2.3　傳統財政制度與中國經濟現實

2.3.1　傳統財政制度與國有經濟的一致性

計劃經濟體制并不是一下子就建立起來的。新中國成立伊始，國有經濟、集體經濟、私營經濟、個體經濟以及其他經濟成分并存，稅收仍是財政收入的主要形式。1950—1952年，國家財政分項目收入中，各項稅收所占的比重最大，但持續下降；企業收入所占的比重持續上升（見表2.3）。隨著政府沒收了占當時全國資本總數80%的官僚資本，建立起全民所有制經濟（國有經濟），國有經濟所提供的財政收入從1950年的35.0%，上升到1951年的47.8%和1952年的58.1%（當代中國叢書編輯部，1988a：81）。

表2.3　國家財政分項目收入比重（1950—1952年）

資料來源：樓繼偉（2000：65）。

1949—1952年的中國還具有市場經濟國家財政制度的一些特征。隨著社會主義改造的進行，計劃經濟體制的確立，與之相適應的財政制度確立。財政制度在籌集資金和分配資金上的重要性日趨突出。財政收入中企業收入和各項稅收兩者長期并重，成為國家財政收入的最重要的兩種形式（見表2.4和圖2.1）。企業收入在1953年占國家財政收入的比重僅為35.96%；1956年升為47.92%，在國家財政收入中與稅收收入的地位基本相當。在某些特殊年份，如1960年和1966年，企業收入遠遠超過稅收收入。企業收入的增加，代表了財政直接來自國有經濟收入的增加。

表2.4　國家財政分項目收入比重（1953—1978年）

注：由于小數點保留兩位的原因，三種收入之和可能不等于100%。

資料來源：樓繼偉（2000：65—67）。

資料來源：同表2.4。

財政的收入不僅僅來自傳統意義上的稅收。財政通過經濟建設費支出，形成以經濟建設費為主的財政支出結構（表2.5），組織公共生產，直接取得利潤收入。企業收入在國家財政收入中地位的增強是與政府集政治權力行使者、生產資料所有者與生產經營組織者三種身份于一身的必然結果。作為政治權力行使者，政府行使的是社會管理者的職能，因此，政府獲得了征稅的權力。生產資料所有者與生產經營組織者的身份決定了政府在社會中直接扮演生產者的角色，能夠因此獲得利潤收入。

表2.5　國家財政按功能性質分類的支出（經濟恢復時期至“五五”時期）

資料來源：中國財政雜志社（2007）。

與公有制財政制度相適應的中國經濟是公有制經濟。表2.6提供了1949—1978年全國工業總產值和國有企業、集體企業所創造的工業總產值的數字。從中我們可以發現，1954年起，國有企業和集體企業所提供的工業總產值超過全國工業總產值的一半；1958年起，全國工業總產值就是國有企業和集體企業工業總產值之和；國有企業所提供的工業總產值所占比重越來越高，1955年國有企業所提供的工業總產值超過全國工業總產值的一半，達到51.29%，1958—1975年該比重一直在80%以上，1976—1978年也接近80%。

表2.6　全國工業總產值

資料來源：國家統計局國民經濟綜合統計司（2005）。

2.3.2　傳統財政制度與農村的發展

傳統財政制度是國家財政支農支出很少。表2.7提供了國家財政自“一五”時期至“六五”時期支援農村生產支出和各項農業事業費的情況，國家財政支援農村生產支出和各項農業事業費占整個國家財政支出的比重均處于較低水平，“五五”時期雖有較大提高，但仍不足10%。這與80%以上的人口是鄉村人口的國情（表2.8）嚴重不對稱，也可見傳統財政制度下，農村的發展受到了很大的限制。

國家通過工農產品價格“剪刀差”，壓低了作為原材料的農產品的價格，降低了企業的原材料成本，提高了企業的收入。1952—1978年，國家通過剪刀差，集中了數千億元的收入。剪刀差成為經濟建設的重要資金來源。馮海發、李微（1993）研究了新中國農業為工業化提供資金積累的數量問題。在他們看來，農業為工業提供資金積累的途徑有三：一是稅收（包括農業稅和農業稅附加）；二是剪刀差；三是儲蓄。1952—1978年，農業為工業化提供資金積累的數量為4 352.97億元，其中剪刀差為3 320.38億元（見表2.9）。

表2.7　國家財政支援農村生產支出和各項農業事業費

資料來源：中國財政雜志社（2007）。

表2.8　中國城鄉人口

資料來源：國家統計局國民經濟綜合統計司（2005）。

表2.9　農業為工業化提供資金積累的數量（1952—1978年）

資料來源：根據馮海發、李微（1993）計算。

農村發展最終落實到農民的收支水平上。城鄉差距可以通過全國城鄉居民家庭人均收支和恩格爾系數反映出來。平均每人生活消費支出在1957年城鎮居民家庭為222.0元，農村僅為70.9元；1964年，城鎮為220.7元，農村為93.6元。1978年，城鎮居民家庭平均每人可支配收入為343.4元，生活消費支出為311.2元，恩格爾系數為57.5%；農村居民家庭平均每人純收入為133.6元，生活消費支出為116.1元，恩格爾系數為67.7%（國家統計局國民經濟綜合統計司，2005：34）。可見，傳統財政制度下，農民的收入水平和生活消費水平都不如城鎮居民。

2.3.3　傳統財政制度與經濟結構

傳統財政制度下，財政對工業，尤其是對重工業的重點投入，推動了中國工業化進程。第一產業占國內生產總值（GDP）的比重由1952年的50.5%下降到1978年的28.1%；第二產業占GDP的比重則從20.9%上升到48.2%；第三產業占GDP的比重也從28.6%下降到23.7%（見表2.10）。中國產業結構的高級化仍然伴隨著較高的第一產業比重，表明中國工業化進程尚未完成。

表2.10　國內生產總值構成（選擇年份）

資料來源：國家統計局國民經濟綜合統計司（2005）。

財政支出投向的決定與重工業優先發展戰略密切相關。建國初期，基于中國農業比重較高，工業比重較低，特別是對國防具有重要意義的重工業比重較低的現實，中國模仿蘇聯，進行工業化建設，選擇了重工業優先發展戰略。最初，重工業優先發展戰略是必要的。由于重工業優先發展戰略需要發展的是資本密集型工業，但是中國的現實是資本非常緊缺，因此，國家采取了扭曲性的政策，為重工業的發展籌集資金（林毅夫、蔡昉、李周，1999）。這偏離了中國的比較優勢，重工業在經濟結構中表現出越來越重的趨勢。“三線建設”更是加劇了這一趨勢。在全國投資總額中，重工業投入的比重在“一五”時期占36.1%，“三五”時期占51.1%，“四五”時期占49.6%。工業內部，過分突出工業和機械加工工業，輕重工業比例嚴重失調[8]，在重工業內部加工工業與原材料工業也不相適應，導致經濟結構的失調（當代中國叢書編輯部，1988a：262）。

2.3.4　傳統財政制度下的激勵、信息問題

1.激勵問題

傳統財政制度是一種缺乏激勵的制度。計劃經濟下的全能型政府對國營企業也采取了一些激勵措施，例如，1952—1957年，建立企業獎勵基金和超計劃利潤分成制度，但企業的機動財力很小；1958—1961年，實行利潤留成制度，四年共提取留成資金146.7億元，約占同期企業實現利潤總額的10.3%（當代中國叢書編輯部，1988b：9）；1962—1968年，除商業部門實行利潤留成制度外，其他部門均予以取消，恢復企業獎勵基金制度；1969—1977年，取消企業獎勵基金制度，并入職工福利基金。但就整體而言，企業的財務自主權較少。企業產品的國家統一定價，企業實現利潤的高低，與企業生產經營效率的高低不成正比，對企業的生產經營者不能形成有效的激勵。

較為平均的低工資制度對勞動力而言，缺乏應有的激勵。國家通過壓低工資，降低成本，以盡可能集中財力。在城市，經過社會主義改造之后，一方面，城市職工端上國家的“鐵飯碗”；另一方面，隨著所有制結構的日趨單一化，所有制經濟幾乎都是公有的，按勞分配幾乎成為收入分配的唯一形式。1956年，國家首次對企業、事業和國家機關的工資制度進行了統一改革，實現了多種工資形式向單一工資制度的轉變，使全國工作人員的工資形式趨向統一，最終確立了以技術、職務、行業、地區四個基本因素為參照標準的“按勞分配”制度，同時對一些便于實行計件工資的部門實行計件工資，對企業及職工實行與效益掛鉤的獎勵制度（獎金）。為了保證更多的人就業，這種單一的工資制度同時也是一種較為平均的低工資制度（武力、溫銳，2006）。

農村收入分配制度缺乏激勵。在農村，隨著生產資料的集體所有，人民公社制度的建立，農村居民的收入分配呈現單一化、固定化和平均化的特點，但國家基本上不對農民提供生活補貼、社會保障和福利。農民的收入分配以生產隊為單位，不存在工資等級，而是在生產隊里評工分，然后憑工分從集體獲得分配，但是由于絕大多數農村收入水平尚處于解決“吃飯”問題階段，為了保證人人有飯吃，對于主要農產品就不得不實行按人頭來定量分配。農民除了來自集體經濟的收入外，還有相當部分是來自自留地和家庭副業的收入，這部分收入要占農民家庭總收入的1/3左右。就整體而言，農村的收入分配比城市更為平均（武力、溫銳，2006）。

2.信息問題

傳統財政制度是計劃經濟體制的一個重要組成部分。計劃者難以獲取決策所需的充分信息。對財政直接控制的全部企業的生產條件不能準確掌握，對大量消費者的需求信息更是難以獲得。政府在獲得信息之后，還要對這些信息進行處理，再加上在計劃經濟條件下，價格不能反映市場供求狀況，計劃當局不可能獲取大量的經濟信息。沒有準確的信息，財政即使要給企業有效的激勵，顯然也是不可能做到的。

但事實上，中國在第一個五年計劃中取得了突出的成就。在Sachs等（2003）看來，經濟發展是勞動分工演進的一個過程。發達國家通過逐步社會試驗已發現了勞動分工的有效模式，后來者能夠越過勞動分工的中間層次進行模仿。發達國家創造的免費組織信息為后來者的工業化大推進創造了機會。中國20世紀50年代的工業化建設成就是通過模仿由資本主義制度創造的工業模式的結果。但是，這種模仿的潛力是有限的，當經濟發展到新階段的時候，面臨無對象可模仿的時候，信息問題的嚴重性就會暴露無遺。

中國的領導人也曾經試圖通過財政的行政性分權，對財政體制進行調整；通過對企業提供激勵的方式來解決信息和激勵問題，但計劃經濟從總體上說，不能解決信息和激勵問題（鄒至莊，2005：24—28）。要從根本上改變這個問題，就必須改革計劃經濟體制。