基層水利建設能力調研報告

周學文

等

（2013年12月）

為深入了解基層水利建設能力現狀和問題，規劃計劃司會同發展研究中心開展了百縣基層水利建設能力情況調查，選擇浙江、江西、湖南和重慶等4省（直轄市）的部分縣進行實地調研，與基層干部群眾座談交流。2013年8月，水利部黨組成員、總規劃師周學文在北京組織召開了基層水利建設能力座談會，邀請全國14個縣（市）的水利（水務）局長，圍繞基層水利建設能力進行了深入探討。通過調研，初步摸清了基層水利建設能力的基本狀況，針對存在的突出矛盾和問題，提出了對策建議。現將有關情況報告如下。

一、基層水利發展現狀

調查的100個縣（市、區）涉及全國28個省（自治區、直轄市）（不含北京、上海、西藏和港澳臺地區），其中東部22個縣、中部38個縣、西部40個縣。“十一五”特別是2011年中央一號文件出臺以來，中央和地方切實加大水利投入，加快民生水利建設，百縣水利改革發展取得了重大進展。

（一）基層水利投入大幅增長

“十一五”以來，百縣年均水利建設投資從2006年的0.41億元增加至2011年的2.08億元，年均增速達38%。其中2011年，有江蘇省張家港市、重慶市云陽縣、內蒙古準格爾旗等3個縣（市、旗）水利建設投資超過7億元，重慶市開縣、浙江省象山縣和新昌縣、湖南省澧縣、廣東省高州市、河北省山海關區等6個縣（市、區）超過5億元，36個縣（市、區）超過2億元。

（二）民生水利建設切實加快

近年來，中央和地方積極推進以農村飲水安全、病險水庫除險加固、灌區續建配套與節水改造、小型農田水利建設、中小河流治理等為重點的民生水利建設，著力解決與人民群眾生產生活密切相關的水利問題。百縣民生水利建設投資由2006年的縣均0.27億元增長到2011年的1.31億元，年均增速達38.4%。2011年，百縣民生水利投資占水利建設總投資的比重達62.8%，其中安徽南陵縣、新疆昭蘇縣等43個縣（市、區）民生水利投資比重超過80%。

（三）基層水利管理不斷增強

為組織實施好大規模水利建設，各地以制度建設為重點，切實加強水利管理，圍繞項目前期、資金管理、工程建設、運行管理、工程質量和安全管理等方面出臺了一系列管理辦法，保障了大規模水利建設的順利推進。2006—2011年，百縣共出臺各類管理辦法和規定670多項，平均每縣6～7項。比如，湖北南漳縣等地方出臺水利前期工作管理辦法，明確了前期工作經費籌集使用、前期工作組織和報批程序等，進一步規范了前期工作管理，確保了前期工作進度和質量。浙江象山縣等地制定小型農田水利工程建設資金管理辦法，建立“專賬專戶制度”，針對不同類型項目設立縣級專門賬戶，設置“鄉鎮水利賬戶”加強監督，確保項目建設資金落實到位。

（四）基層水利改革亮點紛呈

各地將改革作為激發基層水利發展活力的根本驅動力，在水利投融資機制、水利工程建設與管理、基層服務體系、前期工作保障等方面進行了積極探索，取得了很好的經驗。如貴州盤縣通過搭建縣級水利融資平臺公司向銀行貸款、受益企業入股水庫供水項目等方式籌集水利建設資金，確保重點工程順利實施；安徽肥西縣等地積極創新水利工程建設管理模式，組建了縣級水利項目建設管理局，規范項目法人機構設置，完善管理制度，落實管理責任，配備專業技術人員，對國家專項規劃內水利項目和當地重點水利項目實行集中建設管理；江西永豐縣以鄉鎮水利站為依托，推行村級水管員制度，建立水利工程縣、鎮、村三級管理服務體系，有效解決農田水利工程“農民管不了，集體管不好，政府管不到”的歷史問題。

（五）基層水利隊伍建設不斷加強

截至2011年年底，百縣平均水利職工300人，其中公務員占5.5%、事業人員占63.5%、企業人員等占31.0%，水利職工人數最多的縣達1990人，最少的只有20人，東、中、西部縣職工比例為8∶9∶5。從學歷、專業結構看，百縣水利職工中具有大專以上學歷的比例為38%，水利專業人員比例為24.2%，中級以上職稱的為13.4%。縣級水利部門領導班子成員中，大專及以上學歷平均占88%，其中70個縣全部具有大專及以上學歷。

二、基層水利建設特點

當前，基層水利建設主要有以下四個方面的明顯特點。

（一）基層水利項目“點多、面廣、量大”

隨著水利邁入大規模投入、高速度發展的快車道，基層水利建設項目全面鋪開。各縣水利工程覆蓋面廣，農村飲水安全、中小型病險水庫除險加固、小流域綜合治理等項目分布于廣大農村，呈現“點多、面廣、量大”的特點，建設任務十分繁重。2006—2011年，百縣共完成水利項目27571個，其中工程投資500萬元以下的項目25768個，占項目總數的93.5%。

（二）公共財政是基層水利投入主要來源

2006—2011年，百縣水利投資中，公共財政投入占80.5%，民間投資等其他投資占16.5%，銀行貸款占3%。從公共財政投入看，中央投入占45%，省級財政投入占18%，市級財政占8%，縣級財政占29%。從市場融資來源來看，銀行貸款在各縣水利投入中所占比重均較低，2011年銀行貸款占縣級水利投入的1.4%；東部縣民間資本及其他投入占比相對較高，達到23%，西部縣20%，中部縣僅為10%左右。

（三）實施主體呈現出明顯的基層化特征

新一輪大規模水利建設的重點是面廣量大的中小型水利工程，單項工程投資規模一般在3000萬元以下，項目實施的主體多以縣、鄉為主。據統計，約80%的水利建設投資和90%的水利建設項目由縣級水利部門或鄉鎮組織實施。如江西樂平市，中型以下水庫建設、小型病險水庫除險加固、中小河流治理項目均由鄉鎮水利站組織實施，縣級水行政主管部門進行業務指導。

（四）水利建設具有明顯區域性特點

中西部地區經濟相對落后，基層水利建設任務主要是農村飲水安全、病險水庫除險加固等基本民生項目。2011年，東部縣以江河治理、樞紐水源和小型農田水利項目為重點，3類項目投資占當年水利總投資的59%；中部縣則以江河治理、病險水庫除險加固和小型農田水利項目為主，3類項目投資占總投資的70%；西部縣則以各類項目同步推進為特點，其中樞紐水源、江河治理、農村飲水安全、小型農田水利、病險水庫（閘）除險加固等項目投資占總投資的69%。

三、當前存在的主要問題

在加快推進民生水利發展的同時，基層水利建設能力主要存在以下四個方面的問題。

（一）基層水利隊伍與承擔的建設任務不匹配

2011年，百縣水利專業人員僅占職工總數的24.2%，中級以上職稱的只有13.4%。而百縣當年完成的項目數量平均為43個，多的達200多個，1名專業技術人員要承擔3個項目，1名中級以上職稱的人員要承擔7個以上的項目，而且這些專業技術人員除了承擔水利項目前期和建設管理的任務之外，還需承擔工程運行管理、水資源管理等其他任務。專業技術人才缺乏的主要原因：一是單位人員編制少，百縣平均公務員編制約16人，進一步引進人才的空間很小；二是招錄門檻高，公務員和事業單位招錄往往要求具備本科以上學歷，出現本科以上學歷不愿來、大專中專水利人才又進不來的現象；三是待遇條件差，基層水利職工工作條件艱苦，工資福利待遇低、未來發展空間小，導致“需要的不愿來，來了也留不住”的尷尬局面。

（二）基層水利項目法人組建不規范

2011年，百縣按規定實行項目法人責任制的項目共2204個，實際安排了374名法人代表，平均1名法人代表承擔6個項目，多的超過100項，其中專業法人僅占45%。由縣級領導和水利局領導擔任項目法人代表的項目，工程建設管理機構多為從水利局臨時抽調人員組成，法人單位人員結構、內部管理制度、項目資金管理難以滿足建設管理的需要，而且導致政事、政企不分，水行政管理主體與水利建設市場主體交叉，容易造成建設管理不規范或違規問題。

（三）一些地區水利發展規劃不合理

部分縣（市）水利發展“十二五”規劃與中央、省級規劃不銜接，規劃投資是“十一五”實際完成投資的10倍以上，個別地方甚至高達70多倍，規劃投資規模和建設項目數量急劇大幅增長，地方項目攤子鋪得過大，地方財力和建設管理能力均難以支撐，必然導致中央投資項目地方配套資金難以足額及時到位，工程難以順利完工，出現一些“胡子工程”“半拉子工程”。比如，2011年中央補助地方項目投資1080億元，需要地方相應安排投資813億元，僅占2011年地方水利總投資的35%，但實際落實到這些項目的地方投資只有543億元，落實率不到70%，最低的省份僅為35%。

（四）基層水利建設市場機制發揮不充分

目前，基層水利建設市場還不夠發育，中小水利設計、監理、施工單位的地域化特征明顯，多依托于縣（市）級水利局，技術力量相對單薄，在建設任務急劇增長的情況下，難以滿足項目前期和建設實施的需要。基層水利單個項目投資規模不大，技術上又有一定難度，往往是大的勘測設計、工程監理和施工單位不愿做，小的單位又做不來，甚至一些投資規模不大的項目招不到理想的設計、監理、施工企業，導致借用資質、轉包、分包等現象嚴重，給監管帶來困難，使工程質量、進度均受到影響。

（五）中西部地區縣級配套資金難到位

2006—2011年，百縣水利建設縣級配套資金到位率平均為87%，其中東、中、西部分別為92.4%、78.1%、76.8%。縣級配套資金總體到位率較好，但很不平衡，24個縣配套資金到位率低于50%，有10個縣配套資金到位率不足5%。配套資金到位率較低的縣主要分布在中西部貧困地區，隨著大規模水利建設深入開展，這些地區配套資金不能足額到位的問題或將進一步凸顯。

四、有關建議

針對基層水利發展中存在的突出問題，從提高基層水利建設能力、完善保障機制等方面提出如下對策建議：

（一）發揮行業指導作用，切實加強基層水利隊伍建設

建議水利部與有關部門研究出臺進一步加強基層水利隊伍建設的指導意見，主要措施包括：一是加強人員教育培訓，通過崗前培訓、定期輪訓、學歷教育等方式，提高在職人員業務水平和整體素質；二是加大人才引進力度，適當降低基層水利人員招錄“學歷門檻”，積極探索大學生“水官”制度；三是改善基層水利工作條件，參照農業等行業人員待遇和辦公條件，提高鄉鎮水利站工作人員待遇，將人員經費和公益性業務經費納入縣級財政預算。

（二）推進政府職能轉變，積極創新基層水利建設管理方式

合理劃分中央與地方的事權，進一步下放、整合水利行政審批事項，面上中小型水利項目規劃、審批和組織實施等事權應交由地方負責，中央投資補助可通過專項轉移支付方式切塊到地方，以增強中小型水利項目安排的針對性和靈活性。充分發揮市場機制作用，對于公益性水利工程建設，在堅持政府主導的同時，要積極采取政府購買服務、項目法人招標，以及BT、BOT等市場機制，鼓勵和引導社會力量參與。實行分類分級管理，對于大中型水利項目，應按照國家水利工程建設項目法人組建有關規定，由地方政府或其授權的水行政主管部門組建；對于中小型水利項目，應結合當地實際，在推行中小型公益性水利工程建設項目集中建設管理模式的同時，對小型農田水利等比較分散的小型水利工程建設項目，可由具備條件的鄉鎮或村級組織組建項目法人或組織實施，縣級水行政主管部門應加強對其業務指導和監管。

（三）重視規劃前期工作，不斷夯實基層水利發展基礎

一是科學制定水利規劃，要求各地因地制宜抓好水利中長期發展規劃編制工作，做好與相關規劃的有效銜接，合理確定建設目標任務。二是加快項目前期工作，加強前期工作的組織協調，明確責任分工和進度要求。同時，各級財政要根據建設任務，安排一定比例的專項經費用于水利前期工作（如水利建設投資的3%）。三是進一步開放水利勘測設計市場，打破地域壟斷，通過項目打捆招標、項目總承包等方式，引入技術力量強的設計隊伍，加快前期工作進度，提高前期工作的質量，確保水利建設任務順利實施。

（四）堅持多渠道并舉，落實基層水利項目地方配套資金

一是強化規劃的約束指導作用，督促有關地方按照輕重緩急的原則，適當收縮建設規模，地方水利建設投資要優先保障中央補助投資項目；二是投資計劃安排要與建設能力相適應，從中央和省級層面，要加強水利投資計劃管理和統計分析協調，以縣為單位統計水利建設資金安排情況，進行精細化管理，避免項目扎堆、配套資金壓力過大等問題；三是降低縣級配套比例，對中西部地區特別是老少邊窮地區，要落實好中央關于取消縣級并逐步減少市級配套資金的政策，提高中央、省級的配套比例；四是完善“民辦公助”“一事一議”等機制，引導農民參與小型水利工程建設和管護；五是鼓勵和引導社會資本參與水利建設，落實好中央金融支持水利政策，研究出臺財政貼息、民間資本參與水利建設的相關政策，不斷拓寬水利投融資渠道。

調研組成員：周學文 汪安南 楊得瑞 王 磊 王 海 喬建華 張祥偉 朱傳保 張 旺 邵天一 王海鋒 馬 超 張 輝