前言

一

2008年美國金融危機對世界經濟帶來沖擊，我國的外向型經濟受影響較大，不少工廠大幅裁員，在此背景下，中共十七屆三中全會決定：“引導農民工外出務工，鼓勵農民工就近轉移就業，扶持返鄉創業。”當時各地紛紛出臺政策，鼓勵農民工返鄉創業，掀起了一輪農民工返鄉創業熱潮。但不久之后，隨著一系列擴大內需政策的出臺，經濟回暖，這一應急性的創業政策也開始退潮。此后，隨著城市的高速發展，一方面擁堵、霧霾等城市病越來越嚴重，一些地方出臺一系列的政策限制外來人口；另一方面留守兒童、田地拋荒等鄉村“空心化”的問題引發社會普遍關注。再加上我國發展進入新常態，“大眾創業，萬眾創新”成為激發全社會創造力、打造發展新動能的引擎。在此背景下，農民工返鄉創業問題再次提上日程。2015年6月，國務院辦公廳出臺的《關于支持農民工等人員返鄉創業的意見》中提出，農民工等人員返鄉創業，“可以促就業、增收入，打開新型工業化和農業現代化、城鎮化和新農村建設協同發展新局面”，對農民工等返鄉創業寄予了很高的期望。

二

為了解幾年來農民工創業政策的執行情況，“農民工創業政策創新實證研究”課題組于2018年7—8月、2019年1—2月，組織28位調研員深入東中西部地區的鄉村進行調研。通過發放問卷，與村支書、農民工創業者、普通農民工進行深度訪談，最后共回收有效問卷1370份，深度訪談79份，涉及14個省、自治區、直轄市，重點覆蓋四川、江西、湖北、湖南、河南、安徽等農民工輸出大省，其中深度訪談資料有25萬字。總結這次調研，我們發現這幾年的農民工創業工作有如下亮點：

（一）勞動力密集型產業隨農民工創業向中西部轉移

2015年，國務院文件中提出的主要任務之一就是“促進產業轉移帶動返鄉創業”。在我們的這次調查中，我們發現不少沿海發達地區的勞動力密集型產業隨農民工返鄉創業而轉移到中西部地區的案例。由于發達地區近年來迫于用工成本、土地資源緊張及環保壓力，不得不壓縮沿海產能，并將部分產能向中西部地區或者東南亞等發展中國家轉移。在我們的調研中發現幾類情況：一類是在城市創業的農民工企業家將工廠向家鄉轉移，比如謝村村一位農民工企業家在廣東有一個制衣廠，又回家開了一個分廠，并委托自己的侄兒管理，這家工廠不管設計和銷售，只管生產；一類是原來在沿海有廠，后來將廠子整體搬回老家，比如安徽三聯村的吳某，就將其在浙江海寧的手套廠搬回了老家；一類是原來在沿海只是一個普通員工或者管理人員，回家后聯系原來的東家在老家開起工廠為其提供生產服務，比如河南省柘城縣崗王鎮門樓王村的一位創業者，原來在沿海某服裝廠只是一個普通工人，因家庭原因返鄉后辦起了服裝廠并主動與原老板聯系，原老板開始只是試探性地給她一些訂單，但漸漸地，工廠就發展起來了，現在安置了當地農民50人左右。我們這次搜集的案例集中在農村創業的案例，不包括在中西部中小城市創業的案例。如果包括這些，這種勞動力密集型產業隨農民工返鄉創業而轉型的比例無疑會更大。勞動力密集型產業向中西部地區轉移，有利于農民工就近就業，有利于鄉村繁榮，有利于縮小城鄉差距和地區差距，其意義巨大。

（二）產業扶貧與農民工創業互相促進

黨的十九大之后，脫貧攻堅工作已成為不少中西部地區鄉村的中心工作。除了“輸血式”式的、提供“兜底”的社會保障方式之外，具有“造血”功能的產業扶貧市場化方式已受到高度重視。產業扶貧的關鍵是要調動農民的就業、創業主動性，青壯年農民工是村莊中的精英，他們是村莊產業發展的中堅力量，因此，在現實中，農民工返鄉創業行動往往是與村莊的產業扶貧工作結合在一起的。

在這次的調研中，我們發現有幾種有效形式：（1）充分利用國家對貧困村的投入，集中力量發展出有優勢的產業后，吸引農民工大量返鄉創業。山東萊西市日莊鎮溝東村2014年被認定為省級貧困村，該村利用精準扶貧的政策把特色農產品葡萄產業做大做強，發展出了如“萊西市環湖葡萄節”等鄉村特色旅游業。到2018年為止，村民的主要收入就是種銷無核葡萄，并且吸引大部分具有勞動力的村民返鄉。（2）返鄉農民工利用扶貧貸款作為啟動資金開展創業活動。這種形式的案例非常多，比如江西青塘鎮謝村村農民工通過申請扶貧貸款與兄弟們合伙養殖鴨嘴魚，取得了較好的效益。（3）農民工返鄉創業安置貧困戶就業，當地政府提供就業補貼，這使得創業者的企業在用人上更有競爭力。比如江西安遠縣規定：針對全縣7個深度貧困村的貧困人口，凡吸納到扶貧車間就業或通過外發帶回家加工就業的，均按照實發工資的1∶1給予每人每月最高不超過300元的崗位補貼。（4）貧困戶通過扶貧資金入股農民工創業企業，企業給貧困戶固定回報。這種方式，貧困戶風險較小，回報比較固定。比如湖北麻城市黃土崗鎮堰頭垸村將貧困戶的扶貧貸款統一貸給農民工創業者的清明花廠，創業者需付出10%的利息，并提前付給貧困戶。

國家的扶貧政策力度大、效率高，通過產業扶貧對于相關的農民工創業者來說，在貸款、用工以及市場推廣方面享受到實實在在的便利，因而產業扶貧與農民工創業在一定程度上可以實現互相促進。

（三）互聯網+助力農民工創業

隨著智能手機在廣大農村的普及，以及電商平臺、社交平臺“下鄉”力度的加大和快遞企業的渠道下沉，農村產品的上行以及相應資源的下行，效率相對于過去有了革命性的提升，利用互聯網開拓市場成為農民工返鄉創業的一個有效手段。農民工返鄉創業對于互聯網的運用，一是體現在對于信息的獲取上，無論是國家政策、生產技術、市場信息，還是人員的聯絡，都可以非常方便地通過一個小小的手機實現。二是通過互聯網開拓市場，過去農村產品的外銷受制于空間的阻隔比較大，而現在借助互聯網，無限放大了市場空間。在這次調研中，陜西吳堡縣的一位農民工向我們表示，他創辦了一家網店，銷售當地特產空心掛面，線上營銷額相當可觀。當地政府還非常鼓勵他們在網上銷售，給了他一萬元的資助，同時承諾網店做到一定規模之后還會為其提供免息貸款。除此之外，還出現了許多新型經營形式，比如贛南農民工臍橙成熟后以較低價格與微商合作，微商負責接單，農民工創業者負責發貨，雙方之間分工明確。江蘇沭陽年輕農民工在淘寶、快手等視頻網站上直播賣盆景、月季花，家里的老人則負責在大棚里勞作，一家人分工合作，其樂融融。三是一些地方設立電商中心，為創業者提供綜合服務，四川樂至縣石佛鎮廖家溝村、簡陽丙靈村都設有這樣的電商中心。

對于返鄉農民工來說，互聯網等新鮮事物他們的接受程度較高，利用的能力也強，在一定程度上減少了農村創業資源聚集度不高的劣勢，從這次調研的情況來看，互聯網的應用程度確實較高。

（四）部分農民工精英回鄉創業反哺家鄉

客觀地說，并不是所有農民工都有意愿返鄉創業。這次調查表明，有40.25%的農民工沒有創業的考慮，那些有想法的農民工一般也對返鄉創業持謹慎態度。國務院文件也是強調鼓勵積累了一定的資金、技術和管理經驗的農民工創業。我們這次的調研表明，普通農民工返鄉創業一般都規模不大，且一般從事的是種植、養殖業，輻射和帶動能力有限。與此相反，部分在外地經營有成的農民工返鄉創業，其影響力遠超普通農民工，其經營理念、規模、輻射帶動能力都可圈可點，比如四川省簡陽市的徐剛在沿海地區擔任公司總經理多年，事業有成，由于其早年父母雙亡，受鄉親恩惠較多，而所在的丙靈村依然是貧困村，他決心返鄉帶領鄉親致富，在他的帶領下，該村人均年收入從2015年的4710元，2016年增長為6600元，2017年一躍達到14100元，實現了收入“三級跳”。丙靈村的脫貧致富之路在2018年“天府源”成都市首屆鄉村振興“十大案例”決賽中成功入選。在我們調研的浙江桐廬市，由于“三通一達”等農民工創業企業的成功，他們反哺家鄉，在老家辦起了印刷廠、培訓中心等項目，其中中通投入達到35億元，圓通7億元，申通20億元。這些農民工精英的返鄉雖然人不一定回去了，但是資金、項目、技術、市場回去了，其對家鄉的帶動作用非常大。所以說，對于農民工返鄉創業，不一定要追求人數多，更應該關注其影響力、帶動力。

（五）一些地方政府創新推動能人返鄉

客觀地說，盡管從中央層面到地方層面都是重視農民工返鄉創業的，但要說將其作為中心工作來抓的確實不多。我們在調研工作中也發現一個典型，該地對返鄉創業工作真抓實干，也抓出了成效，它就是湖北省黃岡市。黃岡市為推動能人返鄉創業出臺了一系列政策，第一，將其作為“一把手”工程。作為全省市州中第一個對能人回鄉的引進時間、數量和規模明確量化的地區，每月公布一次排名，實行量化考核；第二，市委、市政府把實施能人回鄉創業“千人計劃”，作為“一把手”工程，印發了《關于引導能人回鄉創業加快培育精準扶貧和鄉村振興新動力的通知》，出臺了《黃岡市支持“三鄉”工程建設的若干政策》，從用地、融資、項目、品牌等多個方面量身定制了19條支持政策。同時，還出臺了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的實施意見》《關于深化農村集體產權制度改革的實施意見》，為實施能人回鄉創業“千人計劃”提供了強有力的政策保障；第三，聚焦“三農”。通過吸引能人回鄉創業，聚焦農業、農村、農民，發揮資源優勢，面向市場需求，促進農業資源與社會資本對接、推進小農戶與大市場對接，共同分享產業價值鏈，受益增值鏈，著力解決“三農”發展問題。截至2018年11月15日，黃岡市通過能人返鄉項目，其經濟水平得到了大幅提升，簽約項目高達1195個，協議投資額為995.96億元，建立返鄉創業示范園區29個，形成汽配紡織、蘄艾大健康、休閑旅游、現代種養等產業，吸納就業27.6萬人，實現工資收入約8.2億元，年創產值1200.7億元。黃岡市抓能人返鄉抓出了成效，能人之中有很大一部分出身農民工，黃岡的經驗值得其他地方借鑒。

三

在這次調研過程中，我們也注意到不少制約農民工創業的問題。

一是相關政策并沒有得到有效的落實。首先，知道相關優惠政策的農民工很少，據我們統計，農民工對于農民工返鄉創業政策的了解程度并不樂觀，其中“不是很了解”和“根本沒聽過”總共占比80.1%。農民工多數聽說過國家很支持農民工創業，但是當地有些什么具體政策卻并不清楚。其次，政策從上到下逐層衰減，縣級政府也有一些具體政策，鄉鎮的干部也還了解相關條文，可是到了村里，不是不知道，就是太忙沒有落實。最后，政策很好，就是很難兌現。比如補貼，看起來，創業者的條件也符合，但是要想拿到卻并不容易，既要耗時間，也難備齊相關材料，看得見，卻夠不著。這樣的例子在我們的訪談素材中非常多見。

二是政策的供給與創業者的需求錯位。首先，國家對農民工創業的支持重點在返鄉創業，但從現實來看，農民工更多地選擇城市創業。我們的統計表明，已經在創業的農民工之中，在外地城市創業的占20.69%，在本地城市創業的占39.08%，而在本地農村創業的占37.93%，也就是說，選擇城市創業的占近60%，而選擇本地農村創業的不足四成。而在城市創業的，很難享受到國家的返鄉創業優惠政策。其次，政府的政策供給與農民工的需求吻合度不高，比如政府免費提供的培訓往往不是農民工所需要的，而農民工所需要的培訓項目，政府卻提供不了，農民工只能轉向商業渠道花錢買培訓。

三是各項政策的協同性連續性不足。協同性不足主要體現在不同部門站在不同立場上對扶持農民工創業的態度不同，比如在土地問題上，耕地保護政策和創業用地占用之間的矛盾日益突出。浙江省衢州市平園村工廠在生產經營過程中需要占用更多的土地，而工廠擴建難以通過審批，最終成為違章建筑。并且，被拆企業的后續安頓缺失，使其被迫面臨長期停業甚至破產的風險。在環保問題上，四川綿陽北川羌族自治縣馬槽鄉明頭村村民表示要辦酒廠，當地要收40萬元押金，如環保不達標，環保部門可能就把這個錢拿來替創業者搞環保。連續性不足體現在政策經常反復，可能前一段時間鼓勵一、二、三產業融合，支持農民工創業者搞農家樂，現在要整治大棚房，又要拆掉原來建設的設施。政府原來提倡的往往成為后來問題產生的根源。

四是在一些核心政策上難以有實質性的突破。據我們的問卷調查，農民工在返鄉創業的過程中，最希望得到的政策支持前三位分別是資金、場地和審批便利化。在資金上，農民工創業主要還是依賴自有資金和民間借貸，而從銀行貸款還是非常困難。尤其是土地問題，對于多數返鄉創業者來說，更是一個頭痛的問題，不管是種植還是養殖，普遍反映土地審批難。

五是市場化力量發揮不充分。在農民工創業問題上，市場應該發揮主體作用，政府更多地應該發揮引導作用，但是在一些中西部地區，市場發育得不完善，往往與政府有關系，比如一些公共基礎設施不足，影響了市場的投資意愿；一些地方交通不便，市場需求有限，致使一些快遞公司不愿意進入鄉村，從而使得創業者無法享受到相關的市場服務。在有些方面，明明市場有能力承擔，但政府方面放手不夠，政府干不好，市場也成熟不起來。

為什么會出現這些問題，我們認為有以下幾方面的原因：

第一，地方政府執行返鄉創業政策的動力不足。地方政府推動農民工返鄉創業，首先會考慮到效率問題。現在一些地方的關注點往往集中在大項目、大資本身上，而對于普通創業者的小本投資興趣缺乏，而且農民工創業者往往集中在種植業、養殖業，政府難以獲得想要的稅收，花費巨大的精力，收益有限，自然動力不足。同時，調研過程中也發現某些基層官員因為害怕承擔風險而不愿意做事的現象。此外，由于東部浙江地區經濟較為發達，基層政府的收入來源靠其他方面就能得到滿足，所以便安于現狀，沒有動力推行返鄉創業等政策進一步發展經濟。

第二，政府本位不能有效回應農民工創業者的真正關切。在實施農民工返鄉創業扶持政策這一過程中，政府作為政策的實施者，其出發點是為了振興鄉村經濟、縮小城鄉差距，提供更多的就業崗位，吸引農民工返鄉，解決空巢老人、留守兒童的問題，實現鄉村繁榮。但政府的立足點很高，并沒有充分考慮到農民工自身的真實意愿。農民工更關注自身的切身利益，比如創業風險有多大？資金從哪里來？萬一失敗了怎么辦？如果政府在推行農民工返鄉創業扶持政策的過程中，沒有考慮到農民工創業的風險問題，盲目地推行現有政策，在創業條件不成熟的情況下，仍鼓勵農民工去自主創業，導致其創業失敗，必將導致政府公信力受損。也就是說，現行的農民工創業政策更多的是站在政府角度考慮問題，而農民工創業者并非是一個整體，每個人都有自己的利益關切。兩者的利益關切并不必然一致，不一定在一個頻道上，因而，農民工響應度不足也就在情理之中。

第三，政策目標的多元化和運動式治理影響相關政策執行。基層政府工作千頭萬緒，不能說什么工作重要，什么工作不重要，不同部門的工作重心不一樣，考核的方向也不同，本位主義很難完全克服，農民工創業重要，但保障土地安全、糧食安全、保護生態環境也不容忽視，兩者的矛盾很難化解，精細化治理成本很高，一刀切有時更管用。而運動式治理是我國的一種治理慣性思路，很難解決，其治理是高效率的，盡管有很大的副作用，但有時工作推動不了，不得不回到老路上去。有些問題是歷史痼疾，完全解決還需要時間和時機。

第四，一些深層次的體制機制問題制約關鍵問題的解決。現在農民工創業者反映的貸款難和用地難的問題，歸結起來其實是一個問題。由于我國的農地和宅基地的集體產權性質，決定了其流轉困難、轉變土地用途困難以及難以成為有效的抵押品。盡管國家已經提出了“三權分置”的思路，一些試點地方也有了一些成熟的經驗，但要大面積推開，實質性地接受，還面臨著很大的制度障礙，可以預見，在相當長的一段時間之內是很難解決的。

第五，市場發育不足和行政強勢影響市場作用發揮。市場發育水平與一個地方的經濟發展水平高度相關，中西部地區的農村還相對落后，還難以吸引市場主體進入。再加上人們的思想觀念還難以跟上市場經濟的步伐，要轉變觀念還需要時間。政府強勢既是一種思維的慣性，有時也是一種無奈，因為政府不跟進就無人跟進，問題就無法解決。但正因為是這種情況，就更需要發揮政府的作用培育新型市場主體，不然政府總是放不開手，市場就一直成長不起來。

第六，農民工自身創業能力不足。影響農民工創業的主要問題除了資金問題排第一位外，“個人缺乏管理經驗和專業技能”排第二位，對自己的管理水平和專業技能缺乏足夠的信心，這也是影響農民工創業的重要原因。現在很多農民工長期在流水線勞作，缺乏系統性的技能學習和管理實操，工作閑暇時間和系統培訓也很少，確實很難對今后的創業提供足夠的知識、技能儲備。

四

如何進一步優化農民工創業政策，我們的總體思路是，要著眼于需求側推進供給側政策創新，將各地好的經驗總結提升，充分考慮農民工的現實關切，解決他們最關心的現實困難，發揮他們的創業主體作用，優化創業環境，改善農村公共服務，調整政策支持方向，促進農民工創業工作。

（一）要認清農民工創業問題不僅是關系到鄉村振興的問題，更是關系到農民階層提升的社會公平問題

當前的政策過多地關注到如何促進鄉村繁榮，培育經濟社會發展動能等方面。我們認為，政策要定位在人的發展、農民階層地位提升與社會流動的高度。當前人民群眾普遍關注社會階層固化問題，作為如今最大的社會群體，農民的縱向流動理應引起高度關注。除了通過教育實現階層流動之外，創業也是農民實現地位提升的重要路徑。無數普通農民通過創業，改善了自己的經濟地位，或者是成為成功人士。扶持農民工創業，就是支持農民工通過創業實現社會的縱向流動。

（二）突出農民工的主體性，反映農民工創業者的真實需求

歷史經驗一再證明，凡是政府站在集體的立場上來進行政策設計、沒有考慮到農民需求的政策，到政策施行的后期往往容易產生偏移，而最終效果不盡如人意。無論是人民公社還是大集體制度都是如此。凡是順應農民需求的政策往往都成為推動中國發展的強勁動力，比如“大包干”、允許農民自由流動等等。因此，在農民工創業這個問題上，我們應該突出農民工的主體性，愿意回鄉就回鄉，愿意留城就留城，愿意回來創業，歡迎，給予政策扶持；愿意在城里創業，也要歡迎，也要給予政策扶持。不愿意創業，也行，要支持他們就地實現城鎮化，給予同等的市民化待遇。總之，盡量站在農民工的角度考慮問題，維護他們的利益，回應他們的現實關切。

（三）尊重市場規律，政府化主導為引導

在農民工創業這個問題上，基層政府部門應明確自己的角色定位。可能有一些地方在農民工創業問題上心情比較急切，這種心情可以理解。然而，現在我國實行的市場經濟，政府不能直接介入市場，像我們這次調研的海口卜秀村，政府直接發雞苗，最后效果并不好，甚至引發矛盾。而陜西省榆林市駝燕溝村發螃蟹苗卻受到農民的歡迎，則是因為他們尊重了市場，尊重了農民的個人意愿。當然，當市場出現問題，自身無力解決的時候，政府該出手時也要果斷出手，比如山東萊西溝東村通過舉辦葡萄節幫助農民拓展市場解決了個體農民無力解決的品牌推廣問題，這種引導作用應該鼓勵。

（四）做好公共服務，促進農民工創業

在我們這次調研之中，很多創業者都反映公共服務不足的問題，比如供電問題、快遞問題、水源問題，甚至政府證照審批效率低下問題等等。這些問題是影響農民工創業的大問題，也是政府真正應該解決的關鍵問題。公共服務做好了，創業的環境優化了，自然能夠吸引農民工返鄉創業，也能助力農民工創業成功。

（五）重點支持能人返鄉創業，鼓勵農民工城市創業成功后反哺家鄉

有意愿、有條件返鄉創業的歡迎其返鄉；沒有該意愿的或在城市發展前景更好的，鼓勵其留在城市繼續打工或進行創業，實現新型城鎮化、市民化。與此同時，對于不同意愿的農民工，政府實施創業扶持政策應當一視同仁。無論是在城市還是家鄉進行創業，都應給予一樣的支持。返鄉創業扶持政策不應僅局限于農村，由于城市創業條件相對較好，多數農民工是在城市創業，因此可以鼓勵農民工在城鎮創業，創業成功后有條件時再反哺家鄉。

（六）從自發到引導，促進產業轉移帶動農民工返鄉創業

鑒于在本次的調研中存在著眾多的沿海勞動力密集型產業隨農民工返鄉而實現成功轉移的案例，建議在政府層面高度重視這一現象，出臺相應的鼓勵政策，解決轉移過程中的相關問題，推動沿海相關產業向中西部地區轉移，縮小地區差距。

（七）結合產業扶貧，同步推進農民工返鄉創業

從我們這次調研的情況來看，產業扶貧和農民工創業可以互相促進，共同提高。相關方面可以把兩方面的政策結合起來，優化這方面的政策。

（八）創新工作思路，重點解決一些突出問題

針對這次調研過程中農民工創業者反映的一些突出問題，比如部門協同性不足、政策前后沖突的問題，應該加強部門之間的協調機制建設，尊重歷史，解決現實問題。對于貸款難的問題，一方面擴大宅基地抵押試點，同時，也可以考慮引入市場機制，引入市場多元金融主體，建設融資平臺，支持翼龍貸、螞蟻金服等進入農村市場。對于農民工反映的培訓針對性不強的問題，應該探索“菜單式”培訓服務，鼓勵培訓市場化，以農民工自由培訓、事后報銷的形式推進培訓方式改革，提高培訓實效。

操家齊

2019年10月