第三節(jié) 制度無以統(tǒng)合權(quán)力、利益、權(quán)利：歧視性分配與斷裂型制度的邏輯

從結(jié)構(gòu)的角度而言，制度所導(dǎo)致的體制機(jī)制是結(jié)構(gòu)最為明顯的表現(xiàn)形式。通過引入歧視性分配這一概念，從權(quán)力、利益、權(quán)利三個角度衡量一項(xiàng)制度的彌合程度與斷裂程度，考察制度為何無以統(tǒng)合現(xiàn)有的結(jié)構(gòu)安排，解釋制度的斷裂是如何產(chǎn)生分離運(yùn)動的政治機(jī)會窗口的。

一 歧視性分配與制度的無以統(tǒng)合[89]

一國政治制度的多樣性、復(fù)雜性無疑是難以完全認(rèn)知的，而如果涉及多國政治制度的比較與測量的話，事情就變得更加復(fù)雜。因而，“如果不同政治制度下變量的測量不能擺脫政治制度本身的特性，那么，比較分析是難以推進(jìn)的”[90]。本書中，族群關(guān)系政治制度的安排將通過歧視性分配這一概念來考察。

歧視性分配（discriminatory distribution）這一概念發(fā)生在國家介入稅收計(jì)劃、發(fā)展戰(zhàn)略，或其他系統(tǒng)性地照顧某個地區(qū)而對其他地區(qū)不利的經(jīng)濟(jì)政策等任何可能之處，而這樣的不平等對待是缺乏有效的道德正當(dāng)性的。與此相同現(xiàn)象的其他標(biāo)簽包括地區(qū)殖民主義和局部剝削。[91]歧視性分配至少包括兩個層次的分配方式：一是禁止性分配，二是不對稱性分配。中央政府或主體族群對少數(shù)族群的歧視性分配包含偏見（態(tài)度）與歧視（行為）兩個層次：偏見包含刻板印象與社會距離，是態(tài)度維度，是一種類型化的、穩(wěn)定的和負(fù)面的態(tài)度，來源于過于簡單化的、刻板的印象；歧視是偏見產(chǎn)生的，是行為維度，是制度化的結(jié)構(gòu)性的偏見所引發(fā)的維持不平等的行動。[92]

真正的難題在于，如何辨別歧視性分配與公正分配的需求。[93]雖然歧視性分配與公平分配之間存在一定程度的客觀依據(jù)，但是，權(quán)力劃分方式的差異、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑的區(qū)別、問題觀察角度的差別等都是難以量化的，因而需要更加可操作性的測量方式。

二 斷裂型制度的測量

本書從權(quán)力獲取、利益分享、權(quán)利機(jī)會三個層次歸納出兩種族群制度組合，即彌合型制度和斷裂型制度（見表2—3）。彌合型制度不僅在分離族群與中央政府之間存在共識，而且應(yīng)該能夠成為中央政府吸納分離族群精英的重要手段，因而是彌合型的。斷裂型制度表明分離族群與中央政府之間是存在分歧的，權(quán)力獲取、利益分享、權(quán)利機(jī)會三者在任一維度上的缺失都會導(dǎo)致中央政府的族群政策是失效的，制度本身成為阻礙分離族群權(quán)力獲取、利益分享和權(quán)利機(jī)會的因素，導(dǎo)致中央政府處理族群關(guān)系時(shí)能力低下，因而本身就是分裂型的。

國家的發(fā)展程度、民主程度與政治制度安排會顯著地影響權(quán)力、利益和權(quán)利三個維度的組合。分離族群與中央政府之間一般都存在著中央與地方（地區(qū)分裂）、主體與少數(shù)（族群分裂）、中心與邊緣（地區(qū)分裂）的分裂，甚至是宗教與宗教、宗教與世俗（宗教分裂）的分裂，只是這種分裂所表現(xiàn)出來的方式是各異的。同時(shí)，分離族群與主體族群之間一般都存在著族群、宗教、語言、文化等的矛盾，從而導(dǎo)致發(fā)展機(jī)會的差異。發(fā)達(dá)國家、民主國家一般不存在禁止性分配，多是不對稱性分配，而發(fā)展中國家、民主程度較低的國家則是兩者并存。制度的三個操作化不是平行的，而是互相影響的。也就是說，這三者之間是存在一定的層次的，可能是脫節(jié)的，也可能是互相嵌入的。國家的發(fā)展階段不同所要解決的問題是不同的，民主的發(fā)達(dá)國家在第一層次的代表性問題上是不突出的，沖突產(chǎn)生的原因主要是在利益共享與權(quán)利機(jī)會發(fā)展兩個維度上（1960—1980年的加拿大、比利時(shí)），當(dāng)然，也有例外的情況，1980—1995年的加拿大則是在聯(lián)邦權(quán)力分配上存在著矛盾從而導(dǎo)致1995年的公投。威權(quán)的發(fā)展中國家在第一個層次到第三個層次之間幾乎都存在著問題（1962—2006年的印尼、1972—2011年的蘇丹）。

本書所講的制度能力不足不是針對國家整體政治制度而言的，事實(shí)上，蘇哈托時(shí)代的印尼是強(qiáng)力威權(quán)國家，比利時(shí)、加拿大的憲政制度是強(qiáng)而有效的，即使是蘇丹的制度，也能夠在錯綜復(fù)雜的政治環(huán)境中實(shí)現(xiàn)南北的軍事調(diào)動、資源調(diào)配等。應(yīng)該說，國家整體的制度能力是毋庸置疑的，所區(qū)別的是處理族群關(guān)系的民族政治制度，這種政治制度安排與選舉制度、央地關(guān)系、政黨制度等其他的制度之間存在著較強(qiáng)的聯(lián)系。有關(guān)族群政治的政治制度安排對族群的分離主義傾向有著極強(qiáng)的塑造性，這一政治制度塑造的是族群分離的機(jī)會邏輯，通過這一政治制度的塑造，中央政府在處理與少數(shù)族群有關(guān)的議題時(shí)缺乏相應(yīng)的制度能力，進(jìn)而為少數(shù)族群提供分離機(jī)會。

（一）權(quán)力獲?。╬ower access）是否可能

就像少數(shù)動員理論所揭示的那樣，族群政治是更普遍的和更根本的關(guān)于國家權(quán)力在族際分配的理論。[94]權(quán)力獲取問題的實(shí)質(zhì)是權(quán)力分享（power-sharing），解決的是代表性問題。在中央政府層面的權(quán)力分立問題是族群在中央政府立法、行政、司法部門是否有適當(dāng)比例代表；在本族群區(qū)域則是能否掌握族群地方的自治權(quán)，或者是央地的權(quán)力分配問題。也就是說，代表性問題關(guān)心的是分離族群與主體族群（中央政府）在權(quán)力分立與權(quán)力分配上是否是公平公正的。公平公正的權(quán)力分配與分享是維系族群間穩(wěn)定的關(guān)鍵因素，即使是象征性地賦予人數(shù)極少的少數(shù)族群以“被動的代表性”,“這種象征具有非凡的因果效應(yīng)——它能夠激勵群內(nèi)成員去競逐公共職位，并且讓群體外成員與本群體成員平等相待”[95]。

諾里斯將分權(quán)分為行政分權(quán)（administration decentralization）、財(cái)政分權(quán)（fiscal decentralization）和政治分權(quán)（political decentralization），將民族國家分為單一制國家、混合型聯(lián)合體（hybrid unions）國家、聯(lián)邦制國家，并考察每一類國家的集權(quán)分權(quán)程度（見表2—4）。

權(quán)力獲取是用一個包含三個主要類別的次序規(guī)模去衡量，即是否單獨(dú)地控制權(quán)力（壟斷或者主導(dǎo)）、是否與其他族群分享權(quán)力（主要的伙伴還是次要的伙伴）、是否被排除在國家權(quán)力之外（無權(quán)力的，受歧視的，或者自我排斥的）。[96]鑒于少數(shù)族群幾乎不可能壟斷或主導(dǎo)中央權(quán)力，同時(shí)，被排斥在政治權(quán)力之外通常會導(dǎo)致分離，[97]那么，少數(shù)族群如果不能參與分享權(quán)力，是無權(quán)力的、受到歧視的，就意味著群體在權(quán)力中沒有代表或者沒有影響力，就存在著事實(shí)上的權(quán)力獲取不平等。

按照凱特和墨菲的研究，作為權(quán)力獲取的政治呼吁有四個不同程度的等級，即議程設(shè)定、提供方案、做出決策和執(zhí)行實(shí)施。議程設(shè)定意味著群體成員在現(xiàn)有的政治體制中有能力參與議程的創(chuàng)制，通常意味著將某一議題置于議程中，與此同時(shí)，將某一議題從已有議程中拿掉也反映了創(chuàng)制的權(quán)力影響力。例如，蘇格蘭事務(wù)大臣就是參與議程設(shè)定的典型代表，也就因而被視為權(quán)力共享的重要體現(xiàn)。提供現(xiàn)有議程中問題的解決方案（提供方案）意味著群體成員可以建議滿足群體需要和信仰的替代方案，可以根據(jù)本族群、本地區(qū)的實(shí)際情況提出意見、建議，但并不能創(chuàng)制議程；做出決策和改善細(xì)節(jié)意味著群體成員可以參與官方?jīng)Q策細(xì)節(jié)的改進(jìn)，并不能涉及核心的政策制定環(huán)節(jié)；而執(zhí)行實(shí)施則只能體現(xiàn)在實(shí)施的變通上，涵蓋了一系列的與決定有關(guān)的行動，次國家群體的成員可以根據(jù)本群體的實(shí)際情況就一般政策措施在本地區(qū)的適用性提出建議和意見。[98]

至于可以分享的權(quán)力，分離族群與中央政府之間、不同學(xué)者之間有著不同的認(rèn)知。本書將可分享的權(quán)力主要定位于政治權(quán)力，考察代表性問題，主要考察分離族群與主體族群在橫向上的中央政府行政、立法、司法機(jī)關(guān)的代表性問題，尤其是在涉及分離族群的事務(wù)時(shí)是否有足夠的話語權(quán)，同時(shí)，考察縱向上的分離族群的央地關(guān)系，尤其是自治權(quán)問題。那么，這種考察方式就不涉及總統(tǒng)制與議會制之爭、單一制與聯(lián)邦制之辯、多數(shù)代表制與比例代表制之困，只關(guān)注族群的代表權(quán)與話語權(quán)。

（二）利益共享（interest-sharing）是否可能

利益共享解決的是分配性問題。利益共享事關(guān)經(jīng)濟(jì)利益能否在主體族群與少數(shù)族群之間公平地分配，尤其是以石油、天然氣資源為代表的少數(shù)族群地區(qū)的資源開發(fā)的收益能否為本地族群所享有或得到公平的分享。

如果說權(quán)力獲取解決的是政治權(quán)力分配與分立的問題，也就是利益表達(dá)與利益整合問題，那么，利益共享解決的是央地權(quán)力分立中的經(jīng)濟(jì)權(quán)力問題，也就是利益分配與利益補(bǔ)償問題?！叭藗儕^斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)。”[99]穩(wěn)健的利益分享機(jī)制應(yīng)該是分利型的，由中央政府（主體族群）與少數(shù)族群協(xié)商，根據(jù)單一制或聯(lián)邦制的央地關(guān)系、少數(shù)族群規(guī)模大小等因素協(xié)商規(guī)定雙方利益分配的比例，并針對特定的情況建立一定的補(bǔ)償和返還機(jī)制。在這個意義上說，利益共享與否并非是由單一因素決定的，尤其是與國家形式并不存在著直接的因果關(guān)系。

按照中央政府（主體族群）與少數(shù)族群的利益分配關(guān)系，可以將是否利益共享分為掠奪型關(guān)系與分利型關(guān)系。掠奪型關(guān)系存在于壓制型的政權(quán)體系中，中央政府（主體族群）將少數(shù)族群地區(qū)的自然資源視為少數(shù)族群可能分離的資本，主動忽視少數(shù)族群地區(qū)的利益，將少數(shù)族群地區(qū)資源開發(fā)權(quán)、管轄權(quán)、稅收權(quán)等控制在手中，將攫取的資源收益用于主體族群發(fā)展，人為地造成資源分配的不合理。一般而言，掠奪型關(guān)系存在于民主政治不成熟的發(fā)展中國家，尤其是在權(quán)力分立缺乏制度化的國家，石油、天然氣、鉆石等自然資源的突然發(fā)現(xiàn)會越發(fā)引發(fā)中央政府（主體族群）的猜忌。分利型關(guān)系并非奧爾森所講的利益集團(tuán)的分利傾向，奧爾森所謂的分利傾向建立在平行的橫向的利益集團(tuán)之間，分利的結(jié)果是經(jīng)濟(jì)上的壟斷與政治上的衰敗，[100]而分利型關(guān)系則是建立在縱向的中央（聯(lián)邦）與地方（聯(lián)邦單位）之間，是在央地權(quán)力分立制度化的前提下進(jìn)行的央地利益格局調(diào)整，并追求在政治過程中的不斷協(xié)調(diào)，力求找到雙方最佳的利益交匯點(diǎn)。一般而言，分利型關(guān)系存在于民主政治相對成熟的國家，尤其是權(quán)力分立制度化的國家，油氣資源的發(fā)現(xiàn)會在權(quán)力分立的空間內(nèi)進(jìn)行協(xié)商和談判，達(dá)成少數(shù)族群滿意的協(xié)議。

（三）權(quán)利機(jī)會（right-opportunity）是否可能

權(quán)利機(jī)會解決的是發(fā)展權(quán)問題，對不同的群體而言，發(fā)展權(quán)有著不同的含義。發(fā)展的權(quán)利機(jī)會是否可能，要將平等性規(guī)范保障原則與特殊性規(guī)范保障原則相結(jié)合，要考慮到發(fā)展權(quán)利機(jī)會在不同國家不同發(fā)展階段的不同含義。

首先，發(fā)展權(quán)是發(fā)展機(jī)會的平等，而非結(jié)果的平等，衡量的是少數(shù)族群在發(fā)展過程中是否會受到膚色、語言、宗教、族群、區(qū)域、文化等條件的限制，尤其是可能存在的隱性條件對權(quán)利機(jī)會的制約。比如，只有會說英語的職員才能進(jìn)入公司高層，使得母語是法語的職員遭遇職業(yè)“天花板”。公民身份是各個族群在民族國家中的最大公約數(shù)，因而公民身份的權(quán)利機(jī)會是一個族群首要的權(quán)利機(jī)會。與此同時(shí)，少數(shù)族群發(fā)展權(quán)的保障與實(shí)現(xiàn)還能促進(jìn)少數(shù)族群國家認(rèn)同的形成。因而，“放棄個人的地方特性和忠誠，接受民族國家的文化和更廣范圍內(nèi)交流所用的語言，作為回報(bào)個人會得到工作或者至少是在社會向上流動的機(jī)會”[101]。

其次，由于歷史原因，少數(shù)族群地區(qū)發(fā)展比較落后，少數(shù)族群與主體族群除了公民身份的共同點(diǎn)之外，在發(fā)展程度、發(fā)展階段、發(fā)展水平等方面都存在著差異，因而，考慮發(fā)展的權(quán)利機(jī)會要考慮到少數(shù)族群發(fā)展的滯后性問題。隨著中央政府（主體族群）對少數(shù)族群地區(qū)發(fā)展的重視，逐漸地通過轉(zhuǎn)移支付、政策扶持、結(jié)對援助等幫助少數(shù)族群地區(qū)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)共建共享。

如何測量斷裂型制度是界定制度有無統(tǒng)合性的重要指標(biāo)。本節(jié)從權(quán)力獲取、利益共享和權(quán)利機(jī)會三個層次考察了代表性問題、分配性問題和發(fā)展權(quán)問題，界定了在何種層次上何種問題能夠成為族群分離的“借口”。這三個層次因國家的發(fā)展程度、政治民主化程度等呈現(xiàn)出不同的表現(xiàn)形態(tài)，因而有必要在案例選擇時(shí)重視案例的代表性。