第二節 學術回顧

改革開放40年來，尤其是進入21世紀后，我國經濟社會取得了突飛猛進的發展，其中，政府強大的治理能力發揮了不可替代的主導作用。治理能力學被應用到公共事務的解決領域由來已久，政府治理能力已成為最重要的議題之一。截至2017年，中國知網上顯示以“政府治理”為關鍵詞的文獻有43751篇；以“政府治理能力”為關鍵詞的文獻有23161篇；以“政府治理體系”為關鍵詞的文獻有25869篇，而以“政府治理現代化”為關鍵詞的文獻則有8768篇。學界最早探討“政府治理現代化”命題是在1989年，可以追溯到高狄在《黨政論壇》上發表的《治理現代化的國家必須有完備的法律》一文。

圖0-1 中國知網“政府治理”方面的文獻發表情況

表0-1 近五年相關主題的發表情況

一 政府治理能力的概念

20世紀80年代末，治理理念在西方新公共管理運動中誕生。政府治理能力是在該理論興起之后，運用它研究政府在“多中心治理”體系中能力和作用的一個全新概念。關于政府治理能力的定義，雖然目前學術界還沒有完全統一和明確，但是有研究者對政府治理能力作出過類似相關的界定嘗試。

在總結了前人所作研究的基礎上，李獻策（2010）給出了自己的定義，他認為政府治理能力是指政府在多元治理時代的網絡治理體系中，治理國家事務和社會事務所具有的潛在的或現實的能量和力量，是政府治理的質量和水平的綜合反映。易學志（2009）則認為政府治理能力的含義可以歸納為政府治理國家事務和社會公共事務所具有的能量和力量，而且這種治理所要達到的境界是善治。李穆基（2005）認為政府治理能力就是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益所具有的能力。此外，胡鞍鋼、魏星（2009）依據世界治理的指標作了實證研究，在他們的成果中，治理能力被認為反映了政府治理行為的水平和質量，是對政府治理模式穩定性、有效性和合法性的直觀度量；較高的治理能力意味著政府對經濟社會運行具有較強的調節能力，能夠較好地規避市場失靈，提高社會成員的總體福利水平。

二 政府治理能力的構成要素

針對政府治理能力的構成要素問題，不同的學者對國家治理體系給出了不同的答案。經過分析與綜合，筆者認為研究者們從以下幾個方面闡述了政府治理能力的構成要素：（1）政府治理能力與善治。俞可平（2008）對善治理論作了比較客觀科學的研究，認為善治的基本要素有十個方面，即合法性、法治、透明性、責任性、回應、有效、參與、穩定、廉潔和公正。（2）政府治理能力與政府職能。李獻策（2010）認為，如果從一個政府各個方面的能力來分析政府治理能力的話，政府的治理能力主要由以下八項構成：政府權力的行使方式以及范圍、政府財政能力、政府誠信力、公務人力資源能力、制度安排能力、政府的公共政策能力、統籌經濟社會發展能力、提供公共物品和服務的能力。梁學軒（2006）則從政府職能所包含的問題角度，即一個政府各個方面的能力來分析政府治理能力的構成。基于此，他認為政府治理能力主要由以下各項組成：政府權力的大小以及行使方式、公共財政能力、人力資源能力、政府公信力、政府的公共政策能力、制度能力、統籌社會發展的能力、提供公共物品的能力。（3）政府治理能力與政府能力。俞可平（2008）將政府能力劃分為十個方面，即市場規制能力、公共服務能力、公共政策執行能力、信用能力、軟環境維護能力、人力資源開發能力、生態平衡能力、社會公正與秩序維護能力、危機處置能力、制度創新能力；還有的學者，如高潔（2004）認為，政府能力主要由資源提取能力、價值分配能力、社會調控能力、合法化能力、內部協調能力和管制能力六大要素構成。政府治理能力的主要構成要素可以從多個方面來劃分。從內容上來劃分，可分為政府政治治理能力、經濟治理能力、文化治理能力、社會治理能力；從我國政府當前履行的主要職能來劃分，則可以分為經濟調節能力、市場監管能力、社會管理能力和公共服務能力；按照政府過程來看，政府治理能力包含決策和計劃能力、執行能力和監督能力。

三 政府治理能力的評價標準

治理理論誕生后，其重要性得到了越來越多人的認同。為了實現理論支持并服務于決策的目的，國內外的一些國際投資者、發展分析師、專家學者乃至援助機構提出了一些具體的指標來衡量政府的治理能力，使得治理理論更具可操作性。國內外學者對政府治理能力評價標準的探討主要可以歸結為如下內容：克里斯蒂納·阿爾恩特和查爾斯·歐曼（2007）在他們的合著《政府治理指標》中介紹了四種常用的政府治理指標——國際國別風險指南的治理指標、自由之家的治理指標、透明國際的治理指標和世界銀行的治理指標。關于判斷政府治理能力的路徑，王敬堯（2010）則認為治理能力是判斷地方政府治理績效的重要指標。

四 增強政府治理能力的路徑選擇

俞可平（2008）認為，政府能力建設，應當從以下三個方面著手進行：一是積極推動政府改革與創新；二是大力促進市場經濟與公民社會的發展并與之建立合作伙伴關系；三是主動參與國際競爭與合作。提高基層治理能力，實現有效治理是各國政府治理改革的著力點。

楊雪冬（2011）認為，如果不能提高治理主體的能力，那么任何完美的設計或規劃都無法實現；各級黨委、政府都非常重視基層組織的能力建設，將其列入日常工作安排之中。錢振明（2005）則把具體的著眼點放在城市政府治理能力的提高上，城市政府必須通過自身“再造”，提高其治理能力，增進政府治理的有效性。黃晴、劉華興（2010）認為應充分發揮“軟實力”的積極作用，以提升我國地方政府治理能力。梁學軒（2006）認為西部地區的縣市要實現超常規發展，就必須努力提升自身的治理能力。

五 簡要評述

無論是在“新公共管理”時代，還是在“新公共服務”時代，政府在諸多領域中發揮主導作用將會是一個長期存在的現象。在此種情形下，各級政府不斷根據周邊環境的變化探索加強其自身治理能力的路徑是今后必須抓牢、做好的一個重點。從上述學者們所做的相關研究來看，目前，學術界對政府治理能力已經做了不少的研究，表明政府治理能力的提升是大勢所趨。通過對學者們所做相關研究的分析與綜合，不難發現，政府治理能力某些領域的研究工作做得還是不夠充分和完備。例如，學術界對政府在提升自身治理能力的過程中所面臨的困境及遇到的阻力缺乏深入的分析和探討，尤其是在持續了兩千多年的農業稅得以全面取消以及全國上下普遍要求基本公共服務能夠惠及廣大公眾的大環境下，政府治理能力勢必會遇到新的“攔路虎”。總而言之，政府治理能力是十分重要的，提升政府治理能力是時代的要求，這使得對其進行全方位、多角度的研究將成為應有的題中之義。