關(guān)于黑龍江松花江嫩江干流災(zāi)后重建的調(diào)研報告

陳雷

（2013年11月）

2013年汛期，我國東北地區(qū)發(fā)生了嚴(yán)重的洪澇災(zāi)害，黑龍江、松花江、嫩江發(fā)生流域性大洪水。在黨中央、國務(wù)院堅強領(lǐng)導(dǎo)和地方黨委、政府正確指揮下，依靠現(xiàn)有的防洪基礎(chǔ)設(shè)施和科學(xué)調(diào)度，廣大軍民全力奮戰(zhàn)，奪取了抗洪斗爭的全面勝利。但由于本次洪水量級大、水位高、歷時長、影響范圍廣，仍然造成重大經(jīng)濟(jì)損失，水利等基礎(chǔ)設(shè)施損毀嚴(yán)重。2013年9月3—5日，我赴黑龍江省同江、撫遠(yuǎn)、蘿北、佳木斯等地，檢查黑龍江、松花江防汛抗洪工作，研究災(zāi)后重建和三江治理問題。11月4—5日，又陪同李克強總理赴黑龍江省考察災(zāi)后重建和水毀工程修復(fù)等工作。從調(diào)研情況看，三江流域治理嚴(yán)重滯后，防洪安全問題突出，加快黑龍江省、吉林省和內(nèi)蒙古自治區(qū)水毀工程修復(fù)，進(jìn)一步完善黑龍江、松花江、嫩江流域防洪減災(zāi)體系十分緊迫。

一、洪水及災(zāi)害情況

2013年汛期，黑龍江和松花江流域累計降雨量較常年偏多3～4成，分別為1961年以來的第1位和第2位。受持續(xù)降雨影響，黑龍江發(fā)生1984年以來最大流域性大洪水，其下游同江以下江段發(fā)生超100年一遇特大洪水；松花江發(fā)生1998年以來流域性最大洪水，嫩江上游發(fā)生超50年一遇大洪水。黑龍江、松花江、嫩江長時間維持高水位，超過警戒水位河段長達(dá)3200多公里。松花江、嫩江干流超警戒水位歷時46天，黑龍江干流超警戒水位歷時58天。嫩江干流嫩江縣江段，黑龍江干流黑河市江段、同江至撫遠(yuǎn)江段水位超歷史最高水位，撫遠(yuǎn)站超歷史最高水位達(dá)1.55米。

在抗御三江并發(fā)的流域性大洪水中，現(xiàn)有防洪工程，特別是1998年以來建設(shè)的水利工程發(fā)揮了重要作用。尼爾基水庫充分發(fā)揮了科學(xué)調(diào)蓄洪水的作用，削減洪峰流量達(dá)41%；江河堤防有效保證了沿江重要城市、重要工業(yè)區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū)的防洪安全。但本次洪水仍然造成了重大洪澇災(zāi)害損失，據(jù)黑龍江省災(zāi)情評估統(tǒng)計，洪澇災(zāi)害共造成黑龍江省126個縣（市、區(qū)、農(nóng)林場）916個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）受災(zāi)，受災(zāi)人口541.59萬人，緊急轉(zhuǎn)移人口37.69萬人，損毀房屋7.39萬間，農(nóng)作物受災(zāi)面積3981萬畝。

這次洪水造成的水利工程損毀也十分嚴(yán)重。損毀最為嚴(yán)重的黑龍江干流堤防，出現(xiàn)90處堤防險情，出險長度達(dá)196公里，占現(xiàn)有堤防的31%，其中蘿北縣柴寶段、二九○農(nóng)場段、同江市八岔鄉(xiāng)段出現(xiàn)3處大的潰口，同撫江段下游堤防、撫遠(yuǎn)縣通烏大堤大部分漫堤，長時間淹沒在洪水之中。松花江、嫩江干流堤防多處發(fā)生較為嚴(yán)重的險情，松花江干流堤防出險92處，長度達(dá)154公里，嫩江干流堤防出險103處，長度達(dá)112公里。

二、洪水暴露出的突出問題

本次流域性大洪水充分暴露出黑龍江、松花江、嫩江治理嚴(yán)重滯后，干流堤防防洪能力低、蓄滯洪區(qū)建設(shè)滯后、河道行洪不暢等問題突出，與振興東北老工業(yè)基地的國家戰(zhàn)略部署、保障國家糧食安全的總體布局、維護(hù)國土安全的迫切要求不相適應(yīng)，已成為我國大江大河治理的薄弱環(huán)節(jié)。

第一，流域堤防防洪能力低。黑龍江干流堤防始建于上世紀(jì)60年代，1984年大水后陸續(xù)進(jìn)行了續(xù)建和加固。這些堤防大部分為地方政府和農(nóng)墾單位自行建設(shè)，堤防建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，基礎(chǔ)較差，多為沙基沙堤，堤身單薄，一直未進(jìn)行過系統(tǒng)性治理。1998年大水后，國家安排部分資金開展了黑龍江干流治理。由于長期以來投入少，除黑河、嘉蔭等城市段堤防防洪標(biāo)準(zhǔn)為50年一遇外，黑龍江干流其余堤防防洪標(biāo)準(zhǔn)大多不足20年一遇，干流防洪能力極為薄弱。松花江、嫩江干流堤防始建于上世紀(jì)50年代。1998年大水后，按照突出重點、分步實施的原則，先后對哈爾濱、長春、齊齊哈爾、大慶、佳木斯、吉林、松原等防洪重點城市和部分縣場重點河段進(jìn)行了治理。總體上看，沿江重點防洪城市防洪標(biāo)準(zhǔn)基本達(dá)到100～200年一遇，防洪安全基本得到保障，但縣鄉(xiāng)段堤防建設(shè)普遍不達(dá)標(biāo)，部分縣場段堤防防洪標(biāo)準(zhǔn)仍不足20年一遇。

第二，蓄滯洪區(qū)建設(shè)滯后。胖頭泡、月亮泡2處蓄滯洪區(qū)是松花江流域防洪工程體系的重要組成部分，與白山、豐滿、尼爾基水庫及沿江堤防工程共同承擔(dān)哈爾濱市城市防洪任務(wù)，可使哈爾濱市防洪標(biāo)準(zhǔn)提高到200年一遇。胖頭泡蓄滯洪區(qū)面積1994平方公里，區(qū)內(nèi)人口17萬人，蓄滯洪容積45.6億立方米。月亮泡蓄滯洪區(qū)面積686平方公里，區(qū)內(nèi)人口1萬人，蓄滯洪容積21.9億立方米。兩處蓄滯洪區(qū)雖已納入國家蓄滯洪區(qū)名錄，但長期以來沒有作為建設(shè)重點，僅開展了部分應(yīng)急工程建設(shè)。胖頭泡蓄滯洪區(qū)現(xiàn)有圍堤81.3公里，均不達(dá)標(biāo)，進(jìn)出水口門無閘控制；月亮泡蓄滯洪區(qū)現(xiàn)有圍堤160公里，已達(dá)標(biāo)24公里，僅占15%。同時，蓄滯洪區(qū)內(nèi)安全臺、安全區(qū)、安全撤退道路等安全設(shè)施建設(shè)不健全，預(yù)警預(yù)報系統(tǒng)缺乏，無法有效運用，急需加快建設(shè)。

第三，嫩江松花江河道行洪不暢。嫩江、松花江河道內(nèi)存在大量圍堤、套堤等違章建筑，嚴(yán)重縮減了行洪斷面；河道內(nèi)灘地大量種植玉米等高稈作物，行洪時阻水嚴(yán)重；由于多年未發(fā)生大洪水，部分江段河道萎縮、灘地淤積抬高，泄洪能力明顯下降。在本次大洪水中，雖經(jīng)尼爾基水庫攔洪調(diào)蓄，河道內(nèi)洪峰流量明顯削減，但松花江、嫩江一些堤段同流量水位仍然明顯偏高，據(jù)分析，嫩江干流尼爾基以下河段同流量級水位偏高0.1～0.6米，江橋、肇源等河段10年一遇左右洪水流量，其水位超過20年一遇，大大增加了防洪壓力。松花江、嫩江干流清障勢在必行。

第四，“關(guān)門淹”問題嚴(yán)重。堤防保護(hù)區(qū)內(nèi)的松嫩平原、三江平原地勢低平，本次大洪水暴露出穿堤泵站、涵閘等排水設(shè)施不配套，澇區(qū)排澇工程體系不完善，排澇能力低，干流長時間高水位造成較大范圍的“關(guān)門淹”。據(jù)統(tǒng)計，黑龍江省農(nóng)田受澇面積高達(dá)3000多萬畝，占全省耕地總面積的15%以上。

此外，黑龍江、嫩江、松花江水文監(jiān)測站點數(shù)量不足、站間距離過長、應(yīng)急監(jiān)測和通訊保障能力低，部分受洪水威脅的縣和重要城鎮(zhèn)沒有水文站點，特別是黑龍江干流水文站點更少，給洪水預(yù)測預(yù)報和防汛搶險造成困難。

三、加快三江流域災(zāi)后恢復(fù)重建

黑龍江、松花江、嫩江流域是國家重要的商品糧生產(chǎn)基地、能源生產(chǎn)基地、老工業(yè)基地和重要生態(tài)屏障，也是“兩大平原”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗區(qū)的主體區(qū)。加快三江治理工程建設(shè)，從根本上增強流域防洪排澇綜合減災(zāi)能力，對促進(jìn)流域各地經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展，保障國家防洪安全、糧食安全、生態(tài)安全、國土安全具有重大意義。同時還要看到，在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)形勢錯綜復(fù)雜、下行壓力和諸多風(fēng)險依然存在的背景下，加快推進(jìn)三江治理工程建設(shè)，可以發(fā)揮重大水利工程投資規(guī)模大、產(chǎn)業(yè)鏈條長的優(yōu)勢，有利于增加有效投資需求、帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生具有重要作用。

三江治理是一項系統(tǒng)工程，要堅持以下原則。一要堅持科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧。正確處理區(qū)域防洪排澇與水資源綜合開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，正確處理上下游、左右岸、干支流、各省區(qū)之間的關(guān)系，科學(xué)安排堤防加固、河道清淤疏浚、蓄滯洪區(qū)、排澇、濕地保護(hù)等各項工程建設(shè)。二要堅持尊重規(guī)律、人水和諧。在加快防洪工程建設(shè)的同時，要尊重和順應(yīng)自然規(guī)律，規(guī)范人類活動，嚴(yán)防侵占行蓄洪空間，確保行洪通道暢通，維護(hù)河湖健康生命。三要堅持建管并重、長效運行。進(jìn)一步深化水利工程建設(shè)和管理體制改革，充分發(fā)揮建筑市場功能，選擇最優(yōu)秀的施工隊伍，同時，協(xié)調(diào)好工程建設(shè)與建后管護(hù)，落實工程管護(hù)主體、責(zé)任、經(jīng)費，保障工程良性運行和效益充分發(fā)揮。

要重點實施以下建設(shè)任務(wù)。

第一，著力推進(jìn)干流堤防工程建設(shè)。黑龍江干流堤防應(yīng)進(jìn)行全面系統(tǒng)治理，按照有關(guān)規(guī)劃及規(guī)程規(guī)范要求進(jìn)行達(dá)標(biāo)建設(shè)。松花江、嫩江干流堤防建設(shè)要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，按照《松花江流域防洪規(guī)劃》確定的標(biāo)準(zhǔn)，對險工險段和未達(dá)標(biāo)堤段進(jìn)行達(dá)標(biāo)建設(shè)，同時將支流回水堤納入治理范圍，形成堤防封閉圈。堤防建設(shè)中要統(tǒng)籌考慮排澇需求，根據(jù)自排與強排的需要，合理布設(shè)穿堤泵站、涵閘，與灌區(qū)建設(shè)的排水體系有機結(jié)合。保護(hù)區(qū)農(nóng)田應(yīng)結(jié)合灌區(qū)建設(shè)、小型農(nóng)田水利等項目完善灌溉排水體系。黑龍江、松花江、嫩江干流沙基沙堤多，河面寬闊、風(fēng)大浪高，發(fā)生洪水時高水位持續(xù)時間長，要因地制宜采取防滲、防沖和防風(fēng)浪措施，對擺動劇烈、塌岸嚴(yán)重的河段加強控導(dǎo)工程建設(shè)。

第二，著力加強蓄滯洪區(qū)建設(shè)。將胖頭泡、月亮泡蓄滯洪區(qū)作為提高松花江干流防洪能力的重要措施加快建設(shè)，根據(jù)國務(wù)院批復(fù)的《松花江流域防洪規(guī)劃》和《全國蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理規(guī)劃》，加高加固蓄滯洪區(qū)圍堤，建設(shè)分洪退水口門、撤退道路、預(yù)警預(yù)報系統(tǒng)等設(shè)施，科學(xué)規(guī)劃建設(shè)安全區(qū)，保障區(qū)域內(nèi)群眾避險和安全轉(zhuǎn)移，及時分蓄洪水。要加強蓄滯洪區(qū)管理，規(guī)范區(qū)內(nèi)土地利用，控制人口增長，建設(shè)項目必須符合防洪要求。黑龍江、吉林兩省分別編制完成了胖頭泡、月亮泡蓄滯洪區(qū)建設(shè)可行性研究報告，水利部已組織進(jìn)行了技術(shù)審查，下一步要抓緊修改完善。

第三，著力抓好河道清障和中小河流治理。加強河道管理，對嚴(yán)重阻水的河段，要下決心進(jìn)行清障，按照“誰設(shè)障，誰清除”的原則，落實地方政府的清障責(zé)任。對于泄洪能力明顯不足的河段，要結(jié)合河勢控導(dǎo)工程，采取適當(dāng)切灘、擴挖河道等開展清淤疏浚，以保障河道行洪暢通，清淤疏浚納入干流堤防工程一并建設(shè)。開展松花江、嫩江河道地形測量，進(jìn)一步復(fù)核河道行洪能力。流域內(nèi)主要支流和中小河流治理，要按照國務(wù)院批準(zhǔn)的《全國中小河流治理和病險水庫除險加固、山洪地質(zhì)災(zāi)害防御和綜合治理總體規(guī)劃》，加快組織實施。

第四，著力加快水毀修復(fù)和水文設(shè)施建設(shè)。黑龍江、松花江、嫩江干流堤防損毀嚴(yán)重，被淹地區(qū)的農(nóng)村飲水安全工程和農(nóng)田水利設(shè)施也遭受嚴(yán)重?fù)p毀，水毀修復(fù)任務(wù)重、時間緊。要突出重點，優(yōu)先對黑龍江干流潰口段堤防和水毀嚴(yán)重的堤段進(jìn)行修復(fù)，同時做好度汛預(yù)案，確保防凌安全和2014年汛期度汛安全，為盡快恢復(fù)災(zāi)區(qū)生產(chǎn)生活秩序和春耕生產(chǎn)創(chuàng)造條件。堵口等重點堤段的水毀修復(fù)，要按照達(dá)標(biāo)要求一次建成，抓緊完成黑龍江二九○農(nóng)場段、蘿北縣柴寶段、同江市八岔鄉(xiāng)段等3處潰口段堵口復(fù)堤。盡快完成水毀農(nóng)村飲水安全工程和農(nóng)田水利設(shè)施水毀修復(fù)，力爭2014年汛前完成黑龍江、松花江、嫩江干流水毀嚴(yán)重堤段的修復(fù)。盡快完善三江流域尤其是黑龍江界河水文監(jiān)測站網(wǎng)，加強水文測報等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高水文預(yù)警預(yù)報能力和水平。

四、有關(guān)建議

第一，加快三江治理前期工作。黑龍江、松花江、嫩江為大江大河，干流防洪工程建設(shè)目標(biāo)任務(wù)十分明確，建議三條江河、兩個蓄滯洪區(qū)分別直接編制可行性研究報告，由中央審批立項。黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古三省區(qū)已基本完成松花江、嫩江治理可行性研究報告編制工作，黑龍江干流治理也有一定的前期工作基礎(chǔ)，下一步要抓緊編制黑龍江干流治理可行性研究報告，盡快修改完善松花江可行性研究報告和嫩江治理可行性研究報告。建議國務(wù)院有關(guān)部門本著特事特辦、急事急辦的原則，在項目立項審批、土地預(yù)審、環(huán)境影響評價等方面給予全力支持。

第二，加大中央資金支持力度。三江治理共分5個單項工程，即黑龍江干流治理工程、松花江干流治理工程、嫩江干流治理工程和胖頭泡蓄滯洪區(qū)建設(shè)、月亮泡蓄滯洪區(qū)建設(shè)，估算投資282億元。為加快工程建設(shè)，建議適度提高中央投資比例。黑龍江、松花江、嫩江治理工程以及胖頭泡蓄滯洪區(qū)、月亮泡蓄滯洪區(qū)建設(shè)，中央按80%安排投資。水文基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)按現(xiàn)有渠道安排。

第三，積極落實地方配套資金。在中央加大投入的同時，地方也要多渠道籌集建設(shè)資金，把三江治理作為資金安排的重點，集中力量用3～5年左右時間完成治理任務(wù)。對于水毀工程修復(fù)，建議有關(guān)省區(qū)根據(jù)發(fā)展改革委、水利部《關(guān)于中央水利投資向修復(fù)水毀水利工程傾斜的通知》和財政部《關(guān)于加強地方預(yù)算執(zhí)行管理激活財政存量資金的通知》精神，統(tǒng)籌使用中央已安排的存量資金，用于水毀修復(fù)。