導(dǎo)語
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國家與行政

1.“經(jīng)濟(jì)問題從屬于政治抉擇。”　戴高樂將軍的這句名言(1)很好地總結(jié)了政治權(quán)力凌駕于行政之上的傳統(tǒng)觀念。法蘭西《第五共和國憲法》第20條第2款指出，政府“支配行政”，清楚地表明了行政既區(qū)別于整個(gè)國家行政機(jī)關(guān)體系，又從屬于后者。但行政機(jī)關(guān)并沒有因此變得次要，而是憑借下列特點(diǎn)具有自身的合理性：持續(xù)穩(wěn)定性（離開政府也能良好運(yùn)行）、與公民的聯(lián)系（行政相對(duì)人對(duì)其持欣賞態(tài)度或詆毀態(tài)度）及其維護(hù)國家良好運(yùn)行的主要使命。這個(gè)使命意味著行政人員，尤其是行政官員，不能只是等待上級(jí)指令，而是要主動(dòng)參與到公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的良好運(yùn)行中去。警長派遣一個(gè)隊(duì)長和幾個(gè)警員來平息街道上的斗毆事件，學(xué)校校長檢查是否所有的學(xué)生都出席課堂，醫(yī)院院長改造急診室使其更具操作性——他們并不是帶著從屬于任職部門的想法工作的。他們做工作，履行職責(zé)，是因?yàn)榇饲澳硞€(gè)政權(quán)機(jī)構(gòu)在對(duì)他們進(jìn)行任命時(shí)，就已經(jīng)賦予了他們保證公共服務(wù)持續(xù)高效的重大責(zé)任。因?yàn)樗麄兪枪珓?wù)員，當(dāng)政府機(jī)能運(yùn)轉(zhuǎn)出現(xiàn)障礙時(shí)，他們需要向上級(jí)官員，甚至需要向部長或者法官進(jìn)行報(bào)告；當(dāng)政府出臺(tái)新的改革政策時(shí)，他們首先應(yīng)該領(lǐng)會(huì)要義，并加以實(shí)施；當(dāng)政府改組時(shí)，每個(gè)行政機(jī)關(guān)的公務(wù)人員都急于知道他們所屬部長的名字，完全是因?yàn)樗麄円庾R(shí)到，正是通過部長，自己才或多或少地與國家運(yùn)行緊密地聯(lián)系在了一起。

2. 國家。　菲利普·德科米納，路易十一的參事，在1500年成為法蘭西第一個(gè)給國家定義的人：國家就是“服從于同一權(quán)威之下的整個(gè)民族”(2)。在《共和六書》中，讓·博丹提到政權(quán)階級(jí)的一項(xiàng)旨在選出國家行政官員的特權(quán)：“王權(quán)的第三個(gè)標(biāo)志，就是任命主要的官員”(3)。17世紀(jì)，紅衣主教黎塞留認(rèn)為，外交政策的核心就是“國家利益”。在《熙德》中,施曼娜向唐費(fèi)爾南國王發(fā)問：“如果羅德里格對(duì)國家而言如此重要，那么，最后是由我來承擔(dān)這一切后果嗎？”(4)大革命之后，根據(jù)國民議會(huì)的意愿，《1791年憲法》中多次提及“國家”一詞：該詞首次出現(xiàn)是在“國家整體利益”(5)的表述之中。

因此，國家行政官員必須維護(hù)國家整體利益，但這里的“國家”究竟指的是什么呢？針對(duì)這一問題，法學(xué)家(6)和外交家開展了無以計(jì)數(shù)的討論。《蒙特維多國家權(quán)利義務(wù)公約》(7)對(duì)此給出的回答可以算得上是最為明確的——“國家，作為國際法人，必須包含以下幾個(gè)要素：常住人口、確定的領(lǐng)土、政府以及與別國交往的能力”。

值得注意的是，無論是單一制還是聯(lián)邦制國家，其特點(diǎn)都是具有一個(gè)政府：在面對(duì)本國民眾和外國事務(wù)時(shí)都擁有權(quán)威。因此，正如喬治·比爾多教授所言，“掌控國家，就是通過借助合法權(quán)力制定一些法律規(guī)章，從而對(duì)社會(huì)進(jìn)行管制”。(8)

§1. 舊制度下的法國行政管理

3. 公共事務(wù)管理。　法語中“administration”一詞出現(xiàn)于13世紀(jì)，可能來源于拉丁文“ministratio”（一種服務(wù)行為），表示一種管理的行為。該詞在當(dāng)時(shí)被用于私人財(cái)產(chǎn)的管理（家產(chǎn)管理）。18世紀(jì)，該詞進(jìn)入了公共領(lǐng)域，包含著“組織”的意思，用于“公共事務(wù)管理”以及“公共行政管理”。1787年6月7日敕令規(guī)定，在每個(gè)財(cái)政區(qū)設(shè)立各自的省議會(huì)；在該敕令的序言中，路易十六指出：“在上吉耶訥和貝里省試行省級(jí)行政管理一事，取得了可喜的成效。”(9)

4. 托克維爾的分析。　在《舊制度與大革命》中，亞歷克西·德·托克維爾認(rèn)為，與廣為流傳的觀點(diǎn)恰恰相反，1789年并不是法國組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的清晰分界線,“大革命并沒有我們想象的那么新”(10)。在《舊制度與大革命》第2編中，這位芒什省的前議員向世人展示了大革命以前的行政管理。

托克維爾寫道,“乍一看法國舊式的行政管理,各種行政機(jī)關(guān)和政府官員彼此孤立地存在于整個(gè)國家”。這種多元分化的狀態(tài)促成了御前會(huì)議的產(chǎn)生，“在王國的中心，距離王位很近的地方”存在著“一個(gè)很強(qiáng)大的管理機(jī)構(gòu)，所有權(quán)力以一種新的方式凝聚在一起”。他觀察到,一省總督是從“最高行政法院內(nèi)部隨時(shí)可能被撤職的下級(jí)成員”中選出的。“總督既是行政官員又是法官。他與各個(gè)大臣交流；在其所轄的省份范圍內(nèi)，他是政府意愿的唯一代理人”(11)。拿破侖時(shí)期的最高行政法院制度和省長制度由此產(chǎn)生。

總督對(duì)所轄城市及教區(qū)施加的監(jiān)管力度使托克維爾感到吃驚。他記錄道,“地方政權(quán)從屬于中央政權(quán)”(12)。自法國舊制度建立以來，國家強(qiáng)制要求地方政權(quán)執(zhí)行其決定，直到1983年，地方行政區(qū)才得以建立。托克維爾在書中的第4章闡述道，18世紀(jì)，如果對(duì)國王的決定存有異議，大部分情況下普通法庭不具備裁決權(quán)限，而是應(yīng)由總督進(jìn)行裁判，并且可以向御前會(huì)議上訴。在1872年5月24日重組最高行政法院的法令頒布前，行政司法的雛形就已經(jīng)形成了。

托克維爾嚴(yán)厲地批判了舊君主專制制度下的“管理風(fēng)尚”。他指出，“官員們總是對(duì)細(xì)枝末節(jié)充滿熱情”；“書面材料已經(jīng)堆積如山，但行政程序卻十分緩慢”；官員們偏愛數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和填寫“打印表格”；行政語言“蒼白無力，廢話連篇且含糊不清。作者們的個(gè)性也被淹沒在平庸之中”。他對(duì)政府不停變更法律法規(guī)的行為感到惋惜,“政府以驚人的速度不斷推出新法規(guī)，以至于執(zhí)法人員很難知道哪一條才是最正確的”(13)。2013年3月26日提交給法國總理的關(guān)于“抵制立法膨脹”的《朗貝爾-布拉爾報(bào)告》所涉及的正是這一問題。

最后，托克維爾還注意到，巴黎人口數(shù)量日益增加，工業(yè)和政治不斷發(fā)展，使法國成為“歐洲各國中首都權(quán)威高于地方，但又與地方融合的國家”(14)。距離托克維爾所著《舊制度與大革命》不到1個(gè)世紀(jì)，讓-弗朗索瓦·格拉維耶教授出版了相同主題的《巴黎與法國荒漠》(15)，書中對(duì)法國行政體制的反思正是領(lǐng)土整治政策的源頭。

§2. 《憲法》文本中的行政管理

5. 《人權(quán)宣言》。　1789年8月26日，“國民議會(huì)中法蘭西人民的代表們”表決通過了《人權(quán)與公民權(quán)宣言》（即《人權(quán)宣言》）。其中有兩條提及了“行政管理”這個(gè)帶有財(cái)政內(nèi)涵的詞語。第13條涉及賦稅合法化的問題，“為了維持公共武裝力量和行政開支，所有公民都有必要承擔(dān)一定的賦稅”；第15條涉及對(duì)財(cái)政支出的監(jiān)督，“社會(huì)有權(quán)要求公務(wù)人員匯報(bào)其行政運(yùn)行情況”。《人權(quán)宣言》第6條涉及擔(dān)任公職的問題，所有公民皆有權(quán)“根據(jù)其能力擔(dān)任一切要職或公共崗位職務(wù)，除德行和才能外，其他因素不予考慮”。

定義國家政治制度的多個(gè)《憲法》文本也同樣提及了“行政管理”。

6. 法國第一部《憲法》。　法國《1791年憲法》的《序言》特別強(qiáng)調(diào)，“今后不再有任何公共官職的買賣和世襲”(16)。法國的第一部《憲法》讓國王“成為了整個(gè)國家行政體系的最高長官”(17)。國王負(fù)責(zé)任命“大使及其他政治談判人員（……）2/3的海軍少將，1/2的陸軍中將、旅長、海軍上校和憲兵團(tuán)長（……）1/3的上校和中校，1/6的海軍上尉（……）撥款審核員和監(jiān)督員，工程長官，民用海船副長官，1/2的行政事務(wù)長官和工程建設(shè)方面的副官（……）駐法庭專員（……）間接稅稅務(wù)總監(jiān)和國有產(chǎn)業(yè)行政領(lǐng)導(dǎo)”(18)。《憲法》規(guī)定王室行政官員必須宣誓忠于國家、忠于法律、忠于國王。“任何人如未宣讀公民誓言或不能證明其已宣讀過公民誓言，即不得在各部的各司或在稅務(wù)處或公共收入機(jī)關(guān)擔(dān)任任何職司，一般亦不得接受行政權(quán)方面的任何委任。”(19)

7. 1875年的憲法性法律。　在第三共和國三大基礎(chǔ)法律中，關(guān)于政權(quán)組織的1875年2月25日法律規(guī)定，共和國總統(tǒng)“任命所有的文職和軍職官員”(20)。根據(jù)該憲法性法律中的這項(xiàng)條款，最高行政法院在對(duì)埃里一案進(jìn)行判決時(shí)認(rèn)為，“共和國總統(tǒng)在法國政府中居于最高地位”(21)。

8. 《第四共和國憲法》。　雖然《1946年憲法》在其序言部分為啟發(fā)統(tǒng)治者行為而闡明了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)原則，卻并未提及“行政”一詞(22)。這個(gè)詞在《憲法》文本中只出現(xiàn)過一次，旨在說明應(yīng)該由共和國總統(tǒng)在部長會(huì)議上任命中央行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人(23)。通過將實(shí)施法律以及任命大部分文武官員的權(quán)力賦予部長會(huì)議主席，這部二戰(zhàn)后修訂的《憲法》默認(rèn)政府首腦對(duì)行政具有絕對(duì)權(quán)威(24)。

9. 《第五共和國憲法》。　《憲法》第5條規(guī)定，共和國總統(tǒng)負(fù)責(zé)“保證國家持續(xù)穩(wěn)定”；而后文中的第20條（第2款），通過規(guī)定政府“支配行政”，明確行政機(jī)關(guān)從屬于行政權(quán)力的原則。

《第五共和國憲法》起草之初，這項(xiàng)條款曾被寫成“領(lǐng)導(dǎo)行政”。在1958年7月7日的部際會(huì)議(25)上，這項(xiàng)條款的最終版本“支配行政”獲得通過；1958年10月4日得以正式頒布。

§3. 當(dāng)今法國的國家行政管理

21. 區(qū)分。　談及21世紀(jì)的法國公共行政管理，將國家行政管理與其他公共行政管理區(qū)分開來是合情合理的。這樣，居住在法國的人才能與國家行政機(jī)關(guān)以外的其他行政管理部門建立聯(lián)系。

22. 地方行政區(qū)。　在“以權(quán)力下放為組織結(jié)構(gòu)的”(45)法蘭西共和國，公民首先了解的是圍繞在自己身邊的行政部門，也就是地方行政區(qū)。《憲法》第72條規(guī)定“共和國的地方行政區(qū)，包括市鎮(zhèn)、省、大區(qū)、具有特殊地位的地方行政區(qū)以及《憲法》第79條規(guī)定的海外領(lǐng)地”。《憲法》第34條和第72條規(guī)定，地方行政區(qū)享有自主權(quán)、自行重組權(quán)，以及《地方行政區(qū)總法典》第5部分所規(guī)定的一切權(quán)益。地方行政區(qū)及其團(tuán)體擁有自己的行政部門，由地方官員（市長助理、行政總管）領(lǐng)導(dǎo)，并受地方當(dāng)局（市長、省的(46)或大區(qū)的議會(huì)主席……）管轄。2014年，法國的地區(qū)政府公務(wù)人員大約有190萬名，他們的行政行為受國家行政機(jī)關(guān)監(jiān)督，尤其受到省長的監(jiān)管。如果省長認(rèn)為地方的某個(gè)文件不合法，則有權(quán)將其提交給行政法庭請(qǐng)求裁決。

23. 歐盟行政機(jī)構(gòu)。　由于法國“加入歐盟”(47)，公民了解了一個(gè)相對(duì)較為遙遠(yuǎn)的行政機(jī)構(gòu)——即歐盟行政機(jī)構(gòu)。該行政機(jī)構(gòu)為一個(gè)由28個(gè)國家組成的團(tuán)體服務(wù)，這28個(gè)國家依照《歐洲聯(lián)盟條約》和《歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》“自由地進(jìn)行選擇，共同行使某些職權(quán)”(48)。該行政機(jī)構(gòu)位于布魯塞爾，從屬于歐盟委員會(huì)。歐盟委員會(huì)“維護(hù)歐盟的整體利益（……），監(jiān)管歐盟法規(guī)的實(shí)施（……），負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行及項(xiàng)目管理（……），依照條約規(guī)定行使協(xié)調(diào)、執(zhí)行、管理的職能”(49)。2014年，歐盟的行政機(jī)構(gòu)雇用了4萬多人。歐盟委員會(huì)負(fù)責(zé)確保各國政府落實(shí)歐盟的規(guī)章和指示，并可根據(jù)《歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》第226條，將未履行職責(zé)的國家訴訟至歐盟法庭。

24. 國家行政機(jī)關(guān)。　本書內(nèi)容主要關(guān)于國家行政機(jī)關(guān)，嚴(yán)格地說，是國家行政權(quán)力下的行政機(jī)關(guān)。因此，不會(huì)論及地方行政或歐盟行政，除非要考察與這兩者的關(guān)系。此外，因?yàn)楸緯慕裹c(diǎn)在于國家行政機(jī)關(guān)，司法體系自然也不在我們討論的范圍之內(nèi)，雖然司法機(jī)關(guān)中一部分工作人員是政府公務(wù)員（主要是法院書記官），但在本質(zhì)上仍然要服從《憲法》第64條規(guī)定的司法獨(dú)立原則(50)。至于軍事領(lǐng)域，本書也只是略涉及一二，因?yàn)槊袷聶C(jī)構(gòu)和軍事機(jī)構(gòu)的章程和運(yùn)作方式存在很大差別，即便根據(jù)《憲法》第20條規(guī)定，政府“支配行政及軍隊(duì)”，民事和軍事機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)由國家負(fù)責(zé)(51)且二者常常協(xié)同工作(52)。

25. 提綱。　本書著重介紹的是民事方面的國家行政管理，含以下三個(gè)部分：政府部門（第一部分）；類部、部際和次部結(jié)構(gòu)（第二部分）；行政管理及效率研究（第三部分）。

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(1)　1965年12月13日，總統(tǒng)大選第2輪投票幾天前，在與米歇爾·德瓦的電視訪問中，戴高樂將軍否認(rèn)說過這句話。

(2)　《回憶錄》，卡爾梅特出版社，第3卷，第32頁。

(3)　《王權(quán)真正的標(biāo)志》，收錄于《共和六書》，第10章，1583年。

(4)　皮埃爾·高乃依，《熙德》，1637年，第5幕，第7場。

(5)　《1791年憲法》，第2編，第9條“應(yīng)當(dāng)授予市政官員一些有關(guān)國家整體利益的職權(quán)”。

(6)　勒內(nèi)·卡雷·德·馬爾貝格，《論國家的一般理論》（1920年再版），法國國家科學(xué)研究院，1985年。

(7)　《蒙特維多國家權(quán)利義務(wù)公約》，第1條。該公約在1933年12月26日舉辦的第7屆美洲國家國際會(huì)議上得以簽署，并于1934年12月26日起開始生效。

(8)　喬治·比爾多，《國家》，瑟伊出版社，1970年，第7頁。

(9)　亞歷山大·埃斯，《法國及歐洲的省、市政府》，斯拉特金·麥加里奧重印，日內(nèi)瓦，1976年，第39頁。

(10)　《舊制度與大革命》，米歇爾·萊維兄弟公司，電子版，1856年，第2版，第1編，第5章，第54頁。

(11)　《舊制度與大革命》，米歇爾·萊維兄弟公司，電子版，1856年，第2版，第2編，第2章，第74、78頁。

(12)　同上，第3章，第93頁。

(13)　同上，第6章，第117、118、119、124頁。

(14)　同上，第7章，第133頁。

(15)　博居朗出版社，1947年；弗拉馬利翁出版社，第4版，1972年。

(16)　《1791年憲法》，序言，第3條。

(17)　同上，第3篇，第4章，第1條。

(18)　同上，第3篇，第4章，第2條。

(19)　《1791年憲法》，第3篇，第2章，第4節(jié)，第3條。

(20)　1875年2月25日法，第3條。1875年的憲法性法律中，未對(duì)政府首腦作出規(guī)定。

(21)　最高行政法院，1918年6月28日，參見《最高行政法院1918年判例匯編》，第651頁。

(22)　最后一款參照了“人民自由管理”的原則。

(23)　《1946年憲法》，第30條。

(24)　同上，第47條。

(25)　國民委員會(huì)（該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)頒布《第五共和國國家機(jī)構(gòu)預(yù)備法案》），《關(guān)于起草1958年10月4日＜憲法＞的歷史文獻(xiàn)》，法國文獻(xiàn)局，1987年，第1卷，第360頁。

(26)　美利堅(jiān)合眾國《憲法》，第2條，第2款。

(27)　同上，第2條，第3款。

(28)　“獲勝者占有戰(zhàn)利品”。在安德魯·杰克遜總統(tǒng)任期內(nèi)（1829—1837），“分贓制”指總統(tǒng)罷免聯(lián)邦高官，然后由自己的政治密友和財(cái)團(tuán)支持者取代。

(29)　2013年9月30日至10月17日發(fā)生了自1976年以來的第17次聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)的停擺。

(30)　《意大利共和國憲法》，第98條，第1款。

(31)　《意大利共和國憲法》，第95條，第1款。

(32)　同上，第103條，第1款。

(33)　《基本法》，第60條§1，總理副署的必要性（第58條）。

(34)　同上，第65條§2。

(35)　同上，第65條§1。

(36)　同上，第36條§1。

(37)　同上，第86條。

(38)　葡萄牙《憲法》，第199條。

(39)　同上，第267條§1。

(40)　西班牙《憲法》，第103條，第1款。

(41)　波蘭《憲法》，第146條，第3款。

(42)　同上，第148條，第7款。

(43)　同上，第149條§2。

(44)　在《百科全書》一篇關(guān)于日內(nèi)瓦的文章中，達(dá)朗貝爾寫道：“只有在小國家，我們才可能找到政治行政的完美范例。”

(45)　1958年10月4日《憲法》，第1條。

(46)　2015年省議員選舉后，總議會(huì)改名為“省議會(huì)”（2013年5月17日頒布的關(guān)于省、市地區(qū)議員選舉的第2013-403號(hào)法律，第1條及第51條）。

(47)　《憲法》，1958年10月4日，第88-1條。

(48)　同上。

(49)　歐盟同樣為成員國建立了公共政府體系（《歐洲聯(lián)盟條約》，第17條§1，參見下文第199條目）。

(50)　法官是國家公務(wù)人員，而非官員；其組織遵循1958年12月22日第58-1270號(hào)關(guān)于法官地位法的政令。

(51)　軍人是國家公務(wù)人員，而非官員；其組織遵循軍隊(duì)總章程（《國防法典》，第4部分，第1卷）。盡管如此，軍人可以申請(qǐng)?jiān)趪覚C(jī)關(guān)、醫(yī)療機(jī)關(guān)和地方機(jī)關(guān)擔(dān)任國家公職（《國防法典》，第L.4139-2條）。

(52)　國家憲兵是“為保障法律的實(shí)行而建立的戰(zhàn)爭部隊(duì)”（《國防法典》，第L.3211-3條；《國家安全法典》，第L.421-1條）。其軍事任務(wù)受國防部領(lǐng)導(dǎo)，民事任務(wù)受內(nèi)政部領(lǐng)導(dǎo)，法警任務(wù)受司法部門領(lǐng)導(dǎo)。