文财神摆放的最佳方位图片

書名：中國司法改革背景下審判責任制度研究
作者名：馮之東
本章字數： 8470字
更新時間： 2021-03-15 17:44:33

第二節審判責任制度的基本內涵

審判責任可分為兩個層次：一是審判組織和審判人員依法應當承擔的法定職責；二是因其審判行為不當引起的依法依規應當承擔的不利法律后果。[12]詳而言之，審判責任制度具有以下內涵：

一審判責任制度是與審判權運行機制互為依托的制度設計

建構審判責任制度體系首當其沖的問題是：究竟是誰作出的裁判？如果審判主體不確定，審判問責也將無從談起。在過往的審判機制中，辦案人員在審判工作中缺乏基本的人格獨立性和權力主體性，已然淪為“司法民工”。[13]盡管新一輪司法改革的目標是真正賦予審判人員辦案的獨立自主權，但為了防止濫用裁量權，必須跟進完善責任追究制度；為防止落入傳統承包責任制的窠臼，審判責任制度必須符合審判人員居中判斷、了結案件須遵循司法程序等基本司法規律。[14]

審判責任制度主要涉及兩個基本命題：一是放權與監督能否有機結合的問題；二是誰審理誰裁判、誰裁判誰負責的問題。就后者而言，誰審理、誰裁判是前提、也是過程，誰裁判、誰負責是保障、也是結果。實質上，是通過審判責任的承擔（和豁免）以倒逼審判權力的合理運行。[15]而上述這些問題，也正是審判權運行機制改革的核心內容。[16]相對而言，誰審理、誰裁判更為容易實現，只需要落實相關訴訟制度就可以了；而誰裁判、誰負責即審判責任制度的構建，既是審判權運行機制改革的難點，更是“責任制度”問題上升成為新一輪司法改革“牛鼻子”的根本緣由。[17]

二審判責任制度是以構建“權責利”平衡機制為重心的制度設計

建構“權責利相統一”的平衡機制，這是完善審判責任制度必須堅持的一項核心原則。實踐證明，之所以出現審者不判、判者不審、審判效率低下、責任推諉扯皮等情形，與權責不明晰、權責不一致有很大關系。而審判人員裁量權過大，缺乏有效的監督制約機制，又給權力尋租和司法腐敗留下了空間。合理的審判責任制度，必須通過嚴格的責任標準和程序保障來確保審判人員依法履職的獨立性和司法程序的自治性，從程序上防止他人濫用追責規定或以其他方式非法干預司法活動。完善審判責任制度，要堅持權責明晰，制定清晰的權力清單和職責清單，促使審判權依法規范運行；要堅持權責統一，實現權責相匹配、有權必有責、失職必擔責；要堅持監督有序、制約有效，辦案問責機制和懲戒機制必須有序運行，嚴格依紀依法追究違法審判責任。同時，科學合理的審判責任制度，必須以健全可行的審判人員職業保障為基礎。審判人員擁有了必要的保障，才能有效行使審判權力，才能獨立承擔責任。

三審判責任制度是以違法審判責任追究而非錯案追究為本質的制度設計

近年來一系列冤錯案件的曝光和糾錯，使得錯案追責的問題迅速成為社會輿論關注熱點。對辦案人員究竟追不追責？因何原因追責？追誰的責？如何定責？如何追責？這都是必須思考和解決的重大問題。不可否認，錯案追責制度有其存在的社會基礎，其價值取向與司法規律也具有一定的“同質性”。其實，我國在近二十年前就已開始追究審判人員的錯案責任。最高人民法院《追究辦法》和《處分條例》，建立了全國范圍的錯案追究制度。[18]此后，不少地方人民法院為貫徹上述規范性文件，又制定了實施細則，錯案追責制度實踐不斷得到豐富。

然而，結合實踐來看，這一具有良好初衷的制度設計，存在著隨意設定規則、違背司法規律等一系列突出問題。[19]正是基于上述原因以及其他原因，最高人民法院《司法責任意見》并沒有界定“錯案”和“錯案責任”，而是回避了這一在建構審判責任制度過程中必須解決的重要問題。[20]很顯然，最高人民法院如此處理，其出發點無非是突出其對“審判責任制度”之本質系“違法審判責任追究制度”，而非“錯案追究制度”的基本態度。但是，錯案畢竟是客觀事實，因裁判結論出錯而倒查審判人員責任，也絕對無可厚非。因此，就錯案及其錯案責任問題，必須秉持正確的態度。一方面，不能因為“錯案”在概念上難以界定，就無視錯案的客觀存在；更不能因為審判責任制度之本質是違法審判責任追究制度而非錯案責任追究制度，就否認追究錯案責任的必要性。但另一方面，不能因為錯案的客觀存在，就在司法實踐中對錯案進行無限放大，將一切有問題的案件都視為錯案；更不能因為錯案責任的客觀存在，就弱化甚至否定審判責任制度之本質系違法審判責任追究制度而非錯案責任追究制度的客觀事實。[21]

四審判責任制度是以辦案機關內部追責而非國家賠償外部擔責為內容的制度設計

國家賠償責任是國家為合法權益因國家機關及其工作人員職權行為而受損之公民、法人和其他組織承擔過錯、提供救濟的賠償責任。審判責任是審判人員因其違法審判行為依照法律規定向國家承擔的過錯責任。國家賠償以違法歸責原則為主，以結果歸責和過錯歸責原則為輔；而審判問責一般實行違法過錯原則。一般而言，國家賠償責任在前，個人過錯責任在后，兩種責任可能存在競合現象。因此，應該建立國家賠償責任與個人審判責任的銜接機制。

五審判責任制度是追求放權與控權相平衡的制度設計

在司法改革的大背景下，在中央反復強調各級黨政機關和領導干部要支持法院依法獨立公正行使職權的大背景下，[22]就應當堅持放權與控權相統一，兩者都不可失之偏頗。筆者于2016年年底先后參與了中央政法委和最高人民法院組織的司法改革督察工作，發現了一些突出問題。一些地方人民法院在司法改革中有兩種錯誤傾向：一種傾向是瞻前顧后，不敢放權，擔心一放就亂。另一種錯誤傾向是撒手不管，放任自流，放權以后不愿監督、不敢監督、不會監督的現象比較突出。其實，這方面的教訓早已有之：在1999年啟動的法院系統的“一五改革”中，就已經開始了“還權于合議庭”的探索和嘗試。但是改革未能推進太久，下放給合議庭的權力又逐漸被收回了。為什么被收回？就是因為在普遍放權后，案件審判質量急劇下降。[23]為什么會下降？就是因為只強調了放權，卻忽視了控權。顯然，新一輪司法改革必須避免重蹈覆轍，真正實現放權與控權的有機平衡。

筆者以為，在某種程度上，當下司法不公的存在并不完全是所謂的“地方化和行政化”造成的，而是源于司法人員自身的腐敗。要防止這種腐敗，就必須從內外兩個方面對放權后的審判人員加強管理和監督。其中，院庭長的管理監督就是非常重要的一種內部監督手段。簡言之，完善審判組織及其審判人員的責任制度與建立健全審判管理制度和審判監督制度并不沖突。為避免出現過往改革之中“一放就亂、一收就死”的困局，此次審判責任制度改革應當堅持放權與控權相統一，妥善處理放權與監督的關系，兩者不可偏廢。一方面要做到放權到位，落實新型裁判文書簽署機制，取消案件審批或變相審批，確保審判人員辦案主體地位，倒逼審判人員提升能力素質；另一方面要實現監督到位，不能再走過去審批制的老路，必須研究建立適應新型審判權力運行機制的審判管理監督機制，做到放權不放任。[24]

案例之二：M 省 L 市中級人民法院院領導監督管理案件遭當事人舉報

2017年5月，M省L市中級人民法院某合議庭就一起民事案件依法作出了裁判結論。對此結論極度不滿的該案件當事人，沒有通過法定訴訟程序尋求法律救濟，而是先在該中級人民法院“纏訪纏訴”，繼而以該案件辦理工作曾經受到該中級人民法院分管副院長“違規干預”為由，認為該副院長不但違反了中央辦公廳、國務院辦公廳聯合出臺的《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》的基本精神，而且也違反了中央政法委印發的《司法機關內部人員過問案件的記錄和責任追究規定》的有關要求，故而將該副院長舉報至M省L市紀律檢查委員會。M省L市紀委對此事高度重視，遂于第一時間聯合L市黨委組織部、黨委政法委組成專門調查組展開調查。調查后得知，因該中級人民法院合議庭所辦理的這一起民事案件，系案情重大復雜甚至可能影響社會穩定的“涉眾型”案件，該中級人民法院副院長曾經依照相關規定，明確要求該案合議庭主審法官向其報告案件辦理情況。而該案件當事人在從該合議庭內某一審判人員處獲悉這一細節后認為有機可乘，于是聲稱正是由于分管副院長對此案的“干預”，才導致合議庭作出了對其不利的裁判結論，并以此為由進行舉報，進而企圖改變原裁判結論。聯合調查組據此認定，該中級人民法院副院長系正常依規履行其必須履行的審判管理和審判監督職責，而絕非違規“干預”案件，這一正常的履職行為應該給予充分肯定和鼓勵。同時，聯合調查組責成L市中級人民法院對該案件當事人做好說服教育和釋法明理工作，督促其服判息訴罷訪。

可以看到，在上述案例中，該民事案件當事人所依據的，正是2015年中央兩辦和中央政法委先后印發的有關防止司法機關內部和外部干預、插手案件的規范性文件。這些規范性文件進一步明確了不得非法干預司法審判權力的基本法治原則，皆為貫徹落實執政黨十八屆三中全會《決定》與十八屆四中全會《決定》的具體措施。因此可以說，它們既是司法審判機關依法獨立公正行使司法審判權力的重要保障，也是司法機關以及其他非司法機關開展監督管理工作時必須遵循的行動指南。而且，在此之前，M省黨委政法委已經于2014年會同省紀委、省委組織部制定出臺了《關于黨政機關及其領導干部支持司法機關依法獨立公正行使職權的規定》。這也正是M省L市紀委聯合黨委政法委、黨委組織部組成聯合調查組，進而對舉報事項進行調查核實的基本工作依據。毫無疑問，上述規范性文件的先后出臺與實施，就在該項工作領域構成了一套較為全面、較為完整的制度體系。

然而，在貫徹落實這一系列文件的過程中，部分審判人員甚至領導干部由于學習不夠深入，理解不夠透徹，對“支持”“干預”“監督”和“過問”這些概念的理解和認識存在著偏差。而有些人也趁混作亂，認為“支持”就是“不干預”,“不干預”就是“不監督”，就是“不過問”；反之，所謂“監督”就是“插手”，所謂“過問”就是“干預”。進而聲稱，要取消法院內部的審判管理和審判監督，以及法院外部的黨委政法委執法監督等監督模式。至于上述案例中舉報副院長的那位案件當事人，則是懷揣著推翻原裁判結論的不良動機，此乃趨利避害的本能之舉，與是否正確理解中央決策精神無關。

實際上，該案例中法院副院長所實施的審判監督具有充分的司法政策依據。最高人民法院《司法責任意見》明確規定，對于牽涉群體性矛盾糾紛、可能危及社會和諧穩定、具有較大社會影響的重大疑難復雜案件，各級人民法院的院庭長有權要求案件辦理人員及時報告案件的進展情況以及最終的評議結果。[25]基于新一輪司法改革基本精神和前述司法政策性規定，再結合當前審判實踐中客觀存在的突出問題，可以想見，端正思想認識、準確把握改革精神，已成為當務之急。顯而易見，不干預決不是不監督，不插手也決不是不過問。法院院庭長以及審判管理機構在法律、政策框架內開展的對審判人員及其審判活動實施的審判管理和審判監督，既不是干預，也不是插手，而是最大的支持，最有力的保障，是實施放權與控權有機統一的具體體現。各級審判機關應該把握好這個界限，實現更高層次的、符合司法規律的審判管理和審判監督。

特別需要注意的是，為了確保審判人員始終能夠依法獨立公正行使審判權，審判管理權所針對的權力客體，始終不得超出“程序性事項”的特定范圍，任何與審判人員事實認定、法律適用等相關的“實體性事項”，均不在審判管理權的權力范圍之內。

六審判責任制度是兼顧履職保障與失職問責的制度設計

科學合理的審判責任制度應該讓權責之間比例相當、責任保障相互匹配。甚至可以說，只有保障到什么程度，責任才能落實到什么程度。[26]習近平總書記明確指出，“多推有利于增添經濟發展動力的改革，多推有利于促進社會公平正義的改革，多推有利于增強人民群眾獲得感的改革，多推有利于調動廣大干部群眾積極性的改革”。[27]在新一輪司法改革中，需要一系列能夠調動審判人員改革積極性的真招實策，使之成為推進審判責任制度改革的有力保障。具體而言，一是加快審判人員單獨職務序列改革。此項改革從源頭上解決基層人民法院辦案一線法官和審判輔助人員職業發展空間有限、政治待遇不高、職業尊榮感不強的問題。目前全國已基本完成法官等級套改工作，下一步要加快推動員額法官和審判輔助人員單獨職務序列落地，著力兌現改革紅利。二是盡快落實法院人員工資制度，加大向一線人員傾斜力度，防止搞成“大鍋飯”。三是嚴格保障審判人員履職。在中辦、國辦2016年聯合發布《保護司法人員依法履行法定職責的規定》（下文簡稱為：“中央《保護依法履職規定》”）后，最高人民法院也于2017年出臺《人民法院落實〈保護司法人員依法履行法定職責規定〉的實施辦法》（下文簡稱為：“最高人民法院《保護依法履職辦法》”）。各級人民法院應該遵循上述規范性文件，加強對審判人員的人格尊嚴、人身安全、財產安全、個人隱私的保護，提升其職業尊榮感。

七審判責任制度是兼顧懲戒問責與責任豁免的制度設計

建構與完善審判責任制度，既要建立健全審判問責機制，又要科學構建審判責任豁免機制。決不能以侵害審判獨立為代價，將審判責任制度異化為一把高懸于審判人員頭頂之上的“達摩克里斯之劍”，否則，其制度的最終實踐效果必然是南轅北轍。因此，就追責、懲戒、豁免等相關問題而言，現已有業內人士明確主張，建構審判責任制度，一般還是應該借鑒域外法治國家有關制度設計的基本原理和實踐，以“責任的豁免”為基本原則，以“責任的追究”為一般例外。[28]可以說，這種認識是非常有道理的。

八審判責任制度是內部同行評議與外部異體追責并行不悖的制度設計

首先，應當建立違法審判責任追究的同行評議機制。由于刑事、民事、行政案件的專業性，以及案件質量評判標準的復雜性，因此，對于審判人員因其違法審判行為，可能需要承擔辦案責任的有關情形，應當實行同行評議，避免出現“外行評議內行”的反常現象。其次，為防止有責不追或者濫用追責權等不當現象的發生，應當建立理性的追責程序和符合審判職業特點的懲戒程序。這也正是新一輪司法改革設立法官懲戒委員會的根本初衷。在新一輪司法改革之前，由人大及其常委會負責審判人員的任免，由法院內部的監察部門負責審判人員的懲戒。然而，從基本司法審判規律出發，司法改革的基本方向應該是建構權責獨立、內部調查權和決定權相互分離的“懲戒委員會”。

因此，建立健全針對審判人員的懲戒委員會，就成為保障審判責任追究落地生根的重要制度設計。兩高《懲戒意見》的核心亮點也就正在于對這一價值追求的及時回應。其中就明確提出要求，設立省級法官、檢察官懲戒委員會。[29]就法院系統而言，待條件成熟時，應當分別設立以資深法官為主的“國家級”和“省級”兩個層級的法官懲戒委員會。

[1]托克威爾較早提出了這一命題。陳瑞華等國內學者也曾提出類似觀點。參見[法]托克威爾：《論美國的民主》（上卷），董國良譯，商務印書館1993年版，第110頁；陳瑞華：《司法權的性質——以刑事司法為范例的分析》,《法學研究》2000年第5期。

[2]See J.Locke,The Second Treatise on Government（Peardon,ed.,MacMillan,N.Y.1985）at 9-10.轉引自[加拿大]貝弗利·麥克拉克林：《司法問責的源流與機制》，王靜譯，《中國應用法學》2017年第2期。

[3]張志銘：《法理思考的印記》，中國政法大學出版社2003年版，第425—428頁。

[4]參見《人民法院組織法》第29、30、36、37條，《刑事訴訟法》第183、185條，《民事訴訟法》第39條，《行政訴訟法》第68條。

[5]今后可以考慮對審判委員會制度作相應改革，借鑒域外“大法庭”或“滿席審判”的做法，以開庭方式“討論重大或者疑難案件”。參見馮之東《司法體制改革背景下的審判委員會制度》,《時代法學》2016年第1期。

[6]實質獨立又稱職能獨立或者裁判獨立，是指法官在司法審判過程中個體的獨立，只服從法律和良心，不受外部勢力干預。身份獨立是指為防止法官受到與其職位有關事項的要挾，國家需要向法官提供其正常履職所必備的任職條件和寬松環境。集體獨立是指作為一個整體的司法審判機關在人、財、物等各方面應當獨立于行政機關和其他機關，以保護其免受外部管控。內部獨立是指應當構建相關機制以排除審判機關內部可能會對法官獨立審判存在的影響，諸如來自法院領導、同事或者上級法院的違法請托等不利因素。參見陳瑞華《現代獨立審判原則的最低標準》,《中國律師》1996年第3期。

[7]張志銘：《對當下中國審判獨立的認識》,《中國應用法學》2017年第1期。

[8]《憲法》第126條規定：“人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”。

[9]《十一屆三中全會公報》明確要求：“檢察機關和審判機關要保持應有的獨立性”。中共中央《關于堅決保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》第“二”項規定，“加強黨對司法工作的領導，最重要的一條就是切實保證法律的實施，充分發揮司法機關的作用，切實保證人民檢察院獨立行使檢察權，人民法院獨立行使審判權，使之不受其他行政機關、團體和個人的干涉”。中共十三大也強調“保障司法機關依法獨立行使職權”。中共十四大對此予以再次重申。中共十五大在確立“依法治國”基本方略的同時，提出“推進司法改革，從制度上保證司法機關依法獨立公正行使審判權和檢察權”的任務，將獨立審判列為司法改革的目標，既為審判機關深化改革指明了方向，也為審判獨立原則的徹底實現鋪就了制度路徑。中共十六屆四中全會《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》明確指出：“加強和改進黨對政法工作的領導，支持審判機關和檢察機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權”。中共十七大和十八大持續深入推進司法改革，始終將“確保審判機關依法獨立公正行使審判權”放在突出位置，給予特別關注。

[10]《呼格案追責：犯了國法給了家規》，載http: //news.sina.com.cn/zl/2016-02-01/docifxnzanh0508674.shtml，最后訪問時間：2017年3月4日。

[11]參見“十八屆四中全會《決定》”有關規定。

[12]丁汀：《司法責任，需問責也需激勵——訪海南省高級法院院長董治良》,《人民日報》2015年6月10日第17版。