第1章　概述

1.1　研究背景

水利工程征地補償及移民安置的實施一直是水利工程征地移民管理中的重點和難點?，F行水利工程征地移民的實施采用“層層分包”的管理模式，管理機構層級過多，管理效率低，成本高；國家制定的征地補償和移民安置統一的補償標準不能完全適應蘇南地區征地移民實施管理的需求；移民資金逐級撥付，流經環節多，資金使用效率低；多層級的監督管理無法落實各方的監管職責，降低了監管的效果。而現行蘇南地區水利工程征地移民的管理實施在管理體制、資金管理和監督機制等方面與現行國家水利工程征地移民管理實施存在較大的差異，具體分析見如下內容。

1.1.1　蘇南地區水利工程征地移民管理體制與國家相比差異大

為保證水利工程征地移民工作的順利實施，2006年，國務院頒布了《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》（以下簡稱《條例》），《條例》規定“移民安置工作實行政府領導、分級負責、縣為基礎、項目法人參與的管理體制”。這一體制要求在中央、省、市、縣等各級政府設置相應的管理機構，承擔相應的管理職責：國務院負責全國水利工程征地移民政策的制定；水利部水庫移民開發局負責指導全國水利工程移民工作，擬訂水利工程移民政策規章，組織起草水利工程移民法律法規并監督實施；省水利廳組建工程建設管理局作為項目業主，代表省政府進行征地補償和移民安置管理；地級市政府與項目業主簽訂包干協議，負責行政區域內水利工程征地移民的管理和監督工作；縣級人民政府與上級人民政府簽訂包干協議，落實行政區域內的征地移民任務和責任；除此之外引進專業的監督評估機構參與其中。由此可見，國家水利工程在征地移民管理實施的過程中，層層設置管理機構，職責相對明確，形成了一套固有的水利工程征地移民管理體制。

蘇南地區水利工程征地移民管理的實施采用當地城鎮拆遷的管理辦法，不單獨成立征地拆遷管理部門，而是直接由地方政府成立的城鎮拆遷機構負責，監督管理以當地政府監督為主，不設立專門的監督機構，此外也沒有專業的監督評估機構參與其中。

因此，在水利工程征地移民的實施過程中，蘇南地區與國家水利工程征地移民管理體制具有比較大的差異，機構設置與職能安排等方面不盡相同。

1.1.2　蘇南地區水利工程征地補償和移民安置標準高于國家標準

蘇南地區征地移民實施過程中，征地補償和移民安置標準往往高于國家規定的標準，主要體現在以下幾個方面。

1.蘇南地區經濟發達，收入水平高，當地移民對補償期望值較高

蘇南地區經濟發達，2012年人均GDP為101370元，而全國2012年人均GDP僅為38459.57元，蘇南地區人均GDP遠超全國平均水平。2012年蘇南地區城鎮居民人均可支配收入為35827元，農村居民人均純收入為17160元；同期我國城鎮居民人均可支配收入和農村居民人均純收入分別為24565元和7917元。蘇南地區城鎮和農村居民可支配收入同樣遠超全國平均水平，當地移民對征地補償期望值也較高。

2.蘇南地區征地補償標準高于國家規定的標準

（1）江蘇省規定的補償標準高于國家規定的16倍標準?！稐l例》第二十二條規定，土地補償費和安置補助費之和為該耕地被征收前三年平均年產值的16倍。蘇南地區農作物畝產值較高，2009年，走馬塘拓浚延伸工程（以下簡稱走馬塘工程）征地，當地耕地畝產值為2000元／畝，則征收每畝耕地所需土地補償費和安置補助費為3.2萬元。2011年，在七浦塘拓浚整治工程征地過程中，耕地被征收前三年平均年產值為2500元／畝進行計算，則所需土地補償費和安置補助費合計約4萬元／畝。

蘇南地區執行江蘇省相關規定。按照《江蘇省政府關于調整征地補償標準的通知》（蘇政發〔2011〕40號）（以下簡稱40號令）的規定，征收農用地的土地補償費最低標準，一、二、三、四類地區分別為每畝24000元、21000元、18000元、16000元；安置補助費最低標準，一、二、三、四類地區分別為每人26000元、23000元、17000元、14000元。蘇南地區屬于一類地區，若按照每畝耕地安置1個農業人口計算，所需土地補償費和安置補助費約為5萬元／畝。而實際上，蘇南地區耕地資源稀缺，有的地區人均耕地面積甚至不足0.3畝，征收每畝耕地所需土地補償費和安置補助費遠超過5萬元。

（2）江蘇省規定的補償范圍大于國家規定的補償范圍。國家《條例》規定土地征收的補償費和安置補助費僅針對耕地而言，而江蘇省40號令規定的征收補償范圍為農用地，包括耕地、園林、林地、牧草地、其他農用地等，與國家相比，范圍更為廣泛。

由以上兩方面可見，蘇南地區征地補償標準遠高于國家標準。

3.蘇南地區移民安置小區建設標準高

蘇南地區城鎮化水平高，安置小區的建設標準基本參照城鎮商品住房的建設標準，一方面小區房屋結構主要為鋼筋混凝土結構，而傳統的移民安置區建設結構多為磚混結構。另一方面，小區內外部配套設施齊全，遠超過傳統安置小區的三通一平（水通、電通、路通和場地平整），內部設施包括地下車庫、小區交通道路、供水管網、排水管網、天然氣管網、電視電話通信設施、供變電設施、公共照明設施、綠化工程和公共設施等；外部配套項目包括自來水主管道、高壓電供電線路、通信線路、交通道路、排水排污管網等。據此兩方面導致安置小區的建設成本遠高于傳統的移民安置小區建設成本，達到3000元／m2左右。

4.蘇南地區采取進社保的生產安置方式，生產安置投入資金量大

《條例》中規定“對農村移民安置進行規劃，應當堅持以農業生產安置為主，遵循因地制宜、有利生產、方便生活、保護生態的原則，合理規劃農村移民安置點?！钡K南地區人地矛盾尖銳，不適應農業生產安置的方式，大多采用進社保生產安置的方式，由此導致生產安置成本較高。根據蘇南地區社會保障的有關規定，蘇南地區被征地移民社會保障資金約4萬元／人，每畝約安置1.5個人，合每畝6萬元左右，因此，將被征地農民納入城鄉社會保障體系，需要當地政府貼補大量的安置補償資金，生產安置補償標準較高。

基于以上分析，蘇南地區水利工程補償標準遠高于國家規定的標準。

1.1.3　蘇南地區水利工程征地移民的監督機制不完善

1.內部監督執行力度不夠

蘇南地區水利工程征地移民內部監督中：①主要是當地政府執行監督管理職能，未設置獨立的監督機構，對監督人員的作用也不夠重視，監督力度不夠；②國家大中型水利工程建設項目較少，政府部門對水利專項移民安置業務不熟悉，相應的監督管理力度較低；③地方政府既是征地移民管理的實施機構，又是征地移民的監督部門，有失公正性，容易造成內部管理疏漏，影響監督結果的可信度。

2.外部監督機構不健全

根據《條例》規定，國家對移民安置實行全過程監督，對征地補償和移民安置資金的使用和管理實行稽察制度，對撥付、使用和管理征地補償和移民安置資金的有關地方人民政府及其相關部門的負責人依法實行任期經濟責任審計。同時，《條例》還規定，國家對移民安置實行全過程監督評估，簽訂移民安置協議的地方人民政府和項目法人應當采取招標的方式，共同委托有移民安置監督評估專業技術能力的單位對移民搬遷進度、移民安置質量、移民資金的撥付和使用情況以及移民生活水平的恢復情況進行監督評估。

蘇南地區水利工程征地移民外部監督主要是同級部門之間的監督管理，如由地方審計局、財政局對地方水利局進行監督，由于地方水利工程征地移民的投資大多由地方政府出資，對于征地補償和移民安置資金的撥付和使用，上級審計、紀檢、稽查等部門的監督管理相對較弱，容易引發地方水利工程征地移民實施過程中不合理現象的發生。此外，尚未引入移民監理和監測評估機構作為獨立的第三方監督評估機構履行外部監督職能，難以在征地移民管理實施的過程中及時發現問題，缺乏對移民搬遷安置的后續生產和生活的監督和關注，容易造成移民安置后的遺留問題，給社會和諧與穩定帶來風險。

3.移民實施過程中參與及申訴渠道不夠暢通，參與制度執行不到位

現行國家水利工程征地移民過程中徹底貫徹執行公示制度、民眾參與制度，將核定的實物量、補償標準、補償資金以及實際兌付使用的結果張榜公示，將資產評估結果反饋給移民逐戶進行核實，充分反映了移民的意見，有力地減少了征地移民過程中的矛盾，保障了征地移民工作的順利進行。

蘇南地區水利工程征地移民管理實施過程中雖然頒布了一些信息公開和公示制度，對征收農村集體土地的實物量、房屋及附屬物設施、企業房屋和設備搬遷等相關信息進行公開，這體現出地方政府對水利工程征地移民的社會監督給予了一定的重視。然而，在實際操作過程中，由于參與及申訴渠道不夠通暢，參與制度執行不到位，移民無法積極參與到社會監督中，降低了社會監督的效果，導致移民訴求不能得到有效溝通和處理，容易造成移民情緒不穩，甚至出現個別過激行為。

由此可見，蘇南地區水利工程征地移民的監督機制并不完善，需要加強和改進。

綜上所述，國家和地方水利工程征地移民的管理和實施，在管理體制、資金管理和監督機制等方面具有差異性，有必要對這三個方面進行全面研究，構建適宜蘇南地區水利工程征地移民的管理模式，為蘇南地區水利工程征地移民管理實施的順利進行提供理論和實踐指導，同時為促進其他地區水利工程征地移民的有效實施提供借鑒。