民國時期的浙江財政經濟概論

潘國旗

浙江位于中國東南沿海，素有“東南財賦之區”之稱。秦至清朝，財政稅收集權于中央，全國財政收支都在中央政府一個大系統內統一管理，浙江財政僅是國家財政在浙江的分配活動，而不是與中央財政相對應的地方財政。清末曾清理浙江財政，擬分設浙江地方財政，但未實行。辛亥革命推翻清王朝的統治，建立了中華民國。盡管孫中山領導的南京臨時政府為時短暫，政權先后被袁世凱及其各派系把持，但是中國社會在政治、經濟、文化各方面還是出現了不少新氣象。從財政制度上來說，最大的一個變化就是西方國家分稅制財政體制的引入和嘗試，北洋政府于1913年1月明確劃分了國家收支和地方收支的標準，至此，中國才開始有地方財政的雛形。

清朝前期，由于浙江交通便利，工商業發達，社會經濟即優于他省，則財政情形，自較裕于各省，浙江每年財政除供本省開支外，報解中央的款項，為數至巨。自鴉片戰爭開始，外患日重，戰亂頻仍，國運既蹇，民生亦促，唯財政支絀之象雖顯，而浙江本省尚能庫有存銀，款無延解，較之他省，猶勝一籌。民國成立，國地收支劃分，實行中央、地方兩級財政，浙江省始有一定財政自主權。民國十年（1921）前，浙江財政基本自立，上繳中央專款后，尚可保證地方財政平衡。如朱瑞任浙江都督時期，起始由于負擔甚重，負債累累。但經過一年多的整理，情形有明顯改觀。到1914年7月，浙省除自謀財政平衡外，每月尚可認解中央銀25萬元。故有人認為民初浙省財政在1916年前是“極盛時期”。但爾后因軍費擴張，日形見絀。^[1]尤其是自1921年以后，由于在浙江的大大小小軍閥，除了窮奢極欲、揮霍無度外，還拼命擴充軍隊，軍費支出更是飛速增加。為了滿足以上種種需要，他們就整頓舊稅、創設新稅，把所有負擔都壓到人民頭上。當這些軍閥互相廝殺，在一進一出的過程中，還要向地方進行恫嚇敲詐、勒索巨款，不但地方人民不勝其擾，社會經濟發展也受到嚴重影響。如江浙戰爭，兩省軍費開支據外人估計高達6000萬—7000萬元^[2]，而浙省1923年的財政積欠高達310萬元，依靠正常的財政手段無法解決，到兩軍開火，軍用浩繁，對民眾的勒索便常有聽聞了。

北伐戰爭開始后，蔣介石把自己的故鄉浙江視作籌措軍費的一個非常重要的來源，僅北伐期間浙江省就設法墊解軍費580萬元，其中大部分借自銀行。浙江省財政委員會自1927年2月成立至5月底撤銷的3個多月時間，田賦等稅收收入僅3477224元，而軍政各項支出達12260110元，不敷銀8782000余元，都靠借墊各款彌補。1927年6月，浙江省財政廳成立后，財政狀況并未好轉，因過去留作省用的稅款如煙酒稅、印花稅、煤油稅等多歸于財政部直接掌管，另外還得逐月代墊中央各款。

南京國民政府成立后，于1928年7月分別公布了劃分國家收支和地方收支的暫行標準，經由1928年7月第一次全國財政會議決議，于同年11月正式公布施行。規定地方收入在稅收方面有田賦、契稅、營業稅、房捐及船捐五項，此外還列有地方財產、事業、行政、營業純益、補助款、債款等收入。支出方面則列有黨務費、行政費、司法費、公安費、財務費、教育文化費、實業費、交通費、衛生費、建設費、債務費等多項。這次國地收入劃分，首先確定了地方歲入來源，為日后田賦、營業稅和契稅成為地方三大稅源，打下了基礎。

1931年國民政府實行裁撤厘金的財政改革，浙江省的財政每年少收數百萬元，而新創立的營業稅又由于制度不健全，一時無法抵補裁撤厘金的損失。當時浙江的另一項主要財政收入為田賦，但經過1934年的空前旱災，田賦收入并不理想。而且，田賦主要是出自杭嘉湖和紹興一帶，這里的富戶采取種種辦法逃避，因此田賦每年均有大量的積欠。1934年12月，黃紹竑出任浙江省政府主席后，決定整理財政，首先就是對歷年舊欠田賦的催征，但那時地籍尚未整理，一切冊簿都操在莊戶之手，催征的效果并不明顯。當年的省支出共計1900萬元，收入僅為1500萬元，省庫入不敷出甚巨，黃紹竑只能以舉債進行補苴。為了達到財政平衡，黃紹竑還想在節支方面做些文章，但由于過去政府往往靠借債度日，為了維持信譽，每年還不得不拿出相當部分的款項來還舊債。此外，國民政府在浙江的統治建立后，為了向人民樹立重視實業、重視民生的形象，也或多或少搞了一些建設項目，這些均加重了財政的負擔。在此形勢下，浙江省的財政主要是采取發行公債和其他各種形式的借款來彌補財政收入的不足。浙江省的地方公債，其舉于外國者以民國元年向德商克虜伯公司借債始；其舉于國內者，則始于民國元年之愛國公債。北洋時期，浙江財政當局于1921年、1923年、1924年先后發行定期借券四次，1925有善后公債，1926年有整理舊欠公債，1928年有償還舊欠公債及省公路公債，1929年有建設公債，至1936年，已先后舉債凡16次，積欠達6000萬元，無以因應，乃發行整理公債，將所有公債借款，分別歸類，延長償還期限，減輕利率。浙省財政才得免于破產。故民國以來的浙江財政可謂無時不與借債為緣，所幸浙江財政當局，對于公債之基金、償還之辦法，均能力求穩固，以維債信于不墮，是以浙省地方公債較之其他各省，尚勝一籌。

抗日戰爭爆發后，浙江舊有的稅收制度不能適應戰時的要求，尤其是一向富庶的杭嘉湖地區的淪陷，使浙江省財政收入幾乎減少了一半，再加上軍費的大量支出，省財政就更為困難。因此，財政的改革勢在必行。黃紹竑第二次主浙后，對戰時浙江省財政決定方針三項：（1）自給自足，自力更生，不拖中央“后腿”；（2）相當采取量入為出的原則，以適應戰時的客觀環境；（3）采取公賣、專賣、專運的方針，以籌措戰時的費用。具體表現在以下幾方面：首先是調整稅收機構和整頓財政行政。1938年6月，在各區縣設立稅務處、稅務分處，其職責是查驗特產品的運銷，監督全區征稅并兼辦所在區縣營業征稅事務。為嚴密稽查、整頓稅務及協助征緝國稅，各區還設立了查緝辦事處，辦理各區查緝事務。整頓財政行政，要是整飭紀律、嚴厲執行獎懲制度。省還舉辦財務人員訓練班，對財務人員進行專門訓練，使稅務事業得到了一定的發展。其次是開辟財稅來源。1938年11月，省政府頒布了《戰區賦稅征收大綱》，規定浙西游擊區的田地從1939年起，不論基地、山蕩都要繳納田賦，由浙西稅務處統一征收，稅率是田地每畝每年征收二角，基地每畝每年征收四角，山地每畝每年征收四分，蕩地每畝每年征收八分。^[3]一年分兩期或四期征收，由納稅人直接向戰區稽征所稽征員繳納。營業稅方面，征收特種消費稅，凡在戰區內運銷土黃酒、燒酒、煙葉、土煙絲、卷煙、糖、食鹽、火柴、煤油、綢緞、呢絨等貨物均須繳納該稅。再次是實行公賣、專賣、專運等政策。1938年4月，經國民政府財政部同意，浙江省設立了戰時卷煙公賣處，試辦卷煙公賣。公賣辦法是凡運銷浙江省境的卷煙，征收50%的公賣費（按商人向煙廠進貨實價，除去統稅）；經過浙江運銷他省的卷煙，進省時要繳納通過保證金。對存藏的卷煙，在規定時期內要登記，并繳納登記費。由于公賣卷煙增加了政府的不少收入，因此省政府在1939年又增加了火柴公賣。其辦法是，在浙江制造或運銷浙江省境的火柴，由公賣機關收買，不得私自行銷；公賣機關收買境內火柴廠的火柴，按照制造成本加1分5厘的利息；本省境內火柴廠售存的火柴，要向公賣機關登記，每箱繳納登記費36元。浙江省盛產食鹽，沿海各縣如余姚、黃巖、樂清、永嘉、瑞安、平陽等地有很多鹽場。抗戰開始后，浙江食鹽的運銷一度采取了官運為主、商運為輔的政策，實際上由于軍運急需，所有火車、輪船等運輸工具都為軍事機關所控制，專商運鹽困難，鹽場的鹽無法銷售出去，鹽民大批失業，無法生活，當然也直接減少了鹽務機關的稅收。為了搶運銷售沿海存鹽，救濟鹽民，黃紹竑親自出面與兩浙鹽務局長周三農商量，由浙江省與鹽務局合資設立戰時食鹽運銷處，專管食鹽運銷工作。經鹽務局的同意，1938年2月，食鹽運銷處正式成立，從7月開始，食鹽運銷處改為食鹽收運處，繼續辦理食鹽運銷。除此之外，浙江省政府還新增了省款經營貿易、地方營業純益、輪船公益捐等收入項目。

由于采取了以上措施，戰時浙江的財政得到了一定的改善。從1937年7月至1938年12月這一年半中，省庫實收數為32248758元，而支出數為26688775元，收支相抵庫存余達5559883元。正如黃紹竑所說：“一年以來，財政收入，不但不因戰事之影響而短少，在量的比例上，反較未開戰前略有增加。”

抗日戰爭進入相持階段后，國統區糧食奇缺，物價飛漲，中央政府的財政危機日益嚴重，地方政府的戰時財政也窘態盡現，苛捐雜稅因此死灰復燃。為謀對策，國民政府于1941年召開第三次全國財政會議，決定改訂財政收支系統，全國財政分為國家財政與自治財政兩大系統，省財政并入中央財政。1945年抗戰勝利后，這種戰時環境下的高度集權的財政體制再也無法維持，國民政府又嘗試實行中央與地方“均權”的財政體制。于是在1946年6月召開的財政部糧食部聯合會議上，決定恢復中央、省、縣之三級制財政。

抗日戰爭勝利后，由于接收巨額敵偽資產和收復區提供的稅源，加上大量的美援，國民政府財政一度出現了極為有利的條件。但由于執政的國民黨依仗其擁有的軍力和財力，發動了違背人心的內戰，致使軍費支出無法控制，國庫耗盡，國統區的財政金融出現了嚴重的危機。這一時期，浙江省政府的財政經濟政策主要是服從于國民黨反共內戰的總要求。抗戰勝利后，國民黨為了部署新的內戰，不顧浙江地少人多、常有天災的客觀現實，繼續要求浙江承擔巨額的軍糧配額。當時國民黨政府的軍糧籌購委員會要求浙江提供665600石的軍糧任務，這既是壓在浙江人民身上的沉重負擔，同時嚴重地影響了浙江省的財政收入。田賦是浙江人民的又一大負擔，1946年國民黨政府要求浙江田賦征實，數額為400萬擔，但由于戰爭剛剛結束，人民無法交足，而國民黨中央政府還是要求浙江將未完成部分和自1941年以來所欠部分要繼續繳納。因此，自1946年后，浙江各縣的財政普遍比較困難，預算無法平衡，省政府決定實行特產捐，以絲、蠶、竹、木、紙張等類產品作為征收對象，但此措施一出臺馬上遭到了各界人士的反對，浙江省政府最后不得不廢除特產捐。

對民族工業最大的打擊要數國民黨實行的通貨膨脹的經濟政策。戰后不久，國民黨積極致力于發動反共內戰，巨額的軍費開支引起了財政赤字，為了彌補赤字，國民黨主要采取了通貨膨脹的政策。八年抗戰結束，當時浙江的物價水平不過比戰前上升847倍，即按1948年8月的重慶物價指數計算，也不過上升2455倍，9月又回降為1769倍。但自抗戰結束到全國解放，前后不到四年時間，浙江和其他國統區一樣，出現了世界罕見的惡性通貨膨脹，使國民政府管轄區經濟日趨惡化，是無政無財的三年半。由于物價漲潮的沖擊，浙江的財政收支已無法控制。1945年9月浙江省政府恢復工作之后，只是恢復了一整套管理機構，預算趕不上實際需要，實收滿足不了實需支出。法幣面額日高，而實值日低。1945—1947年，浙江財政廳尚可統計年度收支，1948年以后，季度、月度預算都無法編制。即就浙江省政府會計處編制的《浙江省三十六年度地方歲入歲出總決算書》而言，該決算書所列1947年度浙江省收入為249654908239.13元，支出為195530194398.15元，結余4124713840.98元，但在戰后惡性通貨膨脹的情況下，正常的收支已經無法反映真實的收支狀況，這些數字的現實意義不大，早已失去其控制指導實際收支的作用。隨著1948年軍事上的大潰敗，國民政府的政治和財政經濟也走向全面崩潰。1949年5月3日，杭州解放，國民黨對浙江的統治基本結束。5月5日杭州市軍事管制委員會財經部進駐杭州，8月19日省人民政府成立，設立財政廳。浙江地方財政進入新的歷史時期。

抗戰結束后，浙江財政經濟的迅速崩潰，主要應歸結于國民黨政府政治腐敗，四大家族集團的爭權奪利、窮奢極侈、貪得無厭和他們在抗戰結束后繼續發動反革命內戰。內戰導致軍費支出無法控制，財政赤字日趨龐大，而自1947年以后，國民政府的財政赤字幾乎全部靠濫發紙幣來彌補。所以財政赤字是導致通貨膨脹的最基本原因。但通貨膨脹出現以后，它又會迫使財政赤字進一步擴大，因而形成惡性循環。通貨膨脹必然要刺激物價上漲，當通貨膨脹發展到一定程度時，物價就會以更快的速度上漲，物價的加速上漲，又迫使通貨進一步膨脹，相互反復影響，又成為惡性循環。通貨膨脹、物價飛漲，必然要影響甚至破壞正常的生產和流通，并給囤積投機以肥沃的土壤。囤積投機猖獗，正當生產流通遭到阻礙和破壞，又會使通貨膨脹和物價飛漲的局面愈加不可收拾，這又是一個惡性循環。這些深刻的歷史教訓，值得我們今天吸取。

---

[1] 《魏頌唐偶存稿》，浙江財務人員養成所1931年編印，第2頁。

[2] 《敬勸全國明達速籌救人自救之策》，《申報》1924年11月2日。

[3] 《浙江省政府公報法規專號》第4冊，第225頁。