河南省全面深化改革綜合研究報告

河南省社會科學院課題組[1]

黨的十八屆三中全會以來，河南積極主動有序推進全面深化改革，取得了初步成效，形成了全面深化改革的良好開局。但也存在著諸如改革信心尚未完全確立、等待觀望現象普遍存在、工作方法上熱衷于“大呼隆”、改革的問題導向和針對性不強、部門利益之爭嚴重、改革的地方特色不明顯等突出問題。作為中部大省，河南下一步全面深化改革，要準確把握改革的總體趨勢與基本取向。既要遵循中央統一部署，又要立足基本省情，凸顯河南特色，從尊重市場規律、突出問題導向、打破部門利益、重視法治建設、務求改革實效等方面出發，采取切實可行的政策措施，扎實推進全面深化改革，為實現中原崛起、河南振興、富民強省的總目標清除體制機制障礙，奠定良好的制度基礎。

一 十八屆三中全會以來河南省全面深化改革的總體判斷

黨的十八屆三中全會對新一輪改革做出總體部署，開啟了全面深化改革的新階段。河南省對全面深化改革工作高度重視，在服從中央統一部署的同時，從河南實際出發，把握“兩個條件”的工作思路，構建“三層推進”的工作機制，堅持全面深化改革與教育實踐活動整改，根據中央巡視組反饋意見進行“三改合一”，既加強整體謀劃，又突出改革重點，積極主動有序推進全面深化改革，改革工作取得了初步成效，形成了全面深化改革的良好開局。

（一）全面加強了組織領導

為確保全面深化改革扎實有序進行，河南省高度重視，成立了高規格的改革領導機構，全面加強組織領導。2014年2月，河南省委成立了全面深化改革領導小組，由河南省委書記郭庚茂擔任組長，領導小組負責河南改革的總體設計、統籌協調、整體推進和督促落實。領導小組下設4個專項小組，主要負責抓好選題、搞好調研、擬訂方案、協調推進、推動落實。根據全面深化改革的工作需要，8月，河南省委全面深化改革領導小組又印發了《中共河南省委全面深化改革領導小組專項小組及專題小組設置方案》，將原4個專項小組調整為經濟體制改革、黨風廉政建設制度改革、司法和社會體制改革、黨的組織建設制度改革、農村改革、行政區域管理體制改革、文化體制改革、推動人民代表大會制度與時俱進、推進完善協商民主制度改革9個專項小組。9個專項小組下設47個專題小組，具體負責近期改革任務的推進落實和本領域其他改革事項的推進落實。各市以及省直各部門也相繼成立全面深化改革領導小組和辦公室，全省全面深化改革組織領導和推進體系初步形成。目前，河南已先后召開四次省委全面深化改革領導小組會議、省委九屆七次全會專門安排部署全面深化改革工作。

（二）研究出臺了多項政策文件

全面深化改革，需要相應的政策和制度保障。黨的十八屆三中全會以來，河南出臺了多項政策文件，形成了較為完善的政策體系。在2014年3月召開的省委九屆七次全會上，省委出臺了《中共河南省委關于貫徹黨的十八屆三中全會精神全面深化改革的實施意見》《中共河南關于貫徹〈中央有關部門貫徹落實黨的十八屆三中全會決定重要舉措分工方案〉的責任分工意見》《河南省全面深化改革第一批重點改革事項》，形成了河南省全面深化改革的“1+2”格局。2014年8月，河南省委全面深化改革領導小組又印發了《中共河南省委全面深化改革領導小組督辦的近期重點任務》指導近期改革工作。在重點改革領域和具體專項改革事項方面，先后出臺了多項改革意見，如《河南省人民政府關于深化戶籍制度改革的實施意見》《中共河南省委、河南省人民政府關于進一步深化國有企業改革的意見》《河南省深化財稅體制改革實施方案》《河南省人民政府關于推廣運用政府和社會資本合作模式的指導意見》《河南省人民政府辦公廳關于推進政府向社會力量購買服務工作的實施意見》《河南省人民政府關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的實施意見》等。

（三）明確了全面深化改革的方向和重點

全面深化改革涉及領域寬，改革內容多，必須要統籌兼顧，有重點、有步驟地分批次推進。為此，根據《中央全面深化改革領導小組2014年工作要點》和《中共河南省委關于貫徹黨的十八屆三中全會精神全面深化改革的實施意見》，河南省委全面深化改革領導小組圍繞解決影響經濟社會科學發展的突出障礙和群眾反映強烈的突出問題，于2014年3月出臺了《河南省全面深化改革第一批重點改革事項》，明確了第一批9個方面35條重點改革事項。目前各有關方面正在按照省委部署，積極有序推進，上半年已陸續出臺各類改革意見、改革方案36項。為進一步聚焦重點領域和關鍵環節，突出關鍵性、體制性、實效性、準確性、可行性，河南省委全面深化改革領導小組在抓好第一批35項重點改革事項推進落實的基礎上，進一步聚焦重點領域和關鍵環節，于2014年8月又出臺了《中共河南省委全面深化改革領導小組督辦的近期重點任務》，近期重點任務共29項，主要內容可以概括為“一跟進、兩聚焦”。“一跟進”，就是抓好中央已出臺的重點改革事項跟進落實；“兩聚焦”，即是聚焦影響經濟社會發展的突出障礙深化改革，聚焦群眾反映強烈的突出問題深化改革。“近期重點任務”要求2014年年底形成一批階段性成果，是河南省推進全面深化改革的重點任務，也是省委全面深化改革領導小組指導推動全省改革工作的重要抓手。

（四）有序推進了重點領域的改革

黨的十八屆三中全會以來，河南省把握“兩個條件”（即職責權限、實踐條件）的工作思路，堅持全面深化改革與教育實踐活動整改，根據中央巡視組反饋意見進行“三改合一”，積極主動謀劃和推出了一系列符合中央要求、具有河南特色的改革舉措，推進了一些重點領域和關鍵環節的改革取得較大突破。例如，在鄭州航空港綜合經濟實驗區建設方面，賦予其省級權限范圍內的的改革試驗權，打造全省深化改革、體制機制創新的示范區，突出“凡是省級權限內的都可以先行試驗”，完善航空港實驗區“擴權”機制，并深化“大通關”體系建設、金融和投融資制度創新等專項配套改革。在省直管縣（市）體制改革試點方面，在調整政府管理體制，推進10個試點縣（市）簡政放權的基礎上，調整黨委、人大、政協等工作體制，全面實行了由省直接管理的體制。在新型城鎮化體制改革方面，出臺了《河南省人民政府關于深化戶籍制度改革的實施意見》，啟動了省級新型城鎮化綜合改革試點，在鞏義、禹州、西華啟動了縣（市）城鄉總體規劃，即“三規合一”試點。在專項國家改革試點方面，鄭州、南陽進入全國生態文明示范區建設試點；洛陽、漯河進入全國養老服務業綜合改革試點；洛陽、新鄭、禹州、蘭考進入國家新型城鎮化綜合試點；永城獲批國家級農業改革與建設試點示范區。在國有企業改革方面，確定了三項國有企業改革試點，即省級發展混合所有制經濟工作試點、職業經理人市場化選聘試點、組建國有資本投資公司試點。在群眾反映的突出問題方面，出臺了《河南省人民政府關于全省交通運輸行政執法體制改革的意見》著力解決亂設站卡、亂罰款、亂收費等公路“三亂”問題，建設全省公共就業綜合信息服務網絡著力解決特殊群體的就業難問題，出臺《河南省城鄉居民基本養老保險制度實施意見》解決城鄉養老保險“雙軌制”問題等。

（五）形成了較為完善的工作推進機制

河南省委全面深化改革領導小組第一次會議通過了《中共河南省委全面深化改革領導小組工作規則》《中共河南省委全面深化改革領導小組專項小組工作規則》《中共河南省委全面深化改革領導小組辦公室工作細則》，初步形成了全面深化改革的工作機制。為進一步推進全面深化改革，河南省委全面深化改革領導小組又印發了《中共河南省委全面深化改革領導小組專項小組及專題小組設置方案》，構建起領導小組、專項小組、專題小組“三層推動”的工作架構。領導小組主要負責總體設計，對于重大改革問題組織深入研究，把握改革事項推進的節奏和步驟，使相關改革協同配套、整體推進；專項小組主要負責研究相關領域重大改革問題，協調推動有關專項改革政策措施的制定和實施；專題小組具體負責改革事項的推進落實。通過三層架構有分有合，進一步明確了各方面的責任分工，調動了方方面面的積極性，提高了工作效率，形成共同推進改革的工作合力。此外，為了督促加快改革步伐和將改革落到實處，對于重點改革事項實施臺賬管理和項目負責制，加強督促檢查，逐月通報推進落實，落實緩慢的項目牽頭部門將被通報批評。這表明全面深化改革步入軌道，組織架構和工作機制初步建立，改革工作開始常態化運行。

二 當前河南省全面深化改革面臨的突出問題

黨的十八屆三中全會以來，河南堅定有序地推進全面深化改革，取得了初步成效。但是我們要清醒地看到，目前河南改革還處在初入軌道的階段，存在諸如改革信心尚未完全確立、等待觀望現象普遍存在、工作方法上熱衷于“大呼隆”、改革的問題導向和針對性不強、部門利益之爭嚴重、改革的地方特色不明顯等突出問題。隨著改革的持續推進，前行道路上遇見的困難和障礙將會越來越多。必須進一步提高認識，以更大的勇氣、更高的智慧解決影響改革發展的突出難題，堅定不移地推進改革創新。

（一）對全面深化改革的信心尚未完全確立

堅定信心是順利完成全面深化改革任務的關鍵，當前河南省的改革還處在初入軌道階段，干部群眾和社會各界對全面深化改革的信心尚未完全確立。這首先表現在一部分干部改革的決心不夠強。比如存有畏難情緒和求穩怕變思想，在觸及深層次矛盾和重大利益調整時，采取“能拖就拖、能推就推、能躲就躲”的辦法，害怕承擔改革風險和責任；存有敷衍應付、淺嘗輒止的虛浮作風，將一些亟須推進的工作停留到空喊口號上、停留到文件和會議上，各項措施落實不到位，甚至搞“移花接木，以點帶面”，致使改革進度緩慢，成效大打折扣。其次，社會各界對改革的信心不足、預期不高、動力不大。當前改革的步伐越來越大，出臺的政策措施也越來越深，但由于當前改革中許多政策措施是在各類閉門會議上敲定的，大多數民眾只能眼盯報紙、電視、網絡等待會議結果，看決議、實施意見等如何決定自己的命運。久而久之，群眾認為改革就是各級政府的事、是領導干部們的事，越發失去了參與改革的積極性和主動性。比如像國企改革等與千千萬萬職工生活密切相關、需要以壯士斷腕的決心去突破利益固化藩籬的改革，進程緩慢且政策模糊。廣大民眾對其逐漸產生疑慮、失去信心，認為涉及部門利益、官員利益的改革總是“雷聲大、雨點小”，終究會流于形式，因而對其不抱樂觀預期。隨著河南省全面深化改革向縱深持續推進，毋庸置疑會遇到不少“攔路虎”。面對前行道路上的各種艱難險阻，信心和勇氣比黃金還要重要。全省上下只有深化對全面深化改革的認識，堅定廣大干部群眾投身改革的信心和決心，凝聚共識形成合力，才能扎扎實實地推進改革的各項具體工作。

（二）等待觀望現象普遍存在

2014年是全面深化改革的開局之年，中央自年初開始密集出臺了一系列深化經濟體制改革的舉措，省里深刻領會、吃準吃透中央精神，結合河南實際扎扎實實地推進改革的各項工作。但是，部分單位或部門在推進改革時過于強調“不搶跑”，缺乏改革的積極主動性，存在著等待觀望、坐等中央指示的現象。例如，在全省事業單位改革方面，相對于文化單位轉企改制工作的順利推進，學校、科研機構、醫院等事業單位的改革則停滯不前。河南完全可以在全省范圍內分類選取試點單位，從取消內設機構行政級別等方面著手，主動探索推進事業單位去行政化改革。另外，隨著河南新一輪國企改革的開啟，如何避免國資流失成為各方關注的焦點。省里應加強調查研究，制訂方案，出臺措施，強化對國有企業改革的規范和監督管理，防止“空殼企業”“舉債公司”的產生，有效保護國有資產的安全。此外，一些地方和基層對貫徹落實改革舉措不夠積極主動，存在等待觀望、梗阻、方案難落地等現象。尤其是現在有相當一部分基層領導干部，認為這次改革是“自上而下”的頂層設計，只要按照中央、省委、市委的決策部署落實就行。面對眼前盤根錯節的矛盾問題，抱著等一等、拖一拖的觀望心態，試圖等中央和省里明確方法和路徑后，再來照搬照抄，照章辦事。當前這些地方和基層對改革持有“等待觀望”的態度，不僅會制約地方和基層的探索改革空間，還會使頂層設計的貫徹落實遭遇“梗阻”，難以落地真正見實效。拖延等待只會貽誤戰機，我們只有以更大的政治膽識和智慧爭得改革先機，不讓人民群眾的希望、信心和熱情在一次次等待中消磨殆盡，才能贏得發展良機。

（三）在工作方法上熱衷于“大呼隆”

2014年伊始，為貫徹落實黨中央《決定》精神，堅決主動有序推進河南全面深化改革，加快中原崛起、河南振興、富民強省，河南省先后出臺了一系列措施，涉及方方面面的改革，范圍比較全面。但是其中一些事項并不涉及體制機制問題，屬于常規性的工作。由此反映出，當前河南改革的突破點聚焦還不夠。另外，一些地方和基層還存在將日常工作貼上改革標簽，用日常工作代替改革、蒙混過關的現象，這些都是工作上熱衷“大呼隆”的表現。改革最怕“大水漫灌、大呼隆”，各項工作一哄而上，做事沒有主次、不分輕重緩急。就像手榴彈炸虱子一樣，勁沒少使，效果卻不佳。縱觀黨的十八大以來，從財稅政策到貨幣政策，中央宏觀調控的發力點不約而同地聚焦于小微企業、“三農”等經濟薄弱環節，精準調控已經成為我國近期穩增長措施的新特點。針對河南的全面深化改革，省里在部署推進下一階段工作時，不但要統籌兼顧，更要進一步聚焦問題、抓重點。必須要有勇氣直面問題，精選過濾、進一步提升重點改革事項的含金量。要像過去抓十件大事那樣，以目標倒逼責任，一級抓一級，層層抓落實。通過精準把握改革節奏、有力控制改革流程，避免工作方法的簡單化、表面化，防止“大呼隆”“一鍋燴”等不良現象冒頭，有效促進改革各項具體工作的落實。要讓群眾感受到改革不是停留在空泛的口號上，而是動真碰硬、精準有力的。

（四）改革的問題導向和針對性不強

改革是由問題倒逼而產生，又在不斷解決問題中深化。全面深化改革是一項涉及面廣、關注度高、利益復雜的社會系統工程，必須從中國的國情、從河南的省情及發展要求出發，針對重點領域和關鍵環節存在的突出問題，找準切入點、選準突破口，才能做到有的放矢，增強改革的針對性和實效性。目前，河南在全面深化改革當中還存在問題導向性不強、措施針對性不強、解決問題的深度不夠等方面的不足。比如，一些地方和部門的改革任務沒有瞄準靶心、聚準焦點，出臺的一系列措施針對性不強，存在形式化、表面化的問題，可檢驗的成果形式和時間進度安排也不明確；一些重點事項在推進過程中沒有找準薄弱環節和問題癥結所在，改革的點子、政策、方案等不符合實際情況、不符合客觀規律，沒有做到對癥下藥。任何一項改革如果抓不住問題，找不到“突破口”，就沒有針對性、沒有重點、沒有方向；如果不能解決問題，就會淪為“空談”，就無法深化，無法行穩致遠。那些看起來很好、很全面，做起來無效果的一般化措施、重復性措施，不僅無益于改革任務的落實，甚至還會阻礙改革的順利推進，必須認真檢視、討論，加以篩選。當前，河南正處于爬坡過坎、攻堅轉型的關鍵時期，凝神聚力推進全面深化改革，除了積極跟進中央出臺的改革事項、抓好各項改革舉措的落實，還要堅持聚焦影響經濟社會發展的突出障礙、聚焦群眾反映強烈的突出問題，深入調查研究，摸清實際情況，找準改革切入點，有的放矢對癥施“改”。要把突破重點和整體推進相結合，做到解決突出問題與全面深化改革良性互動，切實提高改革的針對性和實效性。

（五）部門利益之爭問題突出

全面深化改革作為一項復雜的系統工程，涉及經濟、政治、文化、社會、生態和黨建等多個領域，從中央到省、市、縣各級政府相關管理部門都應成為改革的重要落實者和參與者。在過去多年的改革歷程中，政府部門利益及其相互之間的沖突在一定程度上給改革帶來了阻力。當前，在河南推進全面深化改革進程中，針對一些有油水的“新時空”，部門之間的沖突、多方政策“打架”事件也時有發生。再加上監督制約機制相對滯后、制衡力量比較匱乏，長期形成的“官本位”思想使得各部門習慣以“我”為中心，習慣過于強調、維護與謀取本部門利益。部門之間則長期各自為政、互不買賬，缺乏有效溝通聯系和協調配合，甚至互為掣肘、互設障礙，對改革全局產生了一些不良影響，損害了社會公正與大眾利益，增添了全面深化改革的風險。另外，一些部門在改革危及自身利益時，往往以消極執行改革政策、工作行動遲緩、疲沓拖拉等方式應對，導致一些領域的改革改而無效、改而效微。如今，河南正在開啟的新一輪國有企業改革，改革的重點除了發展混合所有制經濟和市場化選聘職業經理人之外，還有一條就是要政企分開。盡管河南國有企業與政府脫鉤改制工作推進較早，但是在電力、電信、供水等壟斷行業、城市基礎設施建設行業等國有企業的改制還相對比較緩慢。2014年9月，國務院出臺《關于加強地方政府性債務管理的意見》，明確要剝離融資平臺公司政府融資職能。河南各地在城投公司與政府脫鉤、謀劃市場化改制方面尚未有實質性動作。

（六）改革的地方特色不明顯

盡管全面深化改革強調中央頂層設計、統籌協調推進，但是全國各地資源、經濟、社會、文化等差異顯著，地方在保持與中央改革整體目標一致的前提下，應當結合自身實際，按照“問題”導向原則有所側重，避免改革同質化傾向。這就要求河南在貫徹中央改革決策部署時，既要體現全國改革的共性、服從全國一盤棋的需要，又要從河南的實際情況出發，發揮自身比較優勢，有重點、有針對性地謀劃涉及河南省的改革方案，凸顯出河南的地方特色。目前，河南在扎實推進全面深化改革的各項工作中，已經體現出不少特色和亮點。但整體來說，河南在充分發揮自身特點和優勢方面還存有較大提升空間。如繼續爭取國家層面的規劃引導，充分發揮河南“無法復制”的區位交通優勢，提升其打造絲綢之路經濟帶橋頭堡的軟硬件空間；發揮農業大省的糧食生產優勢，重視“小塊并大塊”促流轉、“內置金融”破解融資難等農民群眾創造的典型示范帶動作用，將基層實踐“探路”與頂層設計“指路”有機結合，深化河南農村制度改革，推動河南農業現代化的快速發展。

三 下一步河南省全面深化改革的基本取向

作為中部大省，河南下一步全面深化改革，要準確把握改革的總體趨勢與基本取向。既要遵循中央統一部署，又要立足基本省情，凸顯河南特色，務求改革實效。具體來說，就是改革方向要與河南“三個總”戰略謀劃的指向一致，改革目標要與中原崛起、河南振興、富民強省的總體目標統一，改革重點要以河南經濟社會發展面臨的突出問題為導向，改革措施要突出河南特色，彰顯河南比較優勢。在具體改革過程中，經濟體制改革要更多兼顧公平價值，政治體制改革要更多地加強對權力的制約，社會體制改革要更加重視社會正義，文化體制改革要更加重視文化的核心價值功能，生態文明體制改革要更加重視后代人的價值訴求。

（一）改革方向要與河南“三個總”戰略謀劃的指向一致

近期，河南省提出了“堅定總坐標，堅持總思路，完善總方略”（以下簡稱“三個總”）的戰略謀劃。“堅定總坐標”就是堅定地同以習近平同志為總書記的黨中央保持高度一致，即堅定正確的政治方向，端正根本政治立場，把握科學的思想方法。“堅持總思路”就是把河南近年來已被實踐證明是正確的總體思路堅持下去，即“確立總目標、把握總布局、聚焦三戰略”。“確定總目標”就是加快中原崛起、河南振興、富民強省的進程，讓中原更出彩，為實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢做出更大的貢獻；“把握總布局”就是把中國特色社會主義事業“五位一體”總布局和全面推進黨的建設新的偉大工程在河南具體化，打造“四個河南”、推進“兩項建設”；“聚焦三戰略”就是持續實施糧食生產核心區、中原經濟區和鄭州航空港經濟綜合實驗區三大國家戰略規劃，推動河南經濟社會持續健康發展。“完善總方略”就是對行之有效的發展思路和舉措順應形勢變化加以完善和提升，即繼續“完善一個載體、構建四個體系、夯實五大基礎、強化六個保障”。“三個總”的戰略謀劃既是貫徹落實習近平總書記視察河南省時的重要講話精神，也是對河南省發展思路的系統總結、高度概括、完善提升，更是加快中原崛起、河南振興、富民強省，實現中原更加出彩的正確路徑和基本遵循。

與30多年前的第一輪改革相比，這一輪全面深化改革更具復雜性和艱巨性。從政府與市場關系的改革，到醫療、教育改革等，都是深刻的利益調整。在這樣的形勢下，必須把握好全面深化改革的正確方向，即堅持和完善黨的領導，貫徹黨的基本路線，不走封閉僵化的老路，不走改旗易幟的邪路，堅定走中國特色社會主義道路，堅持和完善中國特色社會主義制度。具體到河南來說，全面深化改革要遵循“三個總”的戰略謀劃，把握正確方向，堅定道路自信、理論自信、制度自信，與中央確定的改革方向保持高度一致；要立足河南實際，“把握總布局”，把全面深化改革與打造“四個河南”、推進“兩項建設”結合起來；要“聚焦三戰略”“完善總方略”，進一步放大“三大”國家戰略總體效應，充分利用“三大”國家戰略規劃賦予的先行先試權，堅決主動有序推進全面深化改革。

（二）改革目標要與中原崛起、河南振興、富民強省的總體目標統一

河南發展的總目標，經歷了由“中原崛起”到“中原崛起、河南振興”，再到“中原崛起、河南振興、富民強省”的深化過程。2013年12月，省委書記郭庚茂在河南省委經濟工作會議的講話中強調：做好2014年經濟工作，要“緊緊圍繞中原崛起、河南振興、富民強省總目標”。這充分彰顯了科學發展觀“以人為本”的要求，表明“崛起”“振興”，出發點和落腳點都是為了“富民”。由此可見，加快中原崛起、河南振興、富民強省進程，讓中原更出彩，為實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢做出更大的貢獻，不僅是河南發展的總目標，也是造福河南億萬人民的偉大事業。

近年來，河南經濟社會發展取得了巨大成就，但人口多、底子薄、基礎弱、人均水平低、發展不均衡的基本省情仍然是阻礙全省發展的最大矛盾，以改革促發展仍是河南當前面臨的主要任務。可以說，改革是破解長期以來困擾全省科學發展的結構性、體制性問題，決定河南發展的關鍵，是實現中原崛起、河南振興、富民強省的必由之路。因此，河南省全面深化改革的目標確定必須要與中原崛起、河南振興、富民強省的總體目標相統一，以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點，加大改革力度，堅決破除各方面體制機制弊端，在重要領域和關鍵環節取得決定性成果，形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，為中原崛起、河南振興、富民強省總目標的實現奠定堅實的制度基礎。

（三）改革重點要以河南經濟社會發展面臨的突出問題為導向

習近平總書記指出，“改革是由問題倒逼而產生，又在不斷解決問題中而深化”，“要有強烈的問題意識，以重大問題為導向，抓住關鍵問題進一步研究思考，著力推動解決我國發展面臨的一系列突出矛盾和問題”。這一論述，對于我們全面深化改革具有重要指導意義。問題是時代的聲音，也是改革的起源。堅持問題導向，正視問題、找準問題、解決問題，是黨的解放思想、實事求是、與時俱進的基本思想路線在改革中的具體體現，是有的放矢、對癥下藥、科學有序推進各項改革的基本遵循，是發揮人民群眾首創精神、實現頂層設計與摸著石頭過河有機統一的最佳結合點，也是提高改革針對性和實效性的關鍵所在。

近年來，河南省加快實施三大國家戰略規劃，扎實推進“一個載體四個體系”建設，與東部沿海地區政策性差距縮小，戰略地位和比較優勢上升，經濟社會發展態勢良好。但同時，河南正處于在工業化、城鎮化加速階段，外部環境變化和自身結構性矛盾相互交織，總體上仍處于爬坡過坎、轉型攻堅的緊要關口，產業結構總體低端化、創新能力偏弱、資源消耗大、生態環境脆弱、綜合競爭力不強等深層問題比較突出，經濟社會發展中的“兩難”問題比較多。此外，教育、醫療、社會保障等社會熱點難點問題日益凸顯，各類體制機制性障礙仍是制約中原崛起、河南振興、富民強省的深層次原因。河南全面深化改革，必須樹立強烈的問題意識，確定改革重點要以經濟社會發展面臨的突出問題為導向，抓住事關河南發展的重大問題、關鍵問題，找出對策、務實推進改革。

（四）改革措施要突出河南特色，彰顯河南比較優勢

準確把握省情，突出特色彰顯優勢，是全國各地貫徹落實黨的十八屆三中全會精神、推進本地全面深化改革的重要前提。中央提出的全面深化改革的指導思想、目標任務、重大原則，是各地全面深化改革的行動指南。但是，要將這些任務全面、完整地落實到位，就要因地制宜，緊密結合各地實際情況來進行。這是由于我國領土遼闊，區域差異顯著，各地情況千差萬別，經濟社會發展水平不同，存在的優劣條件不同，面臨的突出問題也不相同。因此，改革的方向、重點、具體任務也應該各有不同。只有準確把握本地的情況，才能有的放矢，有效解決問題。這就要求，各地在落實中央政策時，必須要把握基本省情，結合本地實際，從實際出發謀劃實施重大改革舉措。

具體到河南來說，習近平總書記指出，河南是人口大省、產糧大省，又地處連接東西、貫通南北的戰略樞紐，在中華文明發展進程中占有重要地位，做好河南改革發展穩定各項工作責任重大。當前，河南“三大”國家戰略規劃陸續批復，尤其是作為先行先試的航空港經濟綜合實驗區，優惠政策優勢日趨凸顯；擁有優越的交通區位、豐富的勞動力以及礦產資源，區位、能源、糧食、勞動力等傳統優勢依舊明顯；中原經濟區、產業集聚區、特色商業區和商務中心區等載體優勢逐步顯現等。河南推進全面深化改革，要在服從中央統一部署的同時，結合河南省情，突出河南特色，彰顯河南的比較優勢，從河南實際出發制定實施具體的改革措施，把河南的潛力和優勢充分發揮出來。例如，抓住“三大”國家戰略賦予河南的先行先試權，加大體制機制創新力度。加快推進鄭州航空港經濟綜合實驗區體制機制示范區建設，打造全省深化改革、體制機制創新的示范區。完善產業集聚區管理體制，深化省直管縣（市）改革、深化農村制度改革等。繼續深化重點領域和關鍵環節改革，支持土地流轉、農村人口有序轉移等關鍵環節先行先試，推動航空管理、海關監管、口岸建設、通關便利化等重點領域大膽創新。

（五）改革要注重把握幾個方面

制度的核心是價值理念。改革的過程既是價值引領的過程，也是價值體系的塑造過程。上一輪改革主要以速度和效率為基本價值追求，新一輪改革以“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”為總目標。這就需要在推進制度體系建設的同時，豐富價值體系，形成和發展與治理體系現代化和現代國家成長相適應的新的價值內核。河南推進全面深化改革，也要從“五位一體”的總體布局出發，在改革過程中形成完善的價值體系。

第一，在經濟體制改革中，要在強調效率價值的前提下，更多兼顧公平價值。上一輪改革強調效率優先促進了河南經濟快速增長，也造成了巨大的城鄉區域發展差距和居民收入分配差距，新一輪改革需要更多兼顧公平價值。

第二，在政治體制改革中，要在優化行政權力配置的前提下，加強對權力的制約。上一輪改革注重權力的配置，適應了社會主義市場經濟體制專業化管理的要求，但同時出現了行政權力的部門化和分散化，進而衍生出部門利益傾向。新一輪改革需要強化權力運行制約和監督體系。

第三，在社會體制改革進程中，在強化治理的前提下，更加重視社會正義。傳統社會管理以行政權力為樞紐，現代社會治理必須以正義為基本價值。新一輪改革要更加重視社會正義，關鍵在社會領域消除特權，形成基于起點公平、程序公平和結果公平的社會體制機制。

第四，在文化體制改革進程中，在重視文化產業價值前提下，更加重視文化的核心價值功能。上一輪的文化改革主要側重文化的產業功能。全面深化改革必須將文化的價值功能上升到突出地位，培育和弘揚社會主義核心價值觀。

第五，在生態文明建設體制改革中，在強調當代人價值訴求的同時，要更加重視后代人的價值訴求。上一輪改革主要追求即期發展，全面深化改革必須同時基于當代人和后代人的價值訴求，構建從源頭保護，到治理，到追責，到修復的生態文明建設制度框架，以實現中華民族永續發展。

四 下一步河南省全面深化改革的政策建議

針對當前河南全面深化改革面臨的突出問題，綜合考慮河南面臨形勢和下一步全面深化改革的基本取向，全省上下必須進一步解放思想，增強和提升全面深化改革的意識，從尊重市場規律、突出問題導向、打破部門利益、重視法治建設、務求改革實效等方面出發，采取切實可行的政策措施，扎實推進全面深化改革，為實現中原崛起、河南振興、富民強省的總目標清除體制機制障礙，奠定良好的制度基礎。

（一）解放思想，進一步增強和提升全面深化改革的意識

中央出臺了一系列關于重大改革的舉措，既有全面深化改革的總體謀劃，又有重點領域和關鍵環節的實施方案，河南也出臺了全面深化改革的“路線圖”和“時間表”。遵循“路線圖”推進改革，按照“時間表”落實改革，要進一步堅定改革信心，煥發改革勇氣，凝聚改革力量。

1.堅定改革必將成功的信心

“信心比黃金更貴重”。現在，改革到了一個新的重要關頭，推進改革的復雜程度、敏感程度、艱巨程度前所未有，對于改革的質疑和不同聲音仍然存在，我們既要看到改革面臨的困難和阻礙，更要看到改革的光明與希望，看到中央堅定改革的信心和決心，對改革的成功充滿自信。要進一步提高思想認識，充分認識全面深化改革的重大意義，只有改革才能加快經濟發展方式轉變，在區域競爭中占據優勢地位，實現社會和諧穩定；深刻認識改革開放是實現中原崛起、河南振興的必由之路，進一步增強全省各級領導干部改革的意識、改革的決心。

2.凝聚改革的社會共識

全面深化改革是一項長期系統的工程，必須調動方方面面的積極性，通過集體的智慧推動改革。改革必將觸及社會各階層的利益，面對多元化的利益主體和訴求，要求同存異，善于尋找最大公約數，更好地促進社會公平正義，增進人民福祉，統籌兼顧各階層群體的利益。要加強宣傳教育，在全社會形成支持改革、推進改革的濃厚氛圍，為改革創造良好的條件和環境。

3.增強改革的使命感和責任感

要以對黨的事業負責、對河南發展負責、對人民長遠利益負責的態度，敢于擔當、勇于改革。認識到全面深化改革是河南發展面臨的一個重大機遇，既要服從中央統一部署不搶跑，也不能消極等待、貽誤改革，要進一步解放思想，大膽先行先試，創造性地開展工作，率先獲得“改革紅利”。

（二）尊重市場規律，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用

全面深化改革，激發各類經濟主體發展新活力，其體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用，進一步解決政府干預過多的問題。

1.更加尊重市場決定資源配置這一市場經濟的一般規律

完善決定資源配置的市場機制，使市場配置資源更加有效。建設公平競爭的市場，積極探索負面清單管理模式，努力打造法治化的營商環境，實行統一的市場準入和市場化退出制度，在制定負面清單基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領域。建立統一開放的市場，要打破地方保護，特別是地方政府對本地處于劣勢產業和企業的保護；要打破市場的行政性壟斷和地區封鎖，實現商品和各種生產要素在全國范圍自由流動，各個市場主體平等地進入各類市場交易。加快河南現代市場體系建設，緊密結合河南實際，在完善金融體系、建立健全城鄉統一的建設用地市場、完善資源性產品價格形成機制等重點領域深化改革中，加快建立健全現代市場體系。

2.政府推動發展要尊重市場規律

在過去的幾十年中，推動經濟發展是政府的重要職責之一，由于對各級政府的GDP考核和片面追求GDP的增長，促使政府利用行政手段配置資源，過多的干預市場。要進一步厘清政府與市場的邊界，凡屬市場能發揮作用的，政府要簡政放權，要松綁支持，減少干預；同時，凡屬市場不能有效發揮作用的，政府應當主動補位。目前，各級政府還需要承擔必要的推動發展的任務，在配置資源時要遵循市場規律，如利用收入分配政策促進社會公平，通過產業政策和負面清單引導產業結構轉型升級。

3.需要最大限度地簡政放權

由“政府起決定性作用”向“市場起決定性作用”轉變的改革，需要最大限度地簡政放權，涉及很多部門、很多團體的利益。其實，掌握“決定性作用”的權力仍然在政府手上，只有政府肯退，市場才能進。各級各部門要把“接、放、管”三篇文章聯起來做，把中央、省里放給市場的權力接轉放開，把自身該放的權力堅決放下去、放到位，結合創新和改善政府管理，加強和改進事中、事后監管。

（三）突出問題導向，找準全面深化改革的突破口

習近平總書記強調指出：“改革要堅持從具體問題抓起，著力提高改革的針對性和實效性，著眼于解決發展中存在的突出矛盾和問題。”以重大問題為導向，抓住現階段影響河南發展穩定的主要矛盾和矛盾的主要方面，一個問題一個問題地解決，扎扎實實推動改革。

1.找準問題

突出“問題導向”，找準問題是前提，問題是舊體制的突破口，也是新體制的生長點，這就要求在推進改革時必須將問題找準、找全、找透。真正找到影響河南經濟社會發展的全局性問題、制約轉型升級的突出矛盾以及群眾反映強烈的民生訴求，找準改革的推進重點，避免眉毛胡子一把抓，確保改革有序穩步推進。

2.重點突破

要緊緊扣住問題，明確先后主次，梳理區分問題的輕重緩急，把有利于穩增長、調結構、防風險、惠民生的改革舉措往前排，做到有的放矢。要在“牽一發而動全身”的重點改革領域上下功夫，在“落一子而滿盤活”的關鍵環節上求新突破，力爭制定好改革創新的最優方案，把制約發展的體制機制障礙逐一破除，把影響發展的短板和缺項一一補上。

3.協同推進

對中央已經明確的改革，如財稅體制改革、金融體制改革、司法體制改革、戶籍制度改革，包括作風建設方面的新規定，如公車制度改革、辦公用房制度改革等，要積極承接任務，盡快實施。對中央已有明確要求、省里開展條件比較成熟的改革，特別是最近省委梳理聚焦的29項重點任務，必須不等不靠、全力推進。對于符合河南實際，已經看準并部署的改革工作，要爭取納入國家試點，得到國務院部委的指導和支持。對于省一級能夠操作的改革事項，特別是制約河南經濟社會發展的突出障礙和群眾反映強烈的突出問題，如結構性矛盾、資源約束和環境壓力等問題，要敢于突破，先行先試。

（四）打破部門利益，勇于破解改革難題

利益關系的調整是全面深化改革的難點，要敢于啃硬骨頭，敢于涉險，以更大決心沖破思想觀念的束縛、突破利益固化的藩籬，用改革的辦法解決發展中的難題。

1.敢于破解國企改革的難題

以國有企業改革為突破口，加大推進國企改革力度，重點解決政府部門與所屬企業的脫鉤問題。敢于解決歷史遺留問題，使目前全省1600多戶“殼公司”穩妥退出市場。積極推進國企改革改革試點，完善國企改革綜合配套政策，重點在發展混合所有制經濟、企業員工持股、建立職業經理人制度、薪酬制度等方面，通過試點出臺相關政策。

2.敢于深化行政體制改革

深入推進行政審批制度改革，取消下放審批事項，要更加注重質量，要把那些含金量高的、管用的，能真正激發市場活力的直接放給市場、放給企業。特別要下決心最大限度減少對投資項目的審批，同時取消下放、簡化和規范投資前置性審批。繼續推進事業單位改革，要加快事業單位去行政化改革，遵循事業單位改革的規律，有些改革可以不等中央統一部署，大膽突破，如取消事業單位內設機構的行政級別等；逐步建立購買公共服務的機制，將大部分事業單位逐步實現社會化。加快完成省、市、縣政府機構改革，能夠根據當地實際和履行職能的需要，在更大范圍、更多領域設置綜合機構，實行大部門制，提高行政效能。

（五）重視法治建設，以法治思維和法治方式推進改革

當前改革進入深水區，各種矛盾和問題錯綜復雜，要善于運用法治思維和法治方式推進改革，做到重大改革于法有據，在法治的框架內規范改革，用法治保障改革持續向前。

1.要重視立法和改革決策相銜接

立法要主動適應改革發展需要，增強法律法規的及時性、系統性、針對性和有效性。在研究改革方案和改革措施時，要同步考慮改革涉及的立法問題，及時提出立法需求和立法建議，在制定、修改有關法規規章時要為改革決策預留出必要空間。

2.改革要依法進行

改革的決策和行動必須符合法治思維和法治方式的要求，要做到于法有據，在法律法規的范圍內作為，以法治的方式推進，決不能以改革為由突破法律規定。改革的過程要在決策機制上充分體現法治精神，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。

3.及時用法律制度鞏固全面深化改革的成果

要把實踐證明行之有效的改革創新成果和成功經驗及時用法律制度的形式鞏固、穩定下來，以保障改革的順利進行，使經濟、政治、社會、文化、生態等各方面制度更加成熟更加定型。通過改革解決法律規定中不合理的問題，通過修改法律再納入法律中，進一步減少工作的隨意性，增強規范性，保證公開性，為落實改革要求提供法制保障。對不適應改革要求的法律法規，也應及時修改和廢止。

（六）堅持務實求效，加大改革推進落實力度

習近平總書記強調，做好下一步的工作，關鍵是要狠抓落實，實施方案要抓到位、實施行動要抓到位、督促檢查要抓到位、改革成果要抓到位、宣傳引導要抓到位。要按照中央的決策部署，守土有責，主動出擊，一項一項地攻堅，把全面深化改革各項任務做實。

1.提高改革的執行力

三分戰略，七分執行，必須將狠抓落實貫穿于全面深化改革的全過程。在中央和省委深化改革的總體框架下，各地區、各部門要按照制定的具體改革方案和措施狠抓落實，不能停留在一般性部署上，不能滿足于造聲勢、追求轟動效應。關鍵是要把改革的原則要求變為可操作的具體措施，一項一項把改革部署落到實處，一步一步把改革藍圖變為現實。

2.重點落實改革任務和措施

要明確各地方政府的職責，全面深化改革頂層設計在中央，省委、省政府以及省全面深化改革領導小組的主要任務是推進落實、檢查督辦，從省一級開始，要把主要精力放在狠抓落實上、放在怎么干的問題上，不能以文件落實文件、以講話落實講話、以頂層設計落實頂層設計。要抓住改革的重點項目，扎扎實實地向前推進，必須完成任務，并且改出成效，不能走過場。

3.更加注重實效

任何一種舉措，若是落不到實處，取不到實際效果，最終就會流于形式。河南的改革必須要注重實效，讓老百姓得到實實在在的好處，讓產業結構、經濟增長方式、區域發展不協調現象得到有效轉變。要將全面深化改革納入地方和部門年度考核范圍，將思想解放的程度、推進改革的力度作為一項重要的工作加以考核。按照臺賬管理制度，對照各領域改革的具體任務書和時間表，對各部門改革的進度、完成效果進行督察。

（原載《呈閱件》2014年第21期）

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[1] 課題組長：喻新安、谷建全；執筆：郭小燕、左雯、趙執。