二 干部動員面臨困境

有效的干部動員機制探索面臨著“懶政”“怠政”、形式主義、官僚主義等諸多挑戰，這些挑戰來自治理實踐中的幾大困境。

（一）干部動員“老大難”

當前提升治理能力的制度建設尤其是干部動員機制建設面臨什么困難？

“懶政”“怠政”，形式主義、官僚主義，歷來是干部動員等干部管理領域的“老大難”，其社會危害性絲毫不亞于貪腐。習近平總書記在中央和國家機關黨的建設工作會議中指出，“不做飽食終日、無所用心的懶官”，也“不做推諉扯皮、不思進取的庸官”。[6]黨員干部在其位不謀其政，推諉扯皮、不思進取，會直接損害人民群眾利益。長此以往，群眾對這些庸官懶官會從不滿到心生怨恨，從怨恨個別干部到怨恨政府，必將極大影響政府的公信力，嚴重阻礙政權穩定和民族復興大業的順利進行。

但是，由于“懶政”“怠政”的隱蔽性強，不容易被發現，也不容易處理，在某些情況下還有可能蔓延影響更多的官員。例如，廣泛征求意見的初衷是為了集思廣益，體現決策民主，但是在實際操作中有可能成為一種變相推卸責任的手段。為了不擔責，不管有沒有必要，甚至有沒有關系，很多部門在下發文件、出臺政策的時候，都要求普遍征求所有其他部門的意見。對于征求意見部門的干部，這是一種形式主義；對于被征求意見部門的干部，這則成為一種負擔，進而讓“懶政”“怠政”、形式主義、官僚主義等問題不斷加劇，難上加難。新時代的中國國家治理，形勢錯綜復雜，“懶政”“怠政”現象在相當范圍內存在，非?？简烖h委政府、廣大黨員干部的治理能力。

進入新時代，中央和各級黨政部門反復出臺整治措施，但是“懶政”“怠政”現象依然在相當范圍內存在。在經濟發展不斷加快、社會管理日益復雜的地區，“懶政”“怠政”的現象較少。一方面是因為這些地區政府治理任務重，干部鮮有“懶政”“怠政”的機會；另一方面也是因為這些地區競爭激烈，不容懈怠。但是，在其他地區，尤其是相對偏遠的地區、經濟發展相對落后的地區，“懶政”“怠政”的問題相對普遍和更加嚴重。

以景寧縣為例，該縣從2015年開始每年接收上級財政轉移支付金額超過20億元。高額的財政轉移支付掩蓋了景寧本身的財政問題，使得當地一些干部在相當程度上失去了發現問題、解決問題的積極性，“等、靠、要”的思想日益嚴重。這類干部往往循規蹈矩，不會在工作中出現大的差錯，在政治上也很少出現重大問題，但從長遠的角度看，就是這類干部逐漸導致政府失去活力，脫離群眾，最終帶來極大的負面影響。然而，欲激發這類干部的積極性并非易事，以往雖有長期的探索，但是在理論和實踐上都面臨著困境。

（二）干部動員存在治理思維困境

自中華人民共和國成立以來，黨和政府總計進行了八次政府機構改革，這些改革立足于完善政府機構，精簡辦事人員，是在系統層面對政府機構進行的優化，有利于政府更好地發揮治理職能。然而，有些政府結構在一定程度得到了改善，但沒有直接解決治理能力提升問題。由于許多地區的黨員干部缺乏工作積極性，缺乏擔當作為，無論是作為個體的黨員干部還是作為組織整體的政府，治理能力提升都受到了限制。當前的干部動員難題原因在哪里？為什么有效干部動員機制的探索如此艱難，讓治理能力的提升受到制約？這首先主要來自治理思維上存在的問題，更多地體現在用人導向和工作導向方面的思維誤區。

中國共產黨歷來注重干部隊伍建設，并在干部隊伍建設中樹立相應的用人導向。自新民主主義革命時期到中華人民共和國成立初期，專業化、年輕化等干部用人導向就始終貫穿中國共產黨選人用人的標準樹立和實踐之中。干部隊伍“四化”方針，即“實現干部隊伍的革命化、年輕化、知識化、專業化”，作為一個個單獨的詞匯，它們在新民主主義革命時期和中華人民共和國成立初期的黨的文獻中均已出現過，就是一個佐證。改革開放前后，為了適應社會主義現代化建設的新要求，以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領導集體，著力探求干部隊伍建設的方法和途徑，系統提出了干部隊伍“四化”方針，成為新時期干部隊伍建設的指導方針，也選拔并極大激勵了一大批高素質的黨員干部隊伍。

但是，受限于國內外形勢和各個地區的政策理解，不少地方在用人導向上出現了偏差，進而影響干部動員機制作用的有效發揮。例如，在選用干部時一味講求專業化，學歷成為干部選用的唯一標準，有些組織部門規定了碩士研究生甚至博士研究生學歷的招考準入門檻，有些職能部門熱衷于引進外地人才并給予較大的待遇偏向。上述用人導向帶來的一大結果是，很多干部入職前缺少基層治理實踐的歷練，對社會治理缺乏足夠的認知和理解，擅考不擅干，很多部門和職位出現人職不匹配的狀況。上述用人導向帶來的另一大結果是，很多干部對于自我的認知出現偏差，認為考試成績的高分就等同于工作能力強，過多強調自我而忽略組織、環境、形勢等其他方面的助推效應，從而影響其對黨委政府工作的大局觀和大視野，也影響其真正治理能力的提升。此外，其他干部也會因為唯考試、唯學歷的用人傾向而大減士氣，實干擔當作為無所依從，干部動員問題凸顯。幾十年來的實踐證明，“唯學歷”選拔出來的干部充斥著各個部門，亂指揮、瞎指揮現象極為嚴重。和平條件下，這些學歷型干部可能還能維持一時，天災人禍等各類危機一來，則驚慌失措、決策混亂，給黨和人民的事業造成各種嚴重后果。

此外，因人事權的實操歸屬而形成的唯上不唯下的思維導向也于無聲處逐漸破壞良好的政治生態，影響干部動員機制的有效發揮。

（三）干部動員存在治理機制困境

當前我國政府的干部動員機制以績效考評為核心，基于績效成績來決定獎金、升遷、處罰等結果。我國現代意義上的績效考評改革始于20世紀80年代，主要是在“目標責任制”的理念下開始的。隨后，績效考評體系不斷科學化、精確化，成為我國政府治理模式的重要組成部分?？冃Э荚u對于克服政府工作評價中的主觀性因素具有積極意義，同時也可以發揮導向和促進的作用，成為深化政府行政管理體制改革的重要工具。然而，這樣的干部動員機制目前面臨著一些難以解決的問題。就本質而言，所謂的績效考評改革，是由于自20世紀80年代起受市場經濟思維影響，把市場經濟中的一些辦法引入行政領域、科研領域和教育領域，短期內看似起到了考核作用，長期考量，市場思維指導的績效考評方法給黨和人民的事業造成的危害是極其嚴重的。

1.干部考評機制的指標設置制約干部動員

在干部管理整套制度體系中，工作考核評價體系是一個基礎性組成部分，干部的選拔和任用、保障和獎勵等制度均以干部工作的考核評價結果為基礎。工作考核評價結果的質量，關系著干部激勵的實際效果，也關系著干部選拔任用的質量。工作考核評價體系，作為干部管理制度的重要組成部分，需要具備兩個方面的功能：一是貫徹黨和政府制定的方針政策，二是準確評價干部的工作狀態，發現人才。有效的干部動員，就需要功能性指向明確的、高質量的干部工作考核評價，并配合其他干部管理制度，方可實現。

改革開放后，為推動以經濟建設為中心的國家發展戰略，中國的干部管理制度銳意改革，尤其重視提高干部工作考核評價的質量，不斷探索改進如何提高干部工作評價的規范性、客觀性、全面性和科學性。自20世紀90年代中后期，工作考核評價體系吸收、借鑒發達國家新公共管理的思路和措施，越來越廣泛地采用了績效考核的方法。

經過多年來的不斷改進，中國干部工作績效考核體系，從最初比較簡單的GDP數量、增速和招商引資等經濟類指標，到社會民生平安指標，再到環境生態保護和文化發展指標等，發展成為一個龐大的工作績效考核體系。這套體系，把國家發展目標一步步地分解為各地區各層級黨政部門的工作指標，再分解為部門內部組成單位的工作指標，可以說實現了把國家目標逐級分解到每位干部的具體工作中。工作績效考核體系與干部晉升相結合，有效激勵了干部推動地方經濟發展的持續熱情，構成中國經濟奇跡的一個重要動力。

同時，干部工作績效考核體系，顯著提高了干部工作業績評價的客觀性、標準化程度，大大降低了干部評價的主觀隨意性，為和平穩定發展時期干部選拔任用提供客觀標準，防止任用權的自由裁量度過大，克服“說你行你就行，不行也行；說你不行就不行，行也不行”的選人用人傾向。這是績效考核思路不斷得到推廣的一大重要原因。此外，強調標準化的績效測評，在一定程度上也起到了規范干部工作行為的作用。

在這些積極作用之外，工作績效考核體系存在的內在缺陷，誘發了干部的某些畸形行政行為。例如，現有的大部分考評機制沒能針對不同的崗位設置不同的標準，或者沒能將不同的工作納入統一的考核規范中，這種“一刀切”或者割裂的考評方式都會導致不同的工作獲得相同的回報，損害干部的積極性。

考核體系的可驗證性結果導向，使得對干部完成工作行為的過程和方式無法準確考察。由于不能將黨委政府工作的每一個方面都量化，干部只要完成每項職責就算作合格，不能有效遏制干部的簡單粗暴、形式主義、揚湯止沸等不良工作方式。

由于無法排除客觀基礎條件差異等因素對于工作績效的影響，績效考核體系存在著固化不同地區和部門優劣勢的問題，大多數考核成績排名變化度很低，排名靠前的和排名靠后的基本固定，排名中間的雖有變化，但是變化幅度很小，很難躍升到前幾名，排名靠后的則長期墊底，很難拉高到中間位置，這種狀況造成了干部的懈怠情緒，無論努力不努力，結果都是一個樣。

考核體系的指標一般是工作的基本要求和底線要求，干部工作的困難和努力程度無法準確考察，考核得分相差無幾，難以通過績效考核成績直觀地發現“愿做事、能干事、敢扛事”的優秀干部。

同時，不少公共部門為了實現干部考核過程的可控性，便于規避諸多非客觀因素，往往偏好指標和數據管理，一度對于電子信息技術平臺集合量化考核的方式推崇不已。然而，考評中指標的不斷復雜化，并不能如預想的那樣促進政府工作效率的提高。往往相反的情況是，這樣的考核和評價消耗了干部大量的時間，繁復的電子化記錄考核甚至會使得具體工作停留在表格上，流于形式，變成“列清單式”的工作方式，使干部只為完成指標上的任務，脫離具體實踐，阻礙了他們主觀能動性的發揮。

另外，正如上文所說，在一些地區，干部“等、靠、要”思想嚴重，具體工作只求完成，不求提高。在這樣一種情況下，績效考評只能催促干部被動完成指標，而冗雜的考核指標還會進一步加重干部負擔，引發不滿，導致工作沒有實際推進，上下級關系緊張。

現行績效考核體系的弊端顯現，源于我們對績效考核的認識亟待厘清?？冃Э荚u，尤其是近十幾年來被津津樂道的量化考核，從根本上說，是市場經濟思維和準則滲透行政、科研、教育和醫療等領域的體現。單向度的績效及其量化，起初是資產階級對工人階級采取的一種偽裝式的強制性手段，適用于資本主義條件下經濟領域的部分企業，是早期、原始計件工資的變種。量化績效考核短期內能夠形成激勵效應，提升經濟效益，但從長期考量，存在消減人們的積極性、主動性、創造性，強化斤斤計較、唯利是圖心態，打擊傳統社會奉獻、互助精神的可能。待其深層負面效應顯現出來時，大量無形損失早已造成。即使在資本主義國家的經濟領域里，也不是所有企業都適宜采取績效考評的辦法。不幸的是，當初盲目模仿西方，大力主張引入量化績效考核的群體只看到了它的表面作用，沒有看到績效深層次的負面效應，把一個在資本主義國家經濟領域都慎重使用的辦法當成先進經驗引入中國，并向經濟之外的領域大肆推廣。這是站在經濟角度，從經濟的立場，用經濟的數據和經濟的辦法來處理、應對非經濟領域問題的典型反應。類似做法在社會中大量存在，短期內績效考核促進了經濟發展，長期看對社會、人心、文化和事業的破壞是難以估量的。因此，景寧“大趕考”的探索及其取得的經驗就具有了特殊意義。

這些問題，長期沒有找到有效的解決思路和措施，績效考核體系的功效出現了衰減趨勢，激勵作用弱化，干部在心理上存在著對績效考核體系的“過關”和應付情緒，在行動上找到各種“對策”。更嚴重的問題是，績效考核體系對干部行為具有“綁架”效應，不計入考核“得分”的工作，干部們就沒有動力去做了；對于一時難以解決的問題，干部因擔心“扣分”而采用各式花樣的“緩兵之計”，先保證當年不出事不被扣分再說，年年如此，已經無法有效激發干部積極性，問題則越拖越嚴重。

工作績效考核體系對于景寧來說，比較突出地表現出來的缺陷，是優劣勢固化。囿于自然稟賦和產業結構定位，在績效考核指標體系中，景寧很多方面的工作，在全市和全省是長期排名墊底的。歷史地看，景寧也實現了快速發展，但是盡管有省市大力度的傾向幫扶政策，景寧相比其他地區的差距，即便沒有擴大，也沒有顯著縮小。無論努力不努力都是最后一名的局面，消解了績效考核機制對于景寧干部的正向激勵作用。晉升期望值太低的地方官員，會失去投入工作的興趣和熱情，看淡晉升利益，只求保住位子。[7]

2.干部激勵機制的三種不足影響干部動員效果

以績效考評作為干部激勵的基礎，當前的激勵機制主要存在三種不足。

一是物質激勵與精神激勵不平衡。有的部門只重視物質激勵，忽視了干部對于榮譽、使命的追求，這就極大地損傷了干部的積極性。與此同時，物質激勵還可能存在不足的情況。有人鼓吹公務員薪酬與市場接軌，其實世界上鮮有國家，其公務員薪酬是直接與市場接軌的。有的干部覺得物質收入與付出不成正比，積極性難以被激發，有的還主動開展權力尋租等違法行為。此外，20世紀80年代的領導職務工資改革也受到市場經濟思維的較大影響，一定程度上改變了干部隊伍風氣，打擊了干部工作積極性，所謂激勵措施之一的“職務晉升”面臨著職務空缺少的難題，工作晉升的“天花板”使年輕干部喪失活力。

二是精神激勵缺乏標準。由于精神激勵往往遭到忽視，所以這種激勵方式的形式與內容、授予的條件都缺乏標準，極易被利益和人情等因素扭曲。

三是單純的正向激勵力有不逮。干部群體中常常有一群不求名利但卻尸位素餐的人，也有一批自知升遷無望于是敷衍政務的人，激勵措施對于這樣的干部是毫無作用的。景寧以前也有評優評先，但沒有真正達到效果，基本照顧全體干部感受，評出的優勝者未必是實績最優者。有的干部持中庸佛系心理，工作方面放低要求、不爭第一，甚或濫竽充數、裝模作樣，個人進步方面隨大流，認為“熬上兩三年，怎么也輪得到自己”。這樣的認識和心態使得僅僅依靠正向激勵并不能動員所有干部，效果不明顯。

如前所述，形式主義、官僚主義，干部“不作為”“不擔當”等現象普遍存在，進一步暴露了以績效考評為干部激勵導向的機制困境，正向示范和鼓勵少，如非得到高分或排名靠前，即便做得對、做得好，仍缺乏制度性的肯定和鼓勵。

3.干部督促機制的形式主義阻礙干部動員

一方面，當前的干部懲戒機制主要存在懲戒從輕、從慢、運動式等形式主義問題。受處分者不能依法依規接受處罰，往往因為人情因素選擇從輕、從慢處罰，甚至會出現最終不了了之的情況。面對大量干部普遍存在的違法違規行為，往往又會陷入運動式的懲戒，一段時間嚴抓嚴打，過了風頭之后問題又會再次出現。

另一方面，加大干部監督處罰工作力度，在實操中也凸顯出以績效考核為干部督促導向的乏力，問責多且一罰了之，干部在工作中一旦觸動他人利益，便可能被惡意舉報而惹得自己一身腥，這加劇了干部求平安、不求有功但求無過的心理。

此外，從中共中央辦公廳發布的《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的指導意見》到各地出臺的配套文件，都提及不擔當不作為要成為（巡視巡察工作）檢查重點，對發現有問題的干部，該免職的免職，該調整的調整，該降職的降職。但是，具體的督促條例或者機制遲遲沒有推出，籠統表態多，機制落實少。

總之，有效干部動員機制的不足，使得政府在干部動員方面面臨長期的困境。