第一章 導(dǎo)論

第一節(jié) 選題緣由與意義

一 選題的緣起

自20世紀(jì)80年代以來，村民自治不僅是我國(guó)基層民主制度的核心內(nèi)容之一，還成為人們審視和判斷中國(guó)民主政治發(fā)展進(jìn)程的一個(gè)直觀切入點(diǎn)。時(shí)至今日，在國(guó)家全力推動(dòng)和鄉(xiāng)村社會(huì)自主自生的雙重作用下，村民自治經(jīng)過30多年的發(fā)展，已經(jīng)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展。然而，由于受各種因素的影響，村民自治在實(shí)際運(yùn)行過程中面臨一系列問題，在有些地方甚至陷入了“死循環(huán)”的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，與村民自治制度的設(shè)計(jì)初衷相去甚遠(yuǎn)。首創(chuàng)于西方學(xué)術(shù)界的協(xié)商民主理論，卻在其內(nèi)在價(jià)值訴求上與村民自治具有極大的耦合性，這為村民自治的進(jìn)一步發(fā)展提供了理論指導(dǎo)，也自然成為人們?cè)谒伎监l(xiāng)村民主發(fā)展的過程中應(yīng)該予以重點(diǎn)關(guān)注的對(duì)象之一。

（一）基于對(duì)中國(guó)基層民主政治發(fā)展的關(guān)注

基層民主是我國(guó)廣大人民群眾在城鄉(xiāng)基層政權(quán)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和基層組織中依法直接行使的民主權(quán)利，其涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等眾多領(lǐng)域，具有民眾廣泛參與和直接參與的特點(diǎn)。當(dāng)前，中國(guó)已經(jīng)形成了以農(nóng)村村民委員會(huì)、城市居民委員會(huì)和企業(yè)職工代表大會(huì)為基本架構(gòu)的基層民主自治體系。在長(zhǎng)期的歷史進(jìn)程中，我國(guó)基層民主政治制度在實(shí)踐中不斷得到補(bǔ)充與完善，內(nèi)容日益豐富，形式愈加多樣，并朝著制度化、規(guī)范化、程序化的方向穩(wěn)步發(fā)展，并構(gòu)成了社會(huì)主義民主政治的重要組成部分。然而，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，社會(huì)結(jié)構(gòu)的逐步轉(zhuǎn)型以及新農(nóng)村建設(shè)的大力推進(jìn)，我國(guó)基層民主政治建設(shè)的目標(biāo)與主題、內(nèi)容與形式也都發(fā)生了重大改變，逐漸產(chǎn)生了村民自治發(fā)展不平衡、民主形式大于民主內(nèi)容和鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制混亂等諸多問題，這些問題對(duì)我國(guó)社會(huì)主義民主政治的建設(shè)與城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧有序發(fā)展構(gòu)成了障礙。以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為主要內(nèi)容的村民自治作為基層民主政治的重要實(shí)現(xiàn)形式，它的發(fā)展有助于培養(yǎng)農(nóng)民理性自立的政治人格，有助于現(xiàn)代民主法制觀念在農(nóng)村地區(qū)扎根，有助于為社會(huì)主義民主政治建設(shè)提供操作性較強(qiáng)的民主程序、民主技術(shù)和民主經(jīng)驗(yàn)，有助于推動(dòng)整個(gè)政治體制的改革和大力推進(jìn)黨和國(guó)家的民主政治化進(jìn)程。如何把村民自治的民主政治實(shí)踐推廣到村以上更高一級(jí)，形成一種既能為公民認(rèn)同又能獲得黨和政府認(rèn)可和支持的直接民主制度，這將是關(guān)涉到是否可以形成中國(guó)民主政治制度路徑依賴的大問題^[1]。因此，有必要對(duì)新形勢(shì)下的村民自治發(fā)展問題進(jìn)行深入探討，為進(jìn)一步推進(jìn)中國(guó)基層民主政治建設(shè)并進(jìn)而為構(gòu)建和諧社會(huì)以及全面建設(shè)小康社會(huì)提供有力支撐。

（二）基于現(xiàn)階段村民自治發(fā)展陷入諸多困境的反思

作為民主精神和民主實(shí)踐的直接產(chǎn)物，村民自治于20世紀(jì)80年代初誕生，至今已經(jīng)走過了三十幾年的風(fēng)雨歷程，作為一項(xiàng)關(guān)乎億萬農(nóng)民切身利益的偉大事業(yè)，在調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)生活積極性、提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展生產(chǎn)力、加強(qiáng)社會(huì)主義基層民主政治建設(shè)、促進(jìn)農(nóng)村文化事業(yè)和社會(huì)文明水平發(fā)展以及維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮了巨大的作用，取得了令世人矚目的成就。然而，由于現(xiàn)實(shí)因素的影響，現(xiàn)階段的村民自治在實(shí)踐中面臨著一系列的困難與問題，離村民自治制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)還有很大差距，陷入了以民主選舉精神衰落、民主決策步履蹣跚、民主管理矛盾凸顯以及民主監(jiān)督虛置化等諸多問題為表征的困境，嚴(yán)重制約了村民自治的深入發(fā)展，沖擊了農(nóng)村社會(huì)的政治穩(wěn)定，阻礙了農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的進(jìn)程。比如最近引起人們熱議的“腐敗鐵三角”^[2]事件，此事件反映了與村級(jí)民主自治完全不同的另一種“政治原生態(tài)”：權(quán)力的上下勾結(jié)，官商的利益勾兌，所謂的民主自治早已不復(fù)存在。原本村民自治的領(lǐng)域，為何還會(huì)出現(xiàn)權(quán)力的濫用呢？為何這樣的村干部沒有及時(shí)被依法罷免？為何村民不能對(duì)官商勾結(jié)進(jìn)行監(jiān)督和制止？為何村民的權(quán)利不能得到及時(shí)的保護(hù)與救濟(jì)？歸根結(jié)底還是因?yàn)橹贫鹊姆αεc相應(yīng)監(jiān)督機(jī)制的失靈，村民自治的權(quán)力集中到村干部身上，架空了村民的民主權(quán)利^[3]。此案例充分說明如今的村民自治已經(jīng)在一定程度上出現(xiàn)了異化，陷入了困境。因此，如何解決村民自治實(shí)踐在現(xiàn)階段所面臨的問題，使村民自治在我國(guó)基層民主政治建設(shè)中再次大放異彩，這不僅成為目前農(nóng)村基層工作中需要解決和探討的問題，而且成為重構(gòu)鄉(xiāng)村治理體系甚至實(shí)現(xiàn)農(nóng)村政治建設(shè)全面改革的核心議題。

（三）基于協(xié)商民主和村民自治契合點(diǎn)的思考

協(xié)商民主理論是西方學(xué)術(shù)界在20世紀(jì)80年代以來在反思選舉民主理論和實(shí)踐的基礎(chǔ)上逐漸興起的一種民主理論。它雖然緣起且深深植根于西方社會(huì)，但其倡導(dǎo)的平等、包容以及自由等價(jià)值訴求卻與村民自治的民主內(nèi)在精神有異曲同工之處，存在許多契合點(diǎn)。其一，都以公民的平等和理性參與為前提。協(xié)商民主認(rèn)為，所有受政治決策影響的利益相關(guān)者都應(yīng)該有平等的機(jī)會(huì)參與決策過程，任何人都不能享有超越他人的優(yōu)先性，并且在參與決策的過程中，公民的理性具有超越個(gè)人利益與局限的優(yōu)勢(shì)^[4]。而村民自治是廣大農(nóng)民群眾依法直接行使民主權(quán)利，依法辦理自己的事務(wù)，實(shí)行自我管理、自我教育以及自我服務(wù)的一項(xiàng)基本社會(huì)政治制度，村民的平等參與和理性參與是保障其順利實(shí)施的前提條件。其二，二者都以追求公共利益最大化為最高訴求。協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)在一定的規(guī)則指導(dǎo)下，參與主體應(yīng)該圍繞如何實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，在廣泛考慮公共利益的基礎(chǔ)上參與公共決策和政治生活，保證公民權(quán)利和普遍利益的實(shí)現(xiàn)。村民自治作為我國(guó)的農(nóng)村基層民主制度，其主要目標(biāo)是給予農(nóng)民群眾更多的自主權(quán)和話語權(quán)，使其在農(nóng)村生活中直接行使自己當(dāng)家作主的權(quán)利，從根本上保障廣大村民基本利益的廣泛實(shí)現(xiàn)。其三，二者都強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)者在參與過程中必須經(jīng)過充分的討論與協(xié)商，并在此基礎(chǔ)上達(dá)到共識(shí)，而不能是“一個(gè)人說了算”的“家長(zhǎng)制作風(fēng)”。協(xié)商民主中的 “公共協(xié)商是政治共同體成員參與公共討論和批判性審視，從而形成具有集體約束力的公共政策的過程。形成這些政策的協(xié)商過程最好不要理解成政治討價(jià)還價(jià)或契約性市場(chǎng)交易模式，而要將其看成公共利益責(zé)任支配的程序。公共協(xié)商的主要目標(biāo)不是狹隘地追求個(gè)人利益，而是利用公共理性尋求能夠最大滿足所有公民愿望的政策”^[5]。而我國(guó)的村民委員會(huì)組織法也明確規(guī)定，對(duì)涉及村民利益的有關(guān)事項(xiàng)，如從村集體經(jīng)濟(jì)所得收益的使用；本村公益事業(yè)的興辦和籌資籌勞方案及建設(shè)承包方案；征地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配方案等，必須召開由村民參與的村民會(huì)議，經(jīng)過村民會(huì)議或村民代表會(huì)議的充分討論才能做出決策，任何個(gè)人意志都不能強(qiáng)加于實(shí)現(xiàn)決策的過程中。因此，雖然協(xié)商民主與村民自治產(chǎn)生于不同的背景環(huán)境，但二者卻在本質(zhì)上有極大的契合性。

（四）基于對(duì)鄉(xiāng)村協(xié)商民主實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)

目前，協(xié)商民主作為實(shí)現(xiàn)村民自治的一種有效形式和路徑，已經(jīng)在我國(guó)農(nóng)村的基層民主實(shí)踐中取得了頗為豐碩的成績(jī)，形成了多種各具特色的模式。比如，溫嶺松門鎮(zhèn)的民主懇談模式、余杭區(qū)的“自薦海選”模式、寧波象山縣的“村民說事”模式、廣東的“蕉嶺模式”以及河南鄧州的“4+2工作法”模式等。這些生動(dòng)豐富且卓有成效的模式，不僅使民意得到了充分的尊重和吸納，進(jìn)一步拓寬了村民制度化參與的渠道，還為實(shí)現(xiàn)村民自治的可持續(xù)發(fā)展提供了可資借鑒的理論成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，這些鄉(xiāng)村民主實(shí)踐所體現(xiàn)出來的現(xiàn)實(shí)價(jià)值也為優(yōu)化當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理格局起著積極作用。然而，在目前協(xié)商民主理論尚處于觀念形態(tài)階段的廣大農(nóng)村地區(qū)，如何使這些鄉(xiāng)村民主實(shí)踐通過復(fù)制，或在復(fù)制基礎(chǔ)上創(chuàng)新的方式在其他農(nóng)村地區(qū)得到大力推廣，并使其制度化、程序化和規(guī)范化？這對(duì)中國(guó)基層民主政治發(fā)展而言仍然具有很大的挑戰(zhàn)性，同時(shí)也是目前需要進(jìn)一步思考和探討的問題。

因此，本文在總結(jié)我國(guó)農(nóng)村基層民主實(shí)踐的基礎(chǔ)上，試圖厘清和解決這樣一些問題：協(xié)商民主與村民自治的契合點(diǎn)在哪里？協(xié)商民主視角下的村民自治存在什么樣的特征？在目前的村民自治民主實(shí)踐中有哪些不符合協(xié)商民主的表現(xiàn)？在協(xié)商民主的嵌入下，當(dāng)前的村民自治制度安排與程序設(shè)計(jì)有哪些需要改進(jìn)的地方？

二 選題的意義

村民自治作為中國(guó)基層民主最直接的實(shí)現(xiàn)形式，無論在其理論領(lǐng)域，還是在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上都對(duì)促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)甚至整個(gè)國(guó)家的穩(wěn)定和發(fā)展具有不可低估的意義。黨的十五屆三中全會(huì)曾經(jīng)對(duì)村民自治作出過積極評(píng)價(jià)，指出擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，實(shí)行村民自治，是黨領(lǐng)導(dǎo)億萬農(nóng)民建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的偉大創(chuàng)造。目前，在我國(guó)改革開放進(jìn)程進(jìn)一步加快和現(xiàn)代化建設(shè)全面深入發(fā)展的社會(huì)背景下，村民自治的發(fā)展不僅對(duì)促進(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)具有重要作用，更對(duì)從整體上推進(jìn)社會(huì)主義民主政治的發(fā)展有著基礎(chǔ)性意義。而協(xié)商民主作為村民自治的一種有效實(shí)現(xiàn)范式，近年來在各地學(xué)者、各級(jí)政府和基層民主實(shí)踐者的大力支持和推動(dòng)下，成功運(yùn)用于我國(guó)鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐過程中，呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的良好態(tài)勢(shì)，拓展or深化了我國(guó)基層民主的實(shí)踐發(fā)展，同時(shí)也為豐富村民自治的理論研究奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。因此，本文選取協(xié)商民主的視角對(duì)村民自治進(jìn)行實(shí)踐總結(jié)和理論探討具有極其重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

（一）理論價(jià)值

從目前村民自治已有的研究成果來看，大部分學(xué)者選取了鄉(xiāng)村治理、政治民主、現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)、憲政制度以及城鄉(xiāng)一體化等視角對(duì)村民自治問題進(jìn)行了理論和實(shí)踐兩個(gè)層面的探討，也有部分學(xué)者從協(xié)商民主的角度對(duì)如何發(fā)展村民自治給予了關(guān)注，他們認(rèn)為協(xié)商民主在我國(guó)的農(nóng)村基層具有非常廣闊的發(fā)展前景，將協(xié)商民主引入村民自治中不僅可以在一定程度上緩解當(dāng)前村民自治陷入困境的現(xiàn)狀，且對(duì)保障廣大農(nóng)民群眾的民主權(quán)利具有十分重要的作用，同時(shí)對(duì)促進(jìn)中國(guó)農(nóng)村民主政治的發(fā)展也意義重大。但此類研究大多零星分布，尚未形成系統(tǒng)性的觀點(diǎn)；還有一部分研究則是應(yīng)用案例分析和實(shí)證研究的研究方法，側(cè)重于對(duì)鄉(xiāng)村協(xié)商民主實(shí)踐的探討，鮮有學(xué)者對(duì)這些實(shí)踐模式進(jìn)行理論上的總結(jié)和提升，這種重實(shí)踐輕理論的研究模式雖然可以直觀地向人們展示當(dāng)前活躍在我國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)的協(xié)商民主實(shí)踐，但卻無法為目前村民自治中的協(xié)商民主因素實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化、程序化提供堅(jiān)實(shí)的理論支柱。正如有的學(xué)者所言，“在我國(guó)農(nóng)村，協(xié)商民主理論還處于起步階段，在很大程度上還只是一種觀念形態(tài)，并未真正形成一種制度”^[6]。因此，本文的研究有利于為鄉(xiāng)村協(xié)商民主的實(shí)踐提供堅(jiān)實(shí)的理論支撐，有利于豐富當(dāng)前村民自治的理論研究。

（二）實(shí)踐意義

農(nóng)業(yè)豐則基礎(chǔ)強(qiáng)，農(nóng)民富則國(guó)家盛，農(nóng)村穩(wěn)則國(guó)家安。在目前全面推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的新形勢(shì)下，如何解決好三農(nóng)問題對(duì)于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村乃至整個(gè)國(guó)家的穩(wěn)定和繁榮有著極為重要的作用。黨的十六大以來，中央堅(jiān)持把解決好“三農(nóng)”問題作為工作的重中之重，連續(xù)幾年發(fā)布指導(dǎo)三農(nóng)工作的中央一號(hào)文件，由此可見中央對(duì)全面實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)的決心之大。而村民自治作為農(nóng)村基層政治建設(shè)的重要方面，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展有著重要的保障作用。因此，對(duì)現(xiàn)階段村民自治問題進(jìn)行系統(tǒng)、深入地分析和研究，對(duì)于解決三農(nóng)問題、新農(nóng)村建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)以及社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建，具有極其重要的實(shí)踐意義。

1.有利于加快我國(guó)社會(huì)主義民主政治的發(fā)展進(jìn)程。

作為一項(xiàng)基層民主制度，村民自治不僅是一個(gè)關(guān)系到農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)等眾多領(lǐng)域的綜合性概念，而且與保障廣大農(nóng)民基本權(quán)益和人民民主政治的實(shí)現(xiàn)有最為直接的關(guān)系。而且從整體上看，實(shí)現(xiàn)村民自治的可持續(xù)發(fā)展可以為我國(guó)的民主政治建設(shè)提供一種有益的思考路徑。現(xiàn)階段，“在村民自治發(fā)展完善的基礎(chǔ)上，中國(guó)農(nóng)村民主制度能否從鄉(xiāng)村民主自治制度進(jìn)一步演進(jìn)到更高一級(jí)的直接民主制度，比如在鄉(xiāng)一級(jí)和縣一級(jí)實(shí)行農(nóng)民直接民主選舉？這一問題不僅關(guān)系到村民自治發(fā)展的前景，而且更關(guān)鍵的是關(guān)系到中國(guó)民主政治制度發(fā)展的前景”^[7]。由此可見，村民自治的發(fā)展完善對(duì)于中國(guó)民主政治的建設(shè)有十分重大的意義。

2.有利于調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化、教育等諸多方面的發(fā)展。

目前，中國(guó)農(nóng)村基層通過村民自治這種民主形式，引入和培育了眾多制度化、組織化的現(xiàn)代民主成分，鍛煉和激發(fā)了廣大農(nóng)民群眾的民主意識(shí)，瓦解了傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)的價(jià)值理念，使農(nóng)村社會(huì)形成一種民主的文化氛圍，從根本上調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)生活的積極性，增強(qiáng)了農(nóng)民群眾自我管理村級(jí)事務(wù)和公益事業(yè)的能力，從而在整體上改變了鄉(xiāng)村社會(huì)的面貌。此外，村民自治通過民主選舉的方式使一些有能力、有品行、真心實(shí)意為農(nóng)民群眾辦事的農(nóng)村精英進(jìn)入管理系統(tǒng)，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)、文化、教育等各項(xiàng)事業(yè)的規(guī)劃和發(fā)展有了領(lǐng)頭人，為農(nóng)村的繁榮和發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。正如美國(guó)學(xué)者薩托利在其著作《民主新論》中所言，“民主不僅僅是一種政治形式，它首先意味著尋求更多的社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)福利”^[8]。因此，村民自治的發(fā)展完善有效調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化、教育等各方面的發(fā)展。

3.有利于推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程，為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

新農(nóng)村建設(shè)是一個(gè)涉及農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)管理等諸多方面的系統(tǒng)工程，包括生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔和管理民主等五大要求并不是孤立存在的，而是有著彼此影響、互為因果的關(guān)系。因此，我們必須對(duì)其進(jìn)行整體性地把握和認(rèn)識(shí)。其中的管理民主這一要求與村民自治中的民主管理的內(nèi)涵存在一致性，而民主管理的好壞直接關(guān)系到能否調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)生活的積極性，也與能否順利實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)的其他四個(gè)要求密切相關(guān)。新農(nóng)村建設(shè)是我國(guó)在新時(shí)期和新背景下面臨的重要課題，也是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求。沒有健全的村民自治制度，社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)就無從談起，而實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)又對(duì)社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建極為重要。由此可見，深入研究村民自治問題，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程，為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)具有非常重要的意義。