第四節 市場經濟法治化的核心在法治政府

法治，是治國理政的基本方式，是國家治理體系和治理能力的重要依托。國家治理要達成現代化的轉向，依法治理是不可或缺的一個重要方面，這也是把我國制度優勢轉化為國家治理效能的題中之義。40余年來市場化取向的改革取得了卓越的成就，中國特色社會主義市場經濟體制在逐步發展和完善。但市場化的推進特別是市場經濟“野蠻生長”也帶來不少問題，而這些問題很多是法治缺失和制度不健全造成的。高質量發展的戰略目標，勢必要求市場經濟的法治化建設有實質性的進展。這里法治化的重點在于正確處理政府—市場關系，特別是通過法治化的方式，將“發揮市場的決定性作用、更好發揮政府作用”從制度上固定下來。市場經濟法治化的核心在法治政府。

一 從“野蠻生長的市場經濟”到法治經濟

就市場經濟幾百年的發展史而言，“野蠻生長”是一個必經的階段。美國“鍍金時代”（大約從19世紀70年代至19世紀末20世紀初）的野蠻生長，一方面帶來經濟的突飛猛進，成為美國經濟趕超英國的關鍵時期，另一方面也催生出一大批具有國際影響力的壟斷企業和社會腐敗。因此，有學者指出，“在經濟集中和社會失范、大企業的出現和小企業沒落之間不可避免的沖突，貫穿了19世紀晚期大多數主要的監管和法律變化”^[15]。

法治是現代市場經濟有效運作的制度保障，一般通過兩個作用渠道。法治的第一個作用渠道是對公權力的約束，即約束政府，約束的是政府對經濟活動的任意干預。法治的第二個作用渠道是對私權利的約束，即規范經濟人行為，其中包括產權界定和保護，合同和法律的執行，公平裁判，維護市場競爭。這通常要靠政府在不直接干預經濟的前提下以經濟交易中第三方的角色來操作，起到其支持和增進市場的作用。如果沒有法治的這兩個作用渠道為制度保障，產權從根本上說是不安全的，企業不可能真正獨立自主，市場不可能形成競爭環境并高效率運作，經濟的發展也不會是可持續的^[16]。

黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調，“社會主義市場經濟本質上是法治經濟。使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，必須以保護產權、維護契約、統一市場、平等交換、公平競爭、有效監管為基本導向”，并要求全社會“強化規則意識，倡導契約精神”。

區分好的市場經濟與壞的市場經濟的一個重要標準是有沒有法治保障。缺乏產權保護，壟斷盛行，腐敗猖獗，操縱市場，虛假廣告，產品質量問題，食品安全問題，違規排污問題，等等，這些既是市場經濟野蠻成長時期的弊病，也是壞的市場經濟的重要表現。這些問題，說到底都是市場規制與法治化不健全密切相關。針對有些問題，中國政府部門專門出臺了相關文件和政策，但還沒有落實到法律文本和制度保障；有些方面盡管有法律條文，但在執行過程中往往存在偏差。比如對非公財產的保護方面。法治不健全體現的是政府在（作為公共品的）法治供給方面的不足。圖4-7顯示，中國的法治指數自1996年以來總體呈上升趨勢，從33.67上升到2018年的48.08（指數越高，表明法治狀況越好）。特別是2012年以來，法治指數一直保持著上升趨勢。但這樣的指數在全球排名卻仍然靠后，^[17]中國法治建設還有很長的路要走。

圖4-7 中國的法治指數排名變化（1996—2018年）
注：實線表示中國法治指數，陰影表示誤差程度。
資料來源：世界銀行WGI（Worldwide Governance Index），數據庫中法治分項，http：//info.worldbank.org/governance/wgi/.

二 現代化市場經濟體系離不開法治保障

構建現代化市場經濟體系，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，是從“野蠻”市場經濟到現代化市場經濟的必然要求。現代化市場經濟體系建設離不開法治保障，其中至關重要的是產權界定保護以及促進公平競爭。

第一，依法保護產權。加強產權保護，根本之策是全面推進依法治國。產權制度是社會主義市場經濟的基石，保護產權是堅持社會主義基本經濟制度的必然要求。有恒產者有恒心，經濟主體財產權的有效保障和實現是經濟社會持續健康發展的基礎。改革開放以來，通過大力推進產權制度改革，我國基本形成了歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度和產權保護法律框架，全社會產權保護意識不斷增強，保護力度不斷加大。但產權保護方面也還存在不少問題：國有產權由于所有者和代理人關系不夠清晰，存在內部人控制、關聯交易等導致國有資產流失的問題；利用公權力侵害私有產權、違法查封扣押凍結民營企業財產等現象時有發生；知識產權保護不力，侵權易發多發。解決這些問題，必須加快完善產權保護制度，依法有效保護各種所有制經濟組織和公民財產權。

這里要強調的是推進完善平等保護產權的法律制度。扎實推動民法典實施，完善物權、合同、知識產權相關法律制度，清理有違公平的法律法規條款，將平等保護作為規范財產關系的基本原則。健全以企業組織形式和出資人承擔責任方式為主的市場主體法律制度，統籌研究清理、廢止按照所有制不同類型制定的市場主體法律和行政法規，開展部門規章和規范性文件專項清理，平等保護各類市場主體。加大對非公有財產的刑法保護力度。增強人民群眾財產財富安全感，增強社會信心，形成良好預期，增強各類經濟主體創業創新動力，維護社會公平正義，保持經濟社會持續健康發展和國家長治久安。加大知識產權保護。高質量發展的一個重要特征是創新驅動，因此，如何通過保護知識產權，呵護和激勵創新的積極性尤為關鍵。一是要進一步完善知識產權保護相關法律法規，合理降低入罪門檻，逐步確立對知識產權侵權的懲罰性賠償機制，以對潛在的侵權行為造成威懾與遏制，完善侵權后的強制補救措施，包括侵權強制令、損害賠償、銷毀貨物等制度；二是要加大保護知識產權的執法力度，相關執法部門應著力建立更加透明的工作程序和工作規范，細化規則，嚴格防范執法的隨意性和選擇性。三要盡可能減少政府出于推動技術創新的好意而對專利等進行簡單化的干預或將其與特定的產業政策或人才政策掛鉤，應逐步完善對其的市場化激勵，使得市場力量成為專利數量及質量提升的主要推動力。四要研究體制內科技人員的人力資本產權界定和保護問題，從有利于創新發展和國家競爭力提升角度制定出適宜的相關法律制度，釋放科研人員的創新活力。

第二，維護公平競爭。公平競爭是市場經濟的核心。強化競爭政策在國家政策體系中的基礎性地位，健全競爭政策體系，完善競爭法律制度，明確競爭優先目標，建立政策協調機制，倡導競爭文化，推動競爭政策有效實施。

首先，強化反壟斷法實施來落實競爭政策。針對我國反壟斷實踐中的問題，應著力從兩個方面完善反壟斷法規范體系：一是對《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱“反壟斷法”）本身的規范進行完善，如《反壟斷法》實施中爭議較大的縱向壟斷協議、豁免、經營者集中應報未報處罰力度等內容予以完善；二是將實踐中業已取得良好反響的競爭政策轉化為《反壟斷法》相關內容，將其基礎性地位在《反壟斷法》中予以鞏固、強化，并盡快將公平競爭審查制度法制化為《反壟斷法》的有機組成部分，以增強其實用性和規范性。二是整合執法職責優化《反壟斷法》實施。2018年3月出臺的《國務院機構改革方案》整合了原國家工商行政管理總局、國家發展和改革委員會和商務部三部委所享有的反壟斷執法權，并組建國家市場監督管理總局，由其統一行使反壟斷執法權。從形式上看，我國反壟斷執法實現了機構統一，但機構統一并不意味著執法就能夠有效整合，實現執法統一，即規范理解和適用的一致性、相同行為定性統一等內在制度要求。這實際上仍有很長的路要走，其中最為典型的是《反壟斷法》配套制度因此前多機構執法而出現同一法條不同機構出臺規章細化，因而難免出現不一致的情形，客觀上需要盡快改進，但顯然不可一蹴而就。因此，應盡快厘清、優化國家市場監督管理總局內部的反壟斷執法職責分工，統籌、加強反壟斷法的配套規章、指南的起草工作，并依此不斷完善《反壟斷法》實施機制。^[18]

其次，實施公平競爭審查制度。公平競爭審查制度旨在解決政府干預過多、干預不合理而損害競爭的問題，保障各類市場主體平等地使用生產要素、公平參與市場競爭。它是由反壟斷執法機構或其他機構通過分析、評價擬訂中或現行公共政策可能或已經產生的競爭影響，提出不妨礙政策目標實現而對競爭損害最小替代方案的制度。從歐盟等成熟市場經濟體實踐來看，大多確立了“競爭政策優先于其他政策”的基本原則，并在此基礎上構建了對立法和有關政策進行競爭審查的制度，如審查對象有損公平競爭，應予以調整或廢止。我國通過多年的實踐，此等制度取得了良好的效果。該制度可以對尚未出臺的法律、行政法規和地方性法規、部門規章等進行審查，可以對包含產業政策在內的各項經濟政策可能產生的排除、限制競爭效果進行評估并調整，最大限度防止其給競爭帶來的不利影響，消除區域貿易壁壘，從而推動全面深化改革。

最后，將公平競爭審查制度法制化與《反壟斷法》修訂相結合，將競爭政策以及作為其實踐機制的公平競爭審查制度寫進《反壟斷法》并在總則中將其明確作為市場經濟的基本規則，以增強公平競爭審查制度的剛性和強制力，從而真正實現維護公平競爭的政策功能。

三 市場經濟法治化的核心在法治政府

“更好發揮政府作用”是完善國家治理的重要方面，需要國家能力（state capacity）與法治政府的共同支撐。缺乏國家能力，難以推進國家治理；國家能力不受約束，則會形成對市場和社會的侵蝕。因此，要用法治政府來對國家能力進行約束和制衡，推進國家治理現代化，提升國家治理效能。

第一，法治政府是“有限政府”與“有為政府”的有機統一。一方面，政府要在法定范圍內履行職能與行使權力，不得越權。其中最重要的是明確政府的權力邊界。這是“有限政府”的要求。“有限政府”表明政府不是全能的政府，不能無事不管、無孔不入、無所不能，政府的活動范圍要有邊界，需要科學劃分政府與市場、政府與社會、政府與公民的界限，并依法確定下來；政府的權力來自法律的授予，即權自法出、職權法定；政府的活動要限定在法律的范圍內，受到法律制約，不能超出法定的范圍、不能不受法律的限制，否則就會損害公共利益或侵害公民的合法權益，就可能破壞市場公平競爭的秩序。另一方面，政府要積極履行職責，不得失職。這是“有為政府”的要求。“有為政府”是指政府對其職能范圍內的事項，應該管住和管好，積極作為，提高效能，提供優質高效的服務，更好地滿足社會公眾的需求。這包括提供社會公平、正義、安全等公共品，保持宏觀經濟穩定，加強和優化公共服務，保障公平競爭，加強市場監管，維護市場秩序，推動可持續發展，促進共同富裕，彌補市場失靈。這些既是政府積極履職的范圍，也是政府不得失職的所在。

第二，法治政府建設與轉變政府職能相輔相成。政府職能是政府行政活動的靈魂，“有限政府”與“有為政府”的有機統一對轉變政府職能提出了要求。“把權力關進制度的籠子，讓政府在法治軌道上運行”，要從政府職能轉變抓起，促使政府依法做正確的事和正確做事。改革開放以來的歷次機構改革中，政府職能轉變都是重點。雖然取得了一定成效，但總體上看，“重微觀、輕宏觀”“重審批、輕監管”“重管理、輕服務”的問題尚未真正解決，政府與市場、政府與社會的關系還未完全理順，“越位、缺位、錯位”現象仍然存在，改革的系統集成、協同高效還需增強……總之，政府職能轉變還任重道遠。因此，“政府職能轉變到哪一步，法治建設就要跟進到哪一步。要發揮法治對轉變政府職能的引導和規范作用，既要重視通過制定新的法律法規來固定轉變政府職能已經取得的成果，引導和推動轉變政府職能的下一步工作，又要重視通過修改或廢止不合適的現行法律法規為轉變政府職能掃除障礙”^[19]。

第三，規范重大行政決策程序是法治政府建設的重要抓手。習近平總書記在中央全面依法治國委員會第一次會議上強調，要加強法治政府建設，健全依法決策機制。在推進國家治理體系和治理能力現代化過程中，將行政機關的重大決策納入規范化、法治化軌道運行，將有力加快法治政府建設進程，讓全社會享受到科學民主依法決策帶來的高質量社會治理和發展成果。首先，規范重大行政決策程序是加快建設法治政府的迫切需要。行政決策是行政權力運行的起點，規范行政決策行為是建設法治政府的前端，是規范行政權力的重點。其次，規范重大行政決策程序是推進科學民主依法決策的必然要求。推進行政機關科學民主依法決策，迫切需要規范重大行政決策程序，明確重大行政決策事項、主體、權限、程序和責任，著力推動重大行政決策的法治化，以科學、剛性的決策制度約束規范決策行為，努力控制決策風險，及時糾正違法不當決策，切實提高決策質量。最后，規范重大行政決策程序是維護人民群眾合法權益、促進社會公平正義的重要保障。重大行政決策往往對經濟社會發展有重大影響，涉及重大公共利益或者社會公眾切身利益，事關改革發展穩定大局，這就要求決策機關在決策中要妥善處理各方利益訴求，堅決把維護人民群眾合法權益和促進社會公平正義擺在更加重要的位置，確保決策能夠得到人民群眾的廣泛認同和支持，確保改革發展成果能夠公平惠及人民群眾。

本章執筆：張曉晶、李成、鄧曲恒

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[1] [德]弗里德里希·李斯特：《政治經濟學的國民體系》，商務印書館1961年版，第307頁。

[2] 參見《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社2013年版。

[3] 習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社2017年版，第31頁。

[4] 該指數主要根據在物理、化學、生物、地球與環境等自然科學類頂級刊物的發文數量計算得出。

[5] 黃濤、郭愷茗：《科技創新舉國體制的反思與重建》，《長沙理工大學學報（社會科學版）》2018年第4期。

[6] Mariana Mazzucato，The Entrepreneurial State：Debunking Public vs. Private Sector Myths，London：Anthem Press，2013.

[7] McKinsey Global Institute（MGI），“China and the World：Inside the Dynamics of a Changing Relationship”，2019.

[8] World Bank，“Doing Business 2020 Sustaining the Pace of Reforms”，2019.

[9] Jacob Mincer，Schooling，Experience，and Earnings，New York：NBER Press，1974.

[10] Michael Spence，“Job Market Signaling”，Quarterly Journal of Economics，Vol.87，No.3，1973.

[11] OECD，The Squeezed Middle Class on OECD and Emerging Countries：Myth and Reality，2016.

[12] 蔡昉：《創造與保護：為什么需要更多的再分配》，《世界經濟與政治》2020年第1期。

[13] 蔡昉：《創造與保護：為什么需要更多的再分配》，《世界經濟與政治》2020年第1期。

[14] 全國人民代表大會農業與農村委員會：《鄉村振興戰略實施情況的調查與思考》，《求是》2019年第3期。

[15] [美]普萊斯·費希拜克、斯坦利·恩格曼等：《美國經濟史新論：政府與經濟》，張燕、郭晨、白玲等譯，中信出版社2013年版，第235頁。

[16] 錢穎一：《市場與法治》，《經濟社會體制比較》2000年第3期。

[17] 世界治理指數（WGI）存在爭議，因此法治指數也未必完全可比。

[18] 黃勇：《論中國競爭政策基礎性地位的法治保障》，《經貿法律評論》2018年第12期。

[19] 《習近平談依法治國》，《人民日報（海外版）》2016年8月17日。