生的刻板印象及不滿意的主觀心理感受；預防了征地拆遷補償費用被貪污、私分、截留、克扣和預防了內外勾結侵占國家資產等腐敗現象的出現；保證了征地拆遷補償做到公開、公正、準確、合法，避免了物權人猜疑，取得了群眾的信任；推動了征地移民工作的順利進行。

黃建（2009）認為，在移民資金支付方式中，直接撥付減少了資金流通環節，增加了資金流通過程的安全性，使得移民補償資金能夠準確無誤及時地到達物權人，并在一定程度上避免了以往工程移民資金撥付過程中產生的諸多問題，克服了對移民工作的負面影響。而逐級下撥模式通常由于中間環節過多，監管不力，資金的下撥滯后、遲遲不能到位，資金使用得不到有效的控制，提高了移民工作的成本。雖然直接撥付方式有很多優點，但也不適合我國所有的水利工程項目，資金撥付方式的選擇要受到移民規模和安置方式等因素的制約。

廖貴華（2010）等基于信息技術構建移民投資資金管理系統，根據移民資金管理的特點，構建出計劃進度管理子系統、投資資金管理子系統，并優化了移民資金撥付流程和移民資金支付流程，明確各方的權責，輔助實現移民資金的安全、有效使用。

蔣娜娜（2012）運用博弈論、前期補償資金管理的委托—代理關系等相關理論，分析水利水電工程移民前期補償資金管理和監督現狀和問題，重新定位的前期補償資金為財政性資金，提出了直接支付移民資金，嚴格執行移民前期補償資金計劃管理，規范使用程序等建議，促使前期補償資金能夠快速及時有效地支付給移民，解決移民后續生產生活的困難。

3.征地移民的監督機制

沈菊琴（2006）等分析了實物指標復核質量監控過程中移民的心理動態，包括追求公平心理、僥幸心理、感染和從眾心理，及其對實物指標復核質量監控的影響。在此基礎上，研究了在前期準備、具體實施以及后期整理等階段的實物指標復核質量監控的規范化操作程序。

左緒海（2007）等闡述在治淮工程征地拆遷移民中，移民監理具有提供重要的技術支持、提高移民資金使用的合規性和安全性、促進移民安置質量的提高、有效規避移民安置進度風險以及為制定移民政策提供重要依據等作用，移民監理保證征地移民過程進度控制、投資控制、質量控制、合同管理和信息管理等監督機制得以有效實施。

熊飛（2010）等針對潘口水電站征地移民安置人數多、時間緊、任務重、難度大、補償標準低、地方優惠和減免資金占移民資金比例較大等特點，研究了移民安置監督評估機構如何在征地移民管理實施中發揮作用，認為潘口水電站征地移民構建了完善的監督評估機構，提升了監管力度；建立了“月例會”制度，充分發揮監督評估協調作用；監督評估機構堅持獨立自主地開展工作，提高了移民安置質量。

柯東喜（2012）研究提出了廣東省潮州供水樞紐工程征地移民的“業主投資控制”管理模式，界定“業主投資控制”模式是潮州州供水樞紐工程征地拆遷工作在借鑒了省內水利工程征地拆遷經驗的基礎上，采用按設計概算計劃總量委托當地土地主管部門控制實施，并由監理單位監督，將每筆征地補償款支付到物權人的管理模式。強調引入征地移民監理對整個過程實行協調監督的重要性，確保工程建設資金安全支付到位。

童曉軍（2013）分析了河南省南水北調丹江口水庫移民實踐過程，認為在丹江口水庫移民實踐過程中采用了具有河南特色的農村移民搬遷安置的監督管理體系，該體系突出對安置點優化整合、安置對接、土地調整、移民新居建設質量等監督管理，在農村移民群眾自我監督、社會輿論監督、移民項目建設監督以及對農村移民干部監督等方面都具有優勢，能夠為其他水庫農村移民遷安監督管理提供參考。

胡瓊（2013）對大中型水利水電工程移民搬遷安置的社會監督進行了探討，認為我國現行水利水電基本建設項目工程的監督主體具有多元性、多層次特征，各級監督主體不同職權的屬性與作用決定各自的監督職責范圍，在未來需要制定完善移民監督監理法規體系，加強監控的職能，改進監控方法與手段，明確移民監理的權利與責任及被監理相關各方與移民監理的權利義務關系，以便更好地完善水利工程征地移民的社會監督機制。

1.3.3　研究述評

從上述國內外研究綜述可以看出，現有的水利工程征地移民管理實施研究主要集中在國內外水利工程征地移民管理體制的介紹，水利工程征地移民政策的落實，水利工程移民監理制度的實施等方面。研究方向較為分散，研究的不足之處主要體現在以下兩個方面。

1.缺乏針對水利工程征地移民管理模式的系統研究

現有研究成果研究方向較分散，目前缺乏國家現行規定的征地移民管理體制與各地區實際操作過程中征地移民管理體制差異的對比研究，在怎樣提升移民資金管理和使用效率，以及如何提高監督管理的有效性等方面的研究也十分缺乏。

2.針對蘇南等經濟發達地區的水利工程征地移民管理模式的研究較少

蘇南地區作為我國經濟發達的典型地區，近年來水利工程建設項目較多，由此導致了大量的征地補償和移民安置任務，征地移民實施過程中涉及諸多方面的工作，必須妥善組織、安排和實施。但目前針對這一地區水利工程征地移民方面的研究較為少見，必須加強研究。

本書探索現行水利工程與蘇南地區征地移民管理體制、資金管理辦法及監督機制的現狀及優缺點，制定適宜蘇南地區的征地移民管理體制、資金管理辦法及監督機制，是對現有研究的補充和完善。