第一節 制度規范簡析

要想對村民自治的實踐過程有較為直觀和深入的了解，首先要對其內部的制度結構有所認知，否則會使所有的后續研究都陷入一種“理論空洞化”的無序狀態之中。而從理論上講，考察村民自治制度結構是否規范化，則不僅需要對村民自治的制度文本進行量化分析，還應當對其各個制度文本進行質化研究，甚至對整體上的結構體系是否合理進行深度考量才能達到理想預期中的效果。經過多年的實踐與發展，如今的村民自治制度規范在內部結構中已經基本形成了一個縱橫相間的網絡體系，其中包括在縱向方面的鏈條式相扣、橫向方面的覆蓋式相接以及整體方面的邏輯結構的不斷合理。

一 縱向方面的鏈條式相扣

村民自治作為我國重要的基層民主制度，是關系到我國農村地區甚至整個國家社會經濟發展的基石，其意義體現得非常明顯。而村民自治制度自萌發、產生、發展再至擴展深化，在整個實踐過程中無不與其制度文本的逐步健全一一相應。因此可以說，村民自治在我國廣大鄉村地區的實踐史就是村民自治制度規范文本日益增闊的發展史。目前，與村民自治相關的制度文本主要體現在國家立法、地方立法以及鄉村內部制定的村民自治章程和村規民約三個層面。

（一）國家立法層面

在國家立法方面，與村民自治相關的有關制度文本主要包括國家《憲法》、《村民委員會組織法》和其它由全國人民代表大會以及常務委員會制度的相關法律。其中《憲法》第111條有如下規定，“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會、村民委員會同基層政權的相互關系由法律規定”。以上《憲法》對村民委員會性質和地位的確定，為后續的村民自治制度設計提供了根本保證和制度支撐。而《村民委員會組織法》作為專門針對村民自治制度設計的法律文本，則對村民自治的運行實踐具有重要的指導意義。此外，其他與村民自治相關的國家法律還包括《人口與計劃生育法》《統計法》《農業技術推廣法》《物權法》《繼承法》《預防未成年人犯罪法》以及《安全生產法》等，這些法律都在不同程度上涉及到村民委員會的相關職責和村民自治事項。同時，除了《憲法》、《村民委員會組織法》以及其他與村民自治相關的國家法律之外，國務院及其它黨政部門還頒布下發了一系列專門針對村民自治制度的行政法規和部門規章，這些規范性行政文件和部門規章不僅對實現村民自治制度在我國農村地區的規范運行提供了具體的操作程序，同時其自身也成為了推動村民自治制度的重要制度形式。而自1998年村民自治制度廣泛推行以來，國務院出臺的與村民自治相關的規范性文件有《關于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》《中共中央辦公廳國務院關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》《中共中央辦公廳國務院關于加強和改進村民委員會選舉工作的通知》《農村基層干部廉潔履行職責若干規定（試行）》以及《深化農村改革綜合性實施方案》等，這些文件的出臺為村民自治的實施提供了普遍指導。此外，由黨政部門下發的與村民自治相關的文件包括《關于在全國農村開展村民自治示范活動的通知》《關于規范村民委員會印章制發使用和管理工作意見的通知》《村民一事一議籌資籌勞管理辦法》《農村集體財物管理規范化管理辦法》以及《民政部、全國婦聯關于進一步加強新形勢下婦女參加村民委員會工作的意見》等，這些行政規章為村民自治在實施過程中遇到的某些困境提供了直接的規范與指導。通過分析上面情況不難看出，有關村民自治的行政法規與部門規章的相關法律文本不僅數量龐大，而且在相應的規定方面也往往更為全面與細致，操作性更強，這些行政法規與部門規章為村民自治的順利推行起了直接的保障作用。

（二）地方立法層面

我國憲法第一百條有如下規定，“省、直轄市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報全國人民代表大會常務委員會備案”。而《立法法》在第六十四條和第七十三條分別規定了地方法規和地方政府規章的制定權，“地方性法規可以就下列事項作出規定”，“省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，制定規章”。同時，我國現行的《村民委員會組織法》在第三章第十五條和第六章第四十條中分別提到，“具體選舉辦法由省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會規定”，“省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會根據本法，結合本行政區域的實際情況，制定實施辦法”。根據以上三大國家法律的相關規定，我國地方立法主體制定了為數龐大的地方法規和地方政府規章，其中既包括直接針對村民自治活動的立法，還有諸多僅有個別條款與村民自治事項相關的非專門立法。在地方性法規方面，如2001年7月20日重慶市第一屆人大常委會第三十四次會議通過的《重慶市村民委員會選舉辦法》、2002年11月審議通過的《安徽省村內興辦集體公益事業籌資籌勞條例》、2005年7月29日山西省第十屆人民代表大會常務委員會第十九次會議通過的《山西省村民委員會選舉辦法》等。在地方部門規章方面，如2003年重慶市政府制定的《重慶市農村村級范圍內籌資籌勞管理辦法》、2006年寧夏回族自治區人民政府發布的《寧夏回族自治區村務公開辦法》、2009年四川省第十一屆人民代表大會常務委員會第十九次會議通過的《四川省村務公開條例》等。通過上述對村民自治地方立法的分析與梳理可以看出，我國村民自治地方立法在立法主體、立法模式、立法時機與立法原則等方面具有不同程度上地相似性，但在立法條款和具體內容方面卻表現得較有差異，具有一定的不平衡性。

（三）鄉村內部層面

我國現行的《村民委員會組織法》第四章第二十七條有如下規定，“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規民約，并報鄉、民族鄉、鎮的人民政府備案。村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定違反前款規定的，由鄉、民族鄉、鎮的人民政府責令改正”。村民自治章程和村規民約在得到國家正式法律的肯定后，已經成為村民行使村民行使自治權的內部制度規范，并逐步成為村民自治制度建設的“助推器”。村民自治章程和村規民約作為村民依法實行自治、依法治村和民主管理的行為準則和行為規范，二者都屬于農村基層民主管理規章制度建設的范疇，因此從形式上講，它們之間存在諸多相似之處，比如在制度的目標、程序以及原則方面表現出極大的共通性。

目前，村民自治制度規范在縱向方面已經基本形成了較為明確與合理的“鏈條式”體系結構，而如何使“鏈條”上的各個節點更加順暢地得以連接，以在最大程度上發揮其制度功效，也是擺在理論工作者面前的一大難題。

二 橫向方面的覆蓋式相接

目前，村民自治制度規范體系不僅在縱向方面表現出層層相扣的鏈條式特點，并且在橫向方面也即村民自治的內容體現在制度文本上存在覆蓋面廣、針對性強等特點。從相關的法律規定和制度文本來分析，村民自治的主要內容包括民主選舉、民主決策、民主管理與民主監督四大方面。而這四個方面的民主作為村民行使村民自治權的直接途徑和根本保證，在制度文本的層面也得到了相應地體現。

（一）民主選舉方面

民主選舉作為推行村民自治制度的核心內容和重要保障，主要是指村民委員會的選舉。而關于村委會選舉在我國現行的《村民委員會組織法》中有諸多條款對其作了相關規定，使得村委會選舉在具體的實踐運行中有了國家正式法律的肯定。同時，針對村委會選舉，國務院和其他黨政部門也下發了一系列文件通知，如《關于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》《關于加強和改進村民委員會選舉工作的通知》《關于建立村民委員會選舉情況統計報表制度的通知》等。在地方立法方面，自1998年村委會組織法制定到2010年村委會組織法修改之前，我國就有27個省份具有了本地方的村委會選舉法，而其他四個省份則是將村委會選舉的規定條款放在了本省的實施辦法中^[1]。此外，個別省份還針對村委會選舉中的某一方面創制了包括村委會選舉觀察員制度、村民委員會選舉工作責任追究制度、村民委員會選舉檔案制度等^[2]。

（二）民主決策方面

民主決策作為村民自治的重要環節，是實現村民行使自治權的內在要求與本質所在。而村民會議和村民代表會議作為民主決策的兩大主要形式，在《村民委員會組織法》中也有相應地法律條款對其作了基本規定。1990年，國家民政部正式下發了《關于全國開展村民自治示范活動的通知》，這是國家第一次以正式文件的形式肯定了村民代表會議的存在。此后，直接針對村民會議和村民代表會議的制度文本陸續在各個省市出現，如《北京市村民會議規則》《浙江省村民代表會議工作規程（試行）》及《成都市村民議事會導則（試行）》等。

（三）民主管理方面

村民自治中的民主管理包括制訂村民自治章程或村規民約，把村民的權利和義務，村級各類組織之間的關系、職責、工作程序以及經濟管理、社會治安、村風民俗、計劃生育等方面的要求規定清楚，從而提高村民的自我管理、自我教育、自我服務的能力。從國家層面來看，與民主管理相關的制度文本為數不少，其中包括《關于在農村普遍實行村務公開和民主管理制度的通知》《關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》《關于進一步規范鄉村財務管理工作的通知》以及《關于開展村務公開和民主管理“難點村”治理工作的若干意見》等。從地方層面來看，也有很多省份出臺了諸多與民主管理相關的制度文本，比如《河北省村級民主管理條例》、《廣東省村務管理辦法（試行）》以及《福建省村級財務管理條例》等。

（四）民主監督方面

民主監督作為村民自治中的重要環節，是通過村務公開、民主評議村干部和村委會定期報告工作等形式，由村民監督村里重大事務，監督村委會工作和村干部行為。其中村務公開作為民主監督的重要內容之一，在我國現行的《村民委員會組織法》第三十條和第三十一條對其作了較為細致地規定。此外，在國家層面的制度文本，包括《關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》《關于做好村務公開目錄編制工作》都對村民自治中的民主監督給予了具體地程序指導。而在地方層面，不少省份也針對村務公開問題進行了專門立法，比如《寧夏回族自治區村務公開辦法》《陜西省村務公開民主管理辦法》以及《四川省村務公開條例》等。除此以外，與民主審議村委會工作報告和民主評議村委會成員、民主罷免方面相關的制度文本也為數不少，這里就不一一列舉了。

可以說，目前村民自治制度規范在橫向方面幾乎涉及到了村民自治在實際運行中所需的程序性問題的方方面面，但村民自治的實施過程本身就處于動態的發展中，因此制度規范也應該根據村民自治發展過程中出現的某些問題而不斷地調整與修正，同時也只有這樣才能使村民自治的制度功效與實踐經驗逐步趨于統合。

三 邏輯結構的不斷合理

根據前面部分的分析得知，目前村民自治制度規范在縱向與橫向兩大方面已經基本形成了較為系統的體系結構。而從整體上看，村民自治的制度規范體系化則體現地更為明顯，基本構建起了縱橫交叉、合理有序的制度網絡群。不可否認的是，如果將村民自治制度作為一個整體的研究對象，在邏輯結構方面對其進行剖析，可能存在一些諸如連接鏈不夠順暢甚至脫節、內容劃分不夠細致等方面的問題。但同樣不能忽視的是，任何制度規范的建設都是一個逐步調整完善的過程，沒有任何一種制度會是一步到位、不經歷修訂以及適應過程的。這一點同樣適用于對村民自治制度的邏輯結構研究。因此，若想將村民自治制度看作研究對象，分析其內部的邏輯結構，則應該以歷史的、客觀的角度去進行全面剖析，而不能僅僅停留在制度規范中的某一層面或某一問題去片面地加以探討。具體而言，我國《憲法》中關于村民自治的基本定位為村民自治的具體實施提供了基本保證，同時也構成了此后與村民自治相關的一系列制度文本的根源所在。而《村民委員會組織法》作為推行村民自治制度的根本大法，經過幾次反復的修改與調整，在村民自治的內容、形式與程序等方面已經基本規范化。而無論是國家層面，還是地方層面甚至是鄉村內部的層面，有關村民自治實施制度文本都占有相當大的比例，并形成了多層次、立體化的制度格局。此外，在村民自治制度的反饋評估層面，目前也取得了一定的進展，對村民自治的實施情況有了基本了解與評估。由此可見，經過多年的建設與發展，村民自治制度規范通過不斷地調整與適應，逐步建立起了較為系統的網絡制度群，其內部的邏輯結構也逐漸清晰與合理化，為推動村民自治的發展提供了堅實的制度保障。