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導(dǎo)語
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國家與行政

1.“經(jīng)濟(jì)問題從屬于政治抉擇。” 戴高樂將軍的這句名言(1)很好地總結(jié)了政治權(quán)力凌駕于行政之上的傳統(tǒng)觀念。法蘭西《第五共和國憲法》第20條第2款指出,政府“支配行政”,清楚地表明了行政既區(qū)別于整個(gè)國家行政機(jī)關(guān)體系,又從屬于后者。但行政機(jī)關(guān)并沒有因此變得次要,而是憑借下列特點(diǎn)具有自身的合理性:持續(xù)穩(wěn)定性(離開政府也能良好運(yùn)行)、與公民的聯(lián)系(行政相對(duì)人對(duì)其持欣賞態(tài)度或詆毀態(tài)度)及其維護(hù)國家良好運(yùn)行的主要使命。這個(gè)使命意味著行政人員,尤其是行政官員,不能只是等待上級(jí)指令,而是要主動(dòng)參與到公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的良好運(yùn)行中去。警長派遣一個(gè)隊(duì)長和幾個(gè)警員來平息街道上的斗毆事件,學(xué)校校長檢查是否所有的學(xué)生都出席課堂,醫(yī)院院長改造急診室使其更具操作性——他們并不是帶著從屬于任職部門的想法工作的。他們做工作,履行職責(zé),是因?yàn)榇饲澳硞€(gè)政權(quán)機(jī)構(gòu)在對(duì)他們進(jìn)行任命時(shí),就已經(jīng)賦予了他們保證公共服務(wù)持續(xù)高效的重大責(zé)任。因?yàn)樗麄兪枪珓?wù)員,當(dāng)政府機(jī)能運(yùn)轉(zhuǎn)出現(xiàn)障礙時(shí),他們需要向上級(jí)官員,甚至需要向部長或者法官進(jìn)行報(bào)告;當(dāng)政府出臺(tái)新的改革政策時(shí),他們首先應(yīng)該領(lǐng)會(huì)要義,并加以實(shí)施;當(dāng)政府改組時(shí),每個(gè)行政機(jī)關(guān)的公務(wù)人員都急于知道他們所屬部長的名字,完全是因?yàn)樗麄円庾R(shí)到,正是通過部長,自己才或多或少地與國家運(yùn)行緊密地聯(lián)系在了一起。

2. 國家。 菲利普·德科米納,路易十一的參事,在1500年成為法蘭西第一個(gè)給國家定義的人:國家就是“服從于同一權(quán)威之下的整個(gè)民族”(2)。在《共和六書》中,讓·博丹提到政權(quán)階級(jí)的一項(xiàng)旨在選出國家行政官員的特權(quán):“王權(quán)的第三個(gè)標(biāo)志,就是任命主要的官員”(3)。17世紀(jì),紅衣主教黎塞留認(rèn)為,外交政策的核心就是“國家利益”。在《熙德》中,施曼娜向唐費(fèi)爾南國王發(fā)問:“如果羅德里格對(duì)國家而言如此重要,那么,最后是由我來承擔(dān)這一切后果嗎?”(4)大革命之后,根據(jù)國民議會(huì)的意愿,《1791年憲法》中多次提及“國家”一詞:該詞首次出現(xiàn)是在“國家整體利益”(5)的表述之中。

因此,國家行政官員必須維護(hù)國家整體利益,但這里的“國家”究竟指的是什么呢?針對(duì)這一問題,法學(xué)家(6)和外交家開展了無以計(jì)數(shù)的討論。《蒙特維多國家權(quán)利義務(wù)公約》(7)對(duì)此給出的回答可以算得上是最為明確的——“國家,作為國際法人,必須包含以下幾個(gè)要素:常住人口、確定的領(lǐng)土、政府以及與別國交往的能力”。

值得注意的是,無論是單一制還是聯(lián)邦制國家,其特點(diǎn)都是具有一個(gè)政府:在面對(duì)本國民眾和外國事務(wù)時(shí)都擁有權(quán)威。因此,正如喬治·比爾多教授所言,“掌控國家,就是通過借助合法權(quán)力制定一些法律規(guī)章,從而對(duì)社會(huì)進(jìn)行管制”。(8)

§1. 舊制度下的法國行政管理

3. 公共事務(wù)管理。 法語中“administration”一詞出現(xiàn)于13世紀(jì),可能來源于拉丁文“ministratio”(一種服務(wù)行為),表示一種管理的行為。該詞在當(dāng)時(shí)被用于私人財(cái)產(chǎn)的管理(家產(chǎn)管理)。18世紀(jì),該詞進(jìn)入了公共領(lǐng)域,包含著“組織”的意思,用于“公共事務(wù)管理”以及“公共行政管理”。1787年6月7日敕令規(guī)定,在每個(gè)財(cái)政區(qū)設(shè)立各自的省議會(huì);在該敕令的序言中,路易十六指出:“在上吉耶訥和貝里省試行省級(jí)行政管理一事,取得了可喜的成效。”(9)

4. 托克維爾的分析。 在《舊制度與大革命》中,亞歷克西·德·托克維爾認(rèn)為,與廣為流傳的觀點(diǎn)恰恰相反,1789年并不是法國組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的清晰分界線,“大革命并沒有我們想象的那么新”(10)。在《舊制度與大革命》第2編中,這位芒什省的前議員向世人展示了大革命以前的行政管理。

托克維爾寫道,“乍一看法國舊式的行政管理,各種行政機(jī)關(guān)和政府官員彼此孤立地存在于整個(gè)國家”。這種多元分化的狀態(tài)促成了御前會(huì)議的產(chǎn)生,“在王國的中心,距離王位很近的地方”存在著“一個(gè)很強(qiáng)大的管理機(jī)構(gòu),所有權(quán)力以一種新的方式凝聚在一起”。他觀察到,一省總督是從“最高行政法院內(nèi)部隨時(shí)可能被撤職的下級(jí)成員”中選出的。“總督既是行政官員又是法官。他與各個(gè)大臣交流;在其所轄的省份范圍內(nèi),他是政府意愿的唯一代理人”(11)。拿破侖時(shí)期的最高行政法院制度和省長制度由此產(chǎn)生。

總督對(duì)所轄城市及教區(qū)施加的監(jiān)管力度使托克維爾感到吃驚。他記錄道,“地方政權(quán)從屬于中央政權(quán)”(12)。自法國舊制度建立以來,國家強(qiáng)制要求地方政權(quán)執(zhí)行其決定,直到1983年,地方行政區(qū)才得以建立。托克維爾在書中的第4章闡述道,18世紀(jì),如果對(duì)國王的決定存有異議,大部分情況下普通法庭不具備裁決權(quán)限,而是應(yīng)由總督進(jìn)行裁判,并且可以向御前會(huì)議上訴。在1872年5月24日重組最高行政法院的法令頒布前,行政司法的雛形就已經(jīng)形成了。

托克維爾嚴(yán)厲地批判了舊君主專制制度下的“管理風(fēng)尚”。他指出,“官員們總是對(duì)細(xì)枝末節(jié)充滿熱情”;“書面材料已經(jīng)堆積如山,但行政程序卻十分緩慢”;官員們偏愛數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和填寫“打印表格”;行政語言“蒼白無力,廢話連篇且含糊不清。作者們的個(gè)性也被淹沒在平庸之中”。他對(duì)政府不停變更法律法規(guī)的行為感到惋惜,“政府以驚人的速度不斷推出新法規(guī),以至于執(zhí)法人員很難知道哪一條才是最正確的”(13)。2013年3月26日提交給法國總理的關(guān)于“抵制立法膨脹”的《朗貝爾-布拉爾報(bào)告》所涉及的正是這一問題。

最后,托克維爾還注意到,巴黎人口數(shù)量日益增加,工業(yè)和政治不斷發(fā)展,使法國成為“歐洲各國中首都權(quán)威高于地方,但又與地方融合的國家”(14)。距離托克維爾所著《舊制度與大革命》不到1個(gè)世紀(jì),讓-弗朗索瓦·格拉維耶教授出版了相同主題的《巴黎與法國荒漠》(15),書中對(duì)法國行政體制的反思正是領(lǐng)土整治政策的源頭。

§2. 《憲法》文本中的行政管理

5. 《人權(quán)宣言》。 1789年8月26日,“國民議會(huì)中法蘭西人民的代表們”表決通過了《人權(quán)與公民權(quán)宣言》(即《人權(quán)宣言》)。其中有兩條提及了“行政管理”這個(gè)帶有財(cái)政內(nèi)涵的詞語。第13條涉及賦稅合法化的問題,“為了維持公共武裝力量和行政開支,所有公民都有必要承擔(dān)一定的賦稅”;第15條涉及對(duì)財(cái)政支出的監(jiān)督,“社會(huì)有權(quán)要求公務(wù)人員匯報(bào)其行政運(yùn)行情況”。《人權(quán)宣言》第6條涉及擔(dān)任公職的問題,所有公民皆有權(quán)“根據(jù)其能力擔(dān)任一切要職或公共崗位職務(wù),除德行和才能外,其他因素不予考慮”。

定義國家政治制度的多個(gè)《憲法》文本也同樣提及了“行政管理”。

6. 法國第一部《憲法》。 法國《1791年憲法》的《序言》特別強(qiáng)調(diào),“今后不再有任何公共官職的買賣和世襲”(16)。法國的第一部《憲法》讓國王“成為了整個(gè)國家行政體系的最高長官”(17)。國王負(fù)責(zé)任命“大使及其他政治談判人員(……)2/3的海軍少將,1/2的陸軍中將、旅長、海軍上校和憲兵團(tuán)長(……)1/3的上校和中校,1/6的海軍上尉(……)撥款審核員和監(jiān)督員,工程長官,民用海船副長官,1/2的行政事務(wù)長官和工程建設(shè)方面的副官(……)駐法庭專員(……)間接稅稅務(wù)總監(jiān)和國有產(chǎn)業(yè)行政領(lǐng)導(dǎo)”(18)。《憲法》規(guī)定王室行政官員必須宣誓忠于國家、忠于法律、忠于國王。“任何人如未宣讀公民誓言或不能證明其已宣讀過公民誓言,即不得在各部的各司或在稅務(wù)處或公共收入機(jī)關(guān)擔(dān)任任何職司,一般亦不得接受行政權(quán)方面的任何委任。”(19)

7. 1875年的憲法性法律。 在第三共和國三大基礎(chǔ)法律中,關(guān)于政權(quán)組織的1875年2月25日法律規(guī)定,共和國總統(tǒng)“任命所有的文職和軍職官員”(20)。根據(jù)該憲法性法律中的這項(xiàng)條款,最高行政法院在對(duì)埃里一案進(jìn)行判決時(shí)認(rèn)為,“共和國總統(tǒng)在法國政府中居于最高地位”(21)

8. 《第四共和國憲法》。 雖然《1946年憲法》在其序言部分為啟發(fā)統(tǒng)治者行為而闡明了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)原則,卻并未提及“行政”一詞(22)。這個(gè)詞在《憲法》文本中只出現(xiàn)過一次,旨在說明應(yīng)該由共和國總統(tǒng)在部長會(huì)議上任命中央行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人(23)。通過將實(shí)施法律以及任命大部分文武官員的權(quán)力賦予部長會(huì)議主席,這部二戰(zhàn)后修訂的《憲法》默認(rèn)政府首腦對(duì)行政具有絕對(duì)權(quán)威(24)

9. 《第五共和國憲法》。 《憲法》第5條規(guī)定,共和國總統(tǒng)負(fù)責(zé)“保證國家持續(xù)穩(wěn)定”;而后文中的第20條(第2款),通過規(guī)定政府“支配行政”,明確行政機(jī)關(guān)從屬于行政權(quán)力的原則。

《第五共和國憲法》起草之初,這項(xiàng)條款曾被寫成“領(lǐng)導(dǎo)行政”。在1958年7月7日的部際會(huì)議(25)上,這項(xiàng)條款的最終版本“支配行政”獲得通過;1958年10月4日得以正式頒布。

聚焦

外國《憲法》中的行政管理

10. 美利堅(jiān)合眾國《憲法》。 1787年《憲法》賦予美國總統(tǒng)以行政權(quán)力,總統(tǒng)因此成了真正的聯(lián)邦政府首腦。總統(tǒng)擁有任命權(quán),“他可以向參議院提名,經(jīng)參議院批準(zhǔn)后,任命駐外大使、公使和領(lǐng)事,任命最高法院法官,任命美國現(xiàn)行《憲法》中未作規(guī)定的但今后新的法律會(huì)創(chuàng)設(shè)的一切官員”(26);總統(tǒng)對(duì)聯(lián)邦政府官員擁有管轄權(quán),“總統(tǒng)監(jiān)督法律是否被如實(shí)執(zhí)行,可以任命美國的所有官員”(27)。在美國,“政府”和“行政部門”早已被混為一談——美國政黨之間的“分贓制”(28)使這種情況變得更加嚴(yán)重了。在美國,“政府”這個(gè)詞就意味著“行政部門”,以至于“行政部門”被稱為“布什政府”、“奧巴馬政府”。但作為行政權(quán)力構(gòu)成要素的美國行政,必須服從國會(huì)的管控:對(duì)聯(lián)邦高級(jí)官員的提名需要由參議院批準(zhǔn),一切公共職位需要由法律明確,而行政部門的運(yùn)作資金需要由國會(huì)負(fù)責(zé)調(diào)配;國會(huì)有權(quán)因“沒有必要的服務(wù)”迫使聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)關(guān)門(“停擺”)(29),如果國會(huì)在9月30日未能通過預(yù)算提案,那么從10月1日,即新財(cái)年開始計(jì)算之日起,政府將無法支付其行政管理費(fèi)用和公職人員的薪酬,從而被迫“關(guān)門”。

11. 日本《憲法》。 1946年11月3日頒布的《憲法》第72條規(guī)定,首相“指揮和監(jiān)督各行政部門”。

12. 意大利《憲法》。 1947年12月27日頒布的《意大利共和國憲法》第3章內(nèi)容關(guān)于“政府”,其中有一節(jié)探討了“專為國家服務(wù)的”、公職人員的“公共行政管理”(30)。內(nèi)閣總理“維持政治和行政方針的統(tǒng)一”(31)。在法律規(guī)定的特定事項(xiàng)中,最高行政法院擁有“司法管轄權(quán)”,旨在“保護(hù)那些雖與公共行政管理相悖卻合乎法律規(guī)定的權(quán)益及權(quán)利”(32)

13. 德國《基本法》。 1949年5月23日頒布的《基本法》規(guī)定,聯(lián)邦總統(tǒng)任命聯(lián)邦政府官員(33),各位部長要分擔(dān)行政責(zé)任:“各聯(lián)邦部長自主管理其部門,承擔(dān)其責(zé)任”(34)。但部長權(quán)力受限于聯(lián)邦總理,因?yàn)榭偫怼爸贫ㄖ卮笳畏结槨?a href="#jz_01_0445" id="jzyy_01_0445">(35),“根據(jù)適當(dāng)比例從各聯(lián)邦州”(36)選擇高級(jí)行政官員。聯(lián)邦政府“設(shè)立行政機(jī)關(guān)”(37)。《基本法》第87條規(guī)定,外事、財(cái)政、水運(yùn)、國防、航空、鐵路受聯(lián)邦各行政部門直接管轄。

14. 葡萄牙《憲法》。 1976年4月2日頒布的《憲法》授予政府“行政職能”,“指導(dǎo)國家在民政與軍事方面的直接行政事務(wù)與活動(dòng),監(jiān)督間接行政,指導(dǎo)自主行政”(38)。另外,在《憲法》第9章中,有7條內(nèi)容涉及公共行政管理:“公共行政管理的結(jié)構(gòu)必須防止官僚化,為公眾提供服務(wù),并確保相關(guān)人員參與公共行政的實(shí)際管理”(39)

15. 西班牙《憲法》。 在1978年12月27日頒布的《憲法》中,第4章的標(biāo)題為《政府與行政部門》,明確指出二者實(shí)際是聯(lián)系在一起的。尤其是其第97條規(guī)定,“政府制定對(duì)內(nèi)對(duì)外政策,領(lǐng)導(dǎo)國家的民事、軍事管理以及國防建設(shè)”。《憲法》還明確規(guī)定,“公共行政客觀地為公眾利益服務(wù),根據(jù)效率、分級(jí)體系、權(quán)力下放、權(quán)力分散和協(xié)調(diào)的原則行動(dòng),同時(shí)要完全服從于法律法規(guī)”(40)

16. 巴西《憲法》。 1988年10月5日頒布的《巴西聯(lián)邦共和國憲法》中,第84條結(jié)尾寫道:“只有總統(tǒng)有權(quán)在國務(wù)部長的協(xié)助下?lián)温?lián)邦行政的最高領(lǐng)導(dǎo)。”同時(shí),根據(jù)該《憲法》第37條,聯(lián)邦行政的最高領(lǐng)導(dǎo)要遵守“合法、客觀、道德、公開的原則”。

17. 俄羅斯《憲法》。 在1993年12月12日頒布的《俄羅斯聯(lián)邦憲法》中,只有第83條提及了一種行政部門的存在。《憲法》規(guī)定俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)“組建自己的行政部門”。因此,俄羅斯行政管理的最高領(lǐng)導(dǎo)是國家元首,而非政府首腦。

18. 波蘭《憲法》。 1997年4月2日頒布的《憲法》將行政與政府聯(lián)系在一起,其中第6章內(nèi)容關(guān)于“部長會(huì)議與政府行政”。《憲法》明確“部長會(huì)議領(lǐng)導(dǎo)政府行政”(41),部長會(huì)議主席“在所有政府行政官員中處于最高級(jí)別”(42),“領(lǐng)導(dǎo)某政府行政部門的部長負(fù)責(zé)頒布該部門應(yīng)遵循的法規(guī)。部長會(huì)議可根據(jù)部長會(huì)議主席的提議,廢除部長頒布的規(guī)章或決議”(43)

19. 瑞士《憲法》。 在1999年4月18日頒布的《憲法》中,第178條第1款規(guī)定:“聯(lián)邦議會(huì)領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)邦行政。聯(lián)邦議會(huì)確保行政結(jié)構(gòu)合理,并監(jiān)督行政部門對(duì)任務(wù)的執(zhí)行情況”(44)

20. 摩洛哥《憲法》。 在2011年7月29日頒布的《憲法》中,第89條規(guī)定:“在政府首腦的領(lǐng)導(dǎo)下”,政府“行使行政權(quán)力,管理并監(jiān)督公共企業(yè)和公共機(jī)構(gòu)”。

§3. 當(dāng)今法國的國家行政管理

21. 區(qū)分。 談及21世紀(jì)的法國公共行政管理,將國家行政管理與其他公共行政管理區(qū)分開來是合情合理的。這樣,居住在法國的人才能與國家行政機(jī)關(guān)以外的其他行政管理部門建立聯(lián)系。

22. 地方行政區(qū)。 在“以權(quán)力下放為組織結(jié)構(gòu)的”(45)法蘭西共和國,公民首先了解的是圍繞在自己身邊的行政部門,也就是地方行政區(qū)。《憲法》第72條規(guī)定“共和國的地方行政區(qū),包括市鎮(zhèn)、省、大區(qū)、具有特殊地位的地方行政區(qū)以及《憲法》第79條規(guī)定的海外領(lǐng)地”。《憲法》第34條和第72條規(guī)定,地方行政區(qū)享有自主權(quán)、自行重組權(quán),以及《地方行政區(qū)總法典》第5部分所規(guī)定的一切權(quán)益。地方行政區(qū)及其團(tuán)體擁有自己的行政部門,由地方官員(市長助理、行政總管)領(lǐng)導(dǎo),并受地方當(dāng)局(市長、省的(46)或大區(qū)的議會(huì)主席……)管轄。2014年,法國的地區(qū)政府公務(wù)人員大約有190萬名,他們的行政行為受國家行政機(jī)關(guān)監(jiān)督,尤其受到省長的監(jiān)管。如果省長認(rèn)為地方的某個(gè)文件不合法,則有權(quán)將其提交給行政法庭請(qǐng)求裁決。

23. 歐盟行政機(jī)構(gòu)。 由于法國“加入歐盟”(47),公民了解了一個(gè)相對(duì)較為遙遠(yuǎn)的行政機(jī)構(gòu)——即歐盟行政機(jī)構(gòu)。該行政機(jī)構(gòu)為一個(gè)由28個(gè)國家組成的團(tuán)體服務(wù),這28個(gè)國家依照《歐洲聯(lián)盟條約》和《歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》“自由地進(jìn)行選擇,共同行使某些職權(quán)”(48)。該行政機(jī)構(gòu)位于布魯塞爾,從屬于歐盟委員會(huì)。歐盟委員會(huì)“維護(hù)歐盟的整體利益(……),監(jiān)管歐盟法規(guī)的實(shí)施(……),負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行及項(xiàng)目管理(……),依照條約規(guī)定行使協(xié)調(diào)、執(zhí)行、管理的職能”(49)。2014年,歐盟的行政機(jī)構(gòu)雇用了4萬多人。歐盟委員會(huì)負(fù)責(zé)確保各國政府落實(shí)歐盟的規(guī)章和指示,并可根據(jù)《歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》第226條,將未履行職責(zé)的國家訴訟至歐盟法庭。

24. 國家行政機(jī)關(guān)。 本書內(nèi)容主要關(guān)于國家行政機(jī)關(guān),嚴(yán)格地說,是國家行政權(quán)力下的行政機(jī)關(guān)。因此,不會(huì)論及地方行政或歐盟行政,除非要考察與這兩者的關(guān)系。此外,因?yàn)楸緯慕裹c(diǎn)在于國家行政機(jī)關(guān),司法體系自然也不在我們討論的范圍之內(nèi),雖然司法機(jī)關(guān)中一部分工作人員是政府公務(wù)員(主要是法院書記官),但在本質(zhì)上仍然要服從《憲法》第64條規(guī)定的司法獨(dú)立原則(50)。至于軍事領(lǐng)域,本書也只是略涉及一二,因?yàn)槊袷聶C(jī)構(gòu)和軍事機(jī)構(gòu)的章程和運(yùn)作方式存在很大差別,即便根據(jù)《憲法》第20條規(guī)定,政府“支配行政及軍隊(duì)”,民事和軍事機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)由國家負(fù)責(zé)(51)且二者常常協(xié)同工作(52)

25. 提綱。 本書著重介紹的是民事方面的國家行政管理,含以下三個(gè)部分:政府部門(第一部分);類部、部際和次部結(jié)構(gòu)(第二部分);行政管理及效率研究(第三部分)。


(1) 1965年12月13日,總統(tǒng)大選第2輪投票幾天前,在與米歇爾·德瓦的電視訪問中,戴高樂將軍否認(rèn)說過這句話。

(2) 《回憶錄》,卡爾梅特出版社,第3卷,第32頁。

(3) 《王權(quán)真正的標(biāo)志》,收錄于《共和六書》,第10章,1583年。

(4) 皮埃爾·高乃依,《熙德》,1637年,第5幕,第7場。

(5) 《1791年憲法》,第2編,第9條“應(yīng)當(dāng)授予市政官員一些有關(guān)國家整體利益的職權(quán)”。

(6) 勒內(nèi)·卡雷··馬爾貝格,《論國家的一般理論》(1920年再版),法國國家科學(xué)研究院,1985年。

(7) 《蒙特維多國家權(quán)利義務(wù)公約》,第1條。該公約在1933年12月26日舉辦的第7屆美洲國家國際會(huì)議上得以簽署,并于1934年12月26日起開始生效。

(8) 喬治·比爾多,《國家》,瑟伊出版社,1970年,第7頁。

(9) 亞歷山大·埃斯,《法國及歐洲的省、市政府》,斯拉特金·麥加里奧重印,日內(nèi)瓦,1976年,第39頁。

(10) 《舊制度與大革命》,米歇爾·萊維兄弟公司,電子版,1856年,第2版,第1編,第5章,第54頁。

(11) 《舊制度與大革命》,米歇爾·萊維兄弟公司,電子版,1856年,第2版,第2編,第2章,第74、78頁。

(12) 同上,第3章,第93頁。

(13) 同上,第6章,第117、118、119、124頁。

(14) 同上,第7章,第133頁。

(15) 博居朗出版社,1947年;弗拉馬利翁出版社,第4版,1972年。

(16) 《1791年憲法》,序言,第3條。

(17) 同上,第3篇,第4章,第1條。

(18) 同上,第3篇,第4章,第2條。

(19) 《1791年憲法》,第3篇,第2章,第4節(jié),第3條。

(20) 1875年2月25日法,第3條。1875年的憲法性法律中,未對(duì)政府首腦作出規(guī)定。

(21) 最高行政法院,1918年6月28日,參見《最高行政法院1918年判例匯編》,第651頁。

(22) 最后一款參照了“人民自由管理”的原則。

(23) 《1946年憲法》,第30條。

(24) 同上,第47條。

(25) 國民委員會(huì)(該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)頒布《第五共和國國家機(jī)構(gòu)預(yù)備法案》),《關(guān)于起草1958年10月4日<憲法>的歷史文獻(xiàn)》,法國文獻(xiàn)局,1987年,第1卷,第360頁。

(26) 美利堅(jiān)合眾國《憲法》,第2條,第2款。

(27) 同上,第2條,第3款。

(28) “獲勝者占有戰(zhàn)利品”。在安德魯·杰克遜總統(tǒng)任期內(nèi)(1829—1837),“分贓制”指總統(tǒng)罷免聯(lián)邦高官,然后由自己的政治密友和財(cái)團(tuán)支持者取代。

(29) 2013年9月30日至10月17日發(fā)生了自1976年以來的第17次聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)的停擺。

(30) 《意大利共和國憲法》,第98條,第1款。

(31) 《意大利共和國憲法》,第95條,第1款。

(32) 同上,第103條,第1款。

(33) 《基本法》,第60條§1,總理副署的必要性(第58條)。

(34) 同上,第65條§2。

(35) 同上,第65條§1。

(36) 同上,第36條§1。

(37) 同上,第86條。

(38) 葡萄牙《憲法》,第199條。

(39) 同上,第267條§1。

(40) 西班牙《憲法》,第103條,第1款。

(41) 波蘭《憲法》,第146條,第3款。

(42) 同上,第148條,第7款。

(43) 同上,第149條§2。

(44) 在《百科全書》一篇關(guān)于日內(nèi)瓦的文章中,達(dá)朗貝爾寫道:“只有在小國家,我們才可能找到政治行政的完美范例。”

(45) 1958年10月4日《憲法》,第1條。

(46) 2015年省議員選舉后,總議會(huì)改名為“省議會(huì)”(2013年5月17日頒布的關(guān)于省、市地區(qū)議員選舉的第2013-403號(hào)法律,第1條及第51條)。

(47) 《憲法》,1958年10月4日,第88-1條。

(48) 同上。

(49) 歐盟同樣為成員國建立了公共政府體系(《歐洲聯(lián)盟條約》,第17條§1,參見下文第199條目)。

(50) 法官是國家公務(wù)人員,而非官員;其組織遵循1958年12月22日第58-1270號(hào)關(guān)于法官地位法的政令。

(51) 軍人是國家公務(wù)人員,而非官員;其組織遵循軍隊(duì)總章程(《國防法典》,第4部分,第1卷)。盡管如此,軍人可以申請(qǐng)?jiān)趪覚C(jī)關(guān)、醫(yī)療機(jī)關(guān)和地方機(jī)關(guān)擔(dān)任國家公職(《國防法典》,第L.4139-2條)。

(52) 國家憲兵是“為保障法律的實(shí)行而建立的戰(zhàn)爭部隊(duì)”(《國防法典》,第L.3211-3條;《國家安全法典》,第L.421-1條)。其軍事任務(wù)受國防部領(lǐng)導(dǎo),民事任務(wù)受內(nèi)政部領(lǐng)導(dǎo),法警任務(wù)受司法部門領(lǐng)導(dǎo)。

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