第一節　基本概念的界定

本書需要界定的相關概念主要包括“新型城鎮化”“政府公共職責”和“公共資源”。

一、新型城鎮化

在界定新型城鎮化的概念之前，首先要明確城市化與城鎮化的概念，由此可以對新型城鎮化有一個更深刻的理解。

城市化最初被西方學者用來描述工業革命后人口流動與產業變遷的狀況，即在工業革命的推動下，農村人口不斷向非農產業和城市的轉移與集聚。馬克思認為，城市化的實質是產業化、資本化，是適應資本原始積累和資本流動的必然產物，是“工業資本和利潤無情驅動和支配的結果，資本家按自己的意愿創建城市人文物質景觀”。⁽¹⁾也就是說，資本主義國家最初的城市化是為資本服務的。美國實證主義地理學家大衛·哈維在《資本的城市化》中也指出，“資本主義的城市化是資本的城市化”。⁽²⁾

城鎮化的英語與城市化相同，都是“Urbanization”。城鎮化是中國的概念，是我國學者對改革開放以來經濟社會發展的概括與總結，是西方城市化概念的中國化，與我國特殊的國情相適應。辜勝祖認為，城鎮化的提法更符合我國的基本國情，體現了中國特色的發展模式。實際上，城鎮化是反映我國城鄉二元結構變遷過程的一個提法。王夢奎等人認為，城鎮化是要讓農村人口從農村遷移到城鎮，改變其“傳統的生產和生活方式，逐步消除城鄉二元結構”。⁽³⁾從黨和國家的政策文件看，我國2000年在《關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》中正式采用“城鎮化”的概念，隨后開始被學術界普遍接受。

所謂新型城鎮化，是針對我國過去傳統城鎮化而言的，是在傳統城鎮化發展面臨突出矛盾的背景下提出的，目前學術界尚未有標準的定義。簡新華（2003）認為，新型城鎮化是城鎮化與新型工業化、現代化、信息化適度同步發展，集中型城鎮化與分散型城鎮化相結合，據點式城鎮化與網絡式城鎮化相結合，大中小城市和小城鎮協調發展，市場推動、政府導向，自上而下城鎮化與自下而上城鎮化相結合，城市發展方式多樣化和合理化，以內涵方式為主的城鎮化。魏娟等（2008）認為，新型城鎮化是指以科學發展觀為指導，實現經濟高效、社會和諧、資源節約、環境友好、區域城鄉統籌發展、城鎮體系結構合理的城鎮化可持續發展。牛文元（2009）認為，新型城鎮化是人口、資源、環境和發展四位一體，城鄉統籌發展和城鄉一體化、城鄉公共服務均等化，城鄉分享財富機會平等，逐步消除城鄉二元結構達到社會和諧的城鎮化。

從實踐看，1983年，費孝通把蘇南地區以集體經濟和鄉鎮企業為核心、追求共同富裕的城鎮化發展模式概括為“蘇南模式”，這被看作是我國新型城鎮化的雛形。到本世紀之初，廣東、福建、重慶等地結合本地實際，以產業推動城鎮化建設，走出一條產城融合的新型城鎮化之路。中共十八屆三中全會《決定》明確要求“堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化”，從中可以看出，新型城鎮化的核心是人。2014年3月，中共中央、國務院印發《國家新型城鎮化規劃（2014—2020）》。這些政策文件為進一步研究、探索新型城鎮化提供了重要依據。

本書對新型城鎮化的界定是：區別于傳統以規模擴張、工業推動、行政主導為主要特征的城鎮化，是以人為核心，以實現城鄉基本公共服務均等化為主要目標，政府引導、市場主導、服務業推動，體現全面協調可持續發展的城鎮化道路。

二、政府公共職責

本書所講的政府公共職責就是政府的公共服務職責。政府公共服務職責就是政府按照憲法的規定履行法定職能過程中衍生出的、對公眾負有的提供公共服務的責任。關于公共服務的概念，目前學術界有不同的定義，但大部分學者是基于經濟學中非排他性、非競爭性的公共產品概念引申出公共服務的概念。例如，陳昌盛、蔡躍洲（2007）將公共服務定義為“建立在一定社會共識基礎上，一國全體公民不論其種族、收入和地位差距如何，都應公平、普遍享有的服務”。本書也認同這一定義。從實踐看，公共服務是21世紀公共行政和政府改革的核心理念，包括加強城鄉公共設施建設，發展教育、科技、文化、衛生等公共事業，為社會公眾參與經濟社會生活等提供保障。

到底哪些是政府的公共服務職能？要界定清楚這個范圍，首先需要將公共服務分類。根據公共服務的內容和形式可將其分為四類：一是基礎公共服務，是國家為公民及社會組織提供的其從事生產、生活、發展和娛樂等活動所需要的基礎性服務，包括水、電、氣、交通、通訊、郵電、氣象等服務；二是經濟公共服務，是國家為公民和社會組織從事經濟發展活動所提供的各種服務，包括科技推廣、咨詢服務、政策性貸款等；三是公共安全服務，是國家為公民提供的安全服務，包括軍隊、警察、消防等方面的服務；四是社會公共服務，是國家為了滿足公民自身發展需要所提供的服務，包括教育、科學普及、醫療衛生、社會保障、環境保護等。

在討論公共服務時，必然涉及基本公共服務。從公共服務的分類來看，公共服務可以分為基本公共服務和非基本公共服務，本書重點討論基本公共服務。如何判斷一項公共服務是否屬于基本公共服務，標準也不盡一致。例如，孟春等（2004）認為，基本公共服務包括基本的公共教育、公共衛生、社會保障、基礎設施、公共安全等。常修澤（2007）等認為，基本公共服務應包括四方面：一是就業服務和基本社會保障等“基本民生性服務”；二是義務教育、公共衛生等基本醫療、公共文化等“公共事業性服務”；三是公益性基礎設施和生態環境保護等“公共基礎性服務”；四是生產安全、消費安全、社會安全、國防安全等“公共安全性服務”。遲福林（2008）認為，基本公共服務包括義務教育、基礎衛生醫療、就業和社會保障等。從黨的政策文件看，中共十六屆六中全會發布的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，將基本公共服務明確為教育、衛生、文化、就業再就業服務、社會保障、生態環境、公共基礎設施、社會治安等。關于基本公共服務內涵的界定，學者們對將義務教育、醫療衛生、養老保障、住房與就業納入基本公共服務的范圍，一般沒有異議；對將公共基礎設施和公共文化納入基本公共服務的范圍，尚有不同看法。本書將基本公共服務的范圍界定在義務教育、基本醫療與公共衛生、社會保障、公共就業服務和基本住房保障。

從實踐看，無論是發達國家還是我國，都需要把政府公共職責在中央政府與地方政府之間進行合理劃分，這也是本書的研究重點所在。政府間公共服務職責的劃分是指在多級政府格局下，政府間公共服務職責劃分的權力主體或其委托機構根據憲法及相關法律制度，通過法定程序，對政府公共服務職責在多級政府之間進行劃分、調整和評價等方面的制度安排，主要目標是提升政府效率。

三、公共資源

公共資源的概念源于公共產品，是指滿足全體社會成員公共需求的產品。如果某種產品或服務具有受益的非排他性，但在供給上具有區域的競爭性，則該產品或服務就是公共資源。本書對公共資源的界定是：公共資源是隸屬于全社會、由政府掌握、可滿足公共利益的資源。

作為政府公共管理的對象，公共資源主要包括三個方面的內容：一是社會資源。主要指公用事業領域具有基礎性、先導性、公用性的資源，如供水、供氣、供熱、公共交通、污水或垃圾處理等行業特許經營權，以及教育、醫療、公共文化等領域基本公共服務均等化所需要的公共資源等。二是自然資源。主要指土地、礦藏、水流、森林、山嶺、荒地、海域、灘涂等，如經營性土地使用權、采礦權等。三是行政資源。主要指政府依法履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能所形成及衍生的資源，如戶外廣告設置權和網吧經營權等。

從經濟學視角來看，公共資源具有兩個基本特征：一是在產權上大多屬于公有產權，具有“非排他性”；二是公共資源的有限性帶來使用上的“競爭性”。因此，公共資源需要在競爭中提高其配置效率。

總的來看，新型城鎮化、政府公共職責、公共資源三個概念之間有著其內在的邏輯性：隨著我國城鎮化進程加快，一方面，中央與地方政府的公共職責需要做出調整；另一方面，中央政府和地方政府都需要推動公共資源配置均等化，由此才能實現大中小城市和中小城鎮協調發展。