第五章 新時代提升老齡健康水平的思路與政策框架

面對復雜嚴峻的老齡健康形勢，必須基于科學、積極、綜合、創新原則，在黨和國家基本方略層面作出全面提升老齡健康水平的思路布局，提出頂層設計的戰略構想，制定健康老齡化的行動規劃，為積極應對人口老齡化、推進健康中國建設打下堅實基礎，為提升人民健康素質、實現人民健康與經濟社會協調發展提供有力支撐，為全面建成小康社會、基本實現社會主義現代化創造有利條件。

第一節 主要思路

1．解決健康服務不平衡、不充分的問題

新時代背景下，我國老齡健康發展面臨著老年人日益增長的美好生活需要同老齡健康事業發展不平衡、不充分的主要矛盾。高齡、空巢、失能與失智老年人激增的健康服務需求尚未滿足，城鄉、區域、代際之間醫養服務資源分配不均衡的問題突出，老年人及其家庭“因病致貧”的風險持續存在，這些問題亟需關注。

在當前人口老齡化加速發展社會背景下，單一解決某一方面的老齡健康服務或老齡健康管理問題已難以真正破解老齡健康服務發展的結構性矛盾。新時期發展老齡健康服務，需要轉變發展思維，創新發展方式。這意味著從社會健康觀念到健康政策實踐等，都需要深刻認識老齡健康的多維性和老齡健康管理的復雜性，在“未富先老”“未備先老”的社會經濟背景下，兼顧發展健康產業與健康事業，在提升健康效率同時也需保障健康公平。尤其在解決健康不公平問題方面，給予女性、老年弱勢群體更多關注，通過社會保障、服務供給、環境改善等提高弱勢群體公平獲得健康服務的機會，實現弱勢群體健康狀況的提升。

2．堅持經濟保障與服務保障并重

獲得適當的經濟收入，維持晚年的基本生活并且提高生活質量，是老年人的基本需求。目前老年經濟保障的制度覆蓋面非常廣，包括養老保險、醫療保險、救助等，但經濟保障水平有待提高。下一步國家應健全法律制度，為老年人的經濟保障提供有力依托；實現全國統籌，縮小老年人經濟保障的城鄉差異；完善籌資機制，強化各主體的社會責任，以此促進老年人經濟保障水平的不斷提高。

除此之外，保障老年人的晚年生活質量，需要經濟保障與服務保障并重發展。由于現代化進程的推進，家庭養老功能弱化，老齡健康服務需求的增加，社會化養老服務體系建設在不斷推進。但仍然存在供需不匹配、發展不平衡等問題，難以滿足龐大老年人群，特別是迅速增長的“空巢”、高齡和帶病老年人的服務需求。服務保障作為社會保障的構成部分之一，是為滿足公民基本需求而提供的各種社會服務的總稱。相較于經濟保障而言，我國的服務保障還處于從殘補型向普惠型過渡的過程中，有待進一步加強。

3．加大生命歷程視角下的健康投資力度

健康投資是指國家、社會、家庭或個人通過對醫療、衛生、營養、保健等方面的投資來恢復、維持、保護或改善人們健康水平的活動。[1]健康投資狀況是衡量一個國家或地區社會經濟文化發展程度、醫療衛生等健康事業發展規模和水平的一個尺度。除此之外，人們常將用于老年人的公共衛生支出當做一種消費。但世界衛生組織明確提出，這種支出其實應當被看成一種投資，這種投資能夠提高個體老年期的健康、保障水平，降低家庭與社會的照護成本，并為老年人的參與和貢獻創造條件。確保老年人獲得醫療保健、固定收入、社會網絡和法律保護，當前和未來的若干代人都會從這一“長壽紅利”中受益。健康投資的效應并不是在短時間內就能盡數顯示，但它所帶來的紅利與價值會持續釋放作用。

4．構建多元主體參與的社會治理模式

推進社會治理體系和治理能力現代化是全面建成小康社會、實現社會主義現代化強國重要內容之一。構建多元主體參與的老齡健康治理體系，是探索現代化老齡社會治理模式的具體實踐要求。

不斷提高老齡健康認知的科學性、前瞻性。加強老齡健康促進的理論型和應用型研究，為老齡健康促進政策與實踐提供科學支撐。發展健康教育體系，推廣正確健康觀和良好生活方式，實現社會以治病為中心的認識向以健康為中心轉變。以全人群、全周期、全過程健康理念為指導，促進老齡健康預防、干預由被動轉向主動。

搭建多元主體參與的老齡健康治理機制。進一步完善老齡健康相關立法，在《健康中國行動（2019—2030年）》框架下制定和出臺老齡健康行動專項規劃，使老齡健康治理有法可依、有章可循。建立從中央到地方的老齡健康跨部門協作機制，明確治理主體職責。搭建政府、市場、社區、家庭與居民等多元主體協商平臺，形成長效化老齡健康多元治理主體的對話協商機制。

提升老齡健康治理精細化水平。提升老齡健康管理信息化程度，積累與開發老齡健康大數據，為老齡健康治理科學化奠定基礎。因地制宜創新老齡健康治理策略，降低治理試錯和轉型成本。探索老齡健康治理效果評估研究，為治理能力提升提供參考依據。

第二節 基本原則

1．科學應對

堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真貫徹黨中央、國務院應對人口老齡化的各項部署，全面加強新時代老齡工作，努力讓老年人老有所醫、老有所養、生活幸福、健康長壽。加強老齡健康科學研究，學習國際先進經驗，搞好頂層設計，增強政策制度的科學性、針對性、前瞻性。堅持“實事求是”原則，遵循人口發展和社會經濟發展的內在規律，深化改革創新，統籌推進老齡健康事業、產業發展，更好地滿足老年人健康服務需求。

2．積極應對

人口老齡化是社會經濟發展的巨大成就與必然趨勢。積極應對人口老齡化是我國一項長期發展戰略。積極看待老齡社會、老年人與老齡健康，強調堅持滿足老齡健康需求和解決老齡問題相結合，堅持健康老齡化和促進經濟社會發展相結合。為了適應人口深度老齡化發展趨勢，需要著眼未來，開展前瞻性制度安排，推進老齡健康事業長足發展。實施人口老齡化國情教育，促進社會積極老齡觀的形成。基于當前的老齡健康形勢，主動探索全人群、全周期、全過程的健康老齡化發展模式，將老齡健康挑戰轉化為機遇。

3．綜合應對

老齡健康問題不僅是各級政府需要應對和有效預防解決的問題，還是整個社會需要關注和參與的問題，鼓勵多元主體協同參與并深化合作是提升老齡健康水平的重要原則。在此過程中，政府主要肩負起從戰略上積極應對人口老齡化挑戰的社會歷史責任、民生保障責任和財政投入責任，扮演老齡健康體系和政策的設計者和制定者，老齡事業社會化、市場化、標準化、專業化和品質化發展的引導者、監督者等角色。社會力量參與程度的高低直接關乎老齡健康水平提升的成效，市場、社會組織、家庭等多元主體的參與是推進老齡健康事業發展的核心力量。

4．創新應對

中國與世界各國一道在促進健康老齡化方面取得了一些成就，但面對新時代中國人口深度老齡化與全面實現現代化歷史目標相交疊的巨大挑戰，我們應當深刻認識到中國“未備先老”的基本現實。以中國特色社會主義基本國情為基準，提升老齡健康水平，需要創新中國特色的健康老齡化促進模式和策略。

基于未來中國人口老齡化發展趨勢和老齡健康需求，我們加快改革體制機制，并充分利用信息科技創新推動力，實現老齡健康。一方面，隨著科學技術日新月異的發展，社會結構轉型空前深刻。信息科技以其先進的技術手段和無限的創新可能為人類促進老齡健康開辟了廣闊空間。另一方面，促進老齡健康不僅需要科技創新，還要在模式理念、宏觀政策、服務內容等方面增強創新點。這不僅需要借鑒國際先進發展經驗，還要努力破除制約老齡健康提升的各項體制機制障礙。

第三節 政策框架

1．加強頂層設計與中長期規劃

以老年人為中心的政策體系規劃是國家治理體系的重要組成部分，不僅關系著老年人的生活質量與幸福指數，而且影響著國家與社會的穩定與發展。政府應充分發揮統籌協調作用，不斷探索并制定科學的老齡健康行動計劃及政策，增強老齡健康政策的全局性、科學性與前瞻性，確保老齡健康政策能真正惠及老年群眾。同時，政府要建立高效的組織領導與監督機制，通過長效的監測評估與考核機制，保障老齡健康政策及行動有效落實。總體而言，老年健康政策是一個綜合的政策體系，把健康融入老齡社會治理與積極應對人口老齡化的全過程，才能有效實現老年健康促進。

結合中國人口老齡化基本國情，以及2019年7月最新發布的健康中國行動計劃，本報告提出老齡健康促進的分階段目標。2019—2022年，一要在全社會范圍內（尤其是政府工作部門）轉變對老齡健康的認識，以“健康老齡化”理念為指導，以提高全人群、全周期、全過程健康水平為目標，推進老齡健康工作的開展；二要繼續擴大老齡衛生健康服務供給，大力發展老年醫院、康復醫院、護理院等衛生健康服務設施，尤其注重農村老年衛生醫療和生活照護硬件設施的建設，提高老齡衛生健康服務可及性；三要在強化硬件設施的同時推進以老年人為主的綜合衛生健康服務模式發展，加強疾病預防與管理，重點發展醫養結合式服務，為下一階段老齡化的迅速發展期做準備。2023—2030年，一方面要推進老齡衛生健康服務的全覆蓋，并通過評估重點關注脆弱群體，如慢病老人、高齡老人、失能失智老人、失獨老人等的健康需求，確保老年健康資源的均衡配置；另一方面要建立一個能夠整合衛生、民政和老齡事業，實現資源配置和行政管理高度融合的老年健康管理機制，創新老齡健康管理體制。

2．促進衛生健康系統改革

提高全人群、全周期、全過程的健康水平，實現健康老齡化，首先需要促進衛生健康系統的改革，轉變衛生健康投資觀。一方面，要不斷完善制度、擴展服務、提高質量，讓廣大老年群眾享有公平可及、系統連續的基本衛生健康服務。另一方面，要改革服務供給體制，提高預防、康復服務供給水平與質量，加強健康促進，降低老年帶病期、失能率與失智發病率等，積極應對深度人口老齡化的挑戰。

3．發展長期照護體系

長期照護服務體系是我國老齡健康事業的重要組成部分，也是保障“老有所養，老有所依”的有力舉措。已經試行三年的長期照護保險試點工作積累了較為豐富的經驗。依據我國經濟發展水平地區不均衡的特點，可以通過“逐步擴展，低點起步，逐步過渡”的方式探索建立全國統一的長期照護保險制度。同時，在試點地區同步建立與保險制度相配套的長期照護服務遞送機制，如建立老年人長期照護服務需求評估體系、加強各類相關專業人才培養、制定長期照護服務質量標準、確立服務協調機制和公平分配照護資源等，最終形成以家庭照護為基礎，社區照護為支撐，機構照護為補充的長期照護服務體系。

4．建立老齡健康動態監測評估體系

構建老齡健康動態評估監測體系是優化衛生健康服務系統、實現全人群、全周期、全過程健康促進的基礎。首先，要設計制定統一的老齡健康評估標準，以保證老齡健康動態監測評估體系的針對性、標準化與長效性。其次，整合多元評估主體，以現有的醫療機構、養老機構及專業評估機構為基礎，建立動態監測評估平臺，有效整合評估資源。再次，建立分級老齡健康監測評估數據庫與信息管理平臺，常態運營維護老齡健康動態監測評估資料，深度挖掘數據，為老齡衛生健康服務發展預測、干預和監管等提供數據支持。最后，將評估指標與政府績效考核緊密結合，促使其融入衛生政策、社保政策與老齡政策等。

5．發展臨終關懷服務

發展老年臨終關懷服務對于提高老年人生命質量、控制醫療衛生服務成本至關重要。中國的臨終關懷服務自20世紀90年代開始發展，尚存在服務碎片化、民眾接受程度低、政策連續性較差等問題。推進中國老年臨終關懷服務發展，一方面通過政策引導，促進老年臨終關懷服務與醫療衛生服務的融合，推進社會化養老服務延伸至臨終關懷領域，建立標準化服務體系，不斷擴大服務供給。同時，加大社會宣傳，發展社會化、常態化死亡教育和生命倫理教育，為臨終關懷服務的發展培育文化基礎。最后，加強臨終關懷服務管理體系建設，培養臨終服務人才，保障老年臨終關懷長效發展。

6．推進科技創新服務老齡健康

新時期人口結構快速轉型和科學技術飛速發展成為我國經濟社會轉型的兩大特點。推進科技創新服務老齡健康，不僅有助于老齡衛生健康服務提質增效升級，更可能助力“銀發經濟浪潮”，打造科技創新驅動發展的新引擎。一方面，整合“政產學研用”創新資源，將老齡科技創新由技術驅動轉變為需求引導，不斷創新老齡衛生健康服務新模式。另一方面，全面推進智慧養老工程，利用物聯網技術，滿足老年人日益增長的衛生健康服務需求。

7．完善老齡健康人才隊伍建設

目前，我國在老齡健康人才建設方面依然較為薄弱。加強老齡健康人才隊伍建設，需要加強專業教育與職業教育，發展激勵約束機制。第一，在高等院校和中等職業學校中發展老齡健康相關專業，例如依托醫學護理學科，拓展老年醫學、康復護理、營養咨詢、心理咨詢等專業方向。第二，加強多元化職業技能培訓，培養老齡社會工作者、健康管理者等專業人才，提升老年衛生健康服務從業人員的專業素質與職業技能，搭建多層次老齡健康人才隊伍。

8．全面建設老齡友好環境

現階段的老齡友好環境改造，存在著單一性、表面化、標準模糊等問題。相關職能部門應建立充分溝通和協調機制，廣泛聽取老年人的意見、了解老年人的需求，有的放矢地制定相關促進政策。建設老齡友好環境的建設，一方面要重視硬件設施環境改造與建設，例如根據《無障礙環境建設條例》，對社區、道路、公共場所等與老年人日常生活密切相關的設施建筑進行無障礙改造，同時對無障礙設施的使用情況進行監督檢查，確保設施使用的效率；對特殊困難老年人家庭進行適老改造，如安裝扶手、更換老化管道管線、平整易絆腳的地面等。另一方面，要加強老齡友好的人文社會環境營造，弘揚敬老愛老助老的良好風尚，鼓勵老年健身行動，促進老年社會參與，維護老年群體身心健康。

9．推動老齡健康促進工作

健康促進行動是維護全生命周期健康的重要一環。1986年渥太華舉辦的第一屆全球健康促進大會最早提出健康促進概念。1998年，世界衛生組織明確將健康促進的基本概念定義為“促使人們加強健康管理和改善健康狀況的過程”。[1]2016年第九屆全球健康促進大會發布的《上海宣言》中強調了健康促進在2030年可持續發展目標中的地位和作用，并呼吁各國政府為此采取更強有力的政策干預措施。針對我國老年人慢性病患病率高，且老年人失能發生率高等現實狀況，我國政府在《健康中國行動（2019—2030年）》中詳細提出了9項指標和23項具體行動內容以積極推動“老齡健康促進工作”。老齡健康促進行動不僅僅是衛生部門的責任，更需要跨部門的合作。在新時期要抓住“健康中國戰略”實施的機會，持續推進老齡健康促進行動指標的落地，定期開展老齡健康促進工作實施效果的評估，不斷完善老齡健康促進工作的政策支持框架，努力構建起個人、家庭、社會和政府多層次全方位的老齡健康促進服務體系，全面提高老年人的健康水平并最終推動健康老齡化的實現。

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