第三節(jié)　中央集權(quán)國(guó)家機(jī)器的形成

一、關(guān)于“杯酒釋兵權(quán)”

五代時(shí)對(duì)皇權(quán)的兩大威脅，一是朝廷內(nèi)掌握兵權(quán)的禁軍將領(lǐng)，二是地方上握有重兵的藩鎮(zhèn)勢(shì)力。趙匡胤建立宋朝后，采取了一系列措施削奪禁軍將領(lǐng)的軍權(quán)以加強(qiáng)君主專制，收括地方的權(quán)力以加強(qiáng)中央集權(quán)，兩者的實(shí)質(zhì)都是加強(qiáng)皇權(quán)。

為了防止類似陳橋兵變、黃袍加身事件的再次發(fā)生，趙匡胤逐步罷免了名位與自己相當(dāng)?shù)慕姼呒?jí)將領(lǐng)的軍職。宋朝建立時(shí)，慕容延釗升任殿前都點(diǎn)檢，韓令坤升任侍衛(wèi)親軍馬步軍都指揮使。建隆二年（961），趙匡胤首先免除了這兩人的禁軍職務(wù)，使其出任地方節(jié)度使，殿前都點(diǎn)檢這個(gè)職位不再授人，侍衛(wèi)親軍馬步軍都指揮使則由石守信擔(dān)任。至七月，侍衛(wèi)親軍馬步軍都指揮使石守信、殿前副都點(diǎn)檢高懷德、殿前都指揮使王審琦、侍衛(wèi)親軍馬步軍都虞候張令鐸等人，都被免除了禁軍職務(wù)，出任地方節(jié)度使；侍衛(wèi)親軍馬步軍都指揮使、副都指揮使、都虞候等職位由此空缺；原來(lái)從屬于侍衛(wèi)親軍司的馬軍司與步軍司成為朝廷直屬機(jī)構(gòu)，與殿前司并稱“三衙”。趙匡胤讓資歷尚淺、才干平庸的將領(lǐng)擔(dān)任“三衙”長(zhǎng)官，以便控制禁軍。

趙匡胤削奪禁軍高級(jí)將領(lǐng)兵權(quán)，宋人筆記有所謂“杯酒釋兵權(quán)”的記述。據(jù)說(shuō)某天晚朝結(jié)束，趙匡胤宴請(qǐng)石守信、王審琦、高懷德等禁軍系統(tǒng)的兄弟們喝酒。酒酣之際，趙匡胤推心置腹，說(shuō)當(dāng)皇帝好讓人心煩意亂、提心吊膽，石守信等表示不解，趙匡胤解釋就是擔(dān)心別人也想當(dāng)皇帝。石守信連忙稱陛下稱帝是上天旨意，誰(shuí)還敢有這樣的心思？趙匡胤說(shuō)你們當(dāng)然沒(méi)有這心思，但你們的部下會(huì)不會(huì)可能為了自己的富貴，拿個(gè)黃袍披在你們身上，這就讓你們?yōu)殡y了。其實(shí)你們領(lǐng)兵打仗就是為了升官發(fā)財(cái)，不如到地方上去享受榮華富貴，既免除我們君臣間相互猜忌，又成全我們兄弟情義。石守信等人都認(rèn)為趙匡胤考慮周全，紛紛辭去禁軍職務(wù)。這個(gè)故事可能只是小說(shuō)家言，但生動(dòng)反映了趙匡胤解除禁軍將領(lǐng)的基本方式：經(jīng)濟(jì)贖買而不是政治迫害或暴力相奪。

趙匡胤又將軍權(quán)一分為三，保留了五代時(shí)掌管軍政的樞密院，卻改用文人擔(dān)任樞密院長(zhǎng)官。這就意味著禁軍將領(lǐng)只負(fù)責(zé)平時(shí)的軍隊(duì)訓(xùn)練，調(diào)兵作戰(zhàn)要由樞密院發(fā)令。同時(shí)，每當(dāng)出兵打仗，由皇帝臨時(shí)決定領(lǐng)兵統(tǒng)帥。三方面相互制約，禁軍就無(wú)法脫離皇帝的控制。

為了消除地方割據(jù)的根源，宋初統(tǒng)治者還將本來(lái)屬于地方藩鎮(zhèn)的軍、政、財(cái)大權(quán)收歸中央。中唐以來(lái)，藩鎮(zhèn)節(jié)度使一般統(tǒng)轄數(shù)個(gè)州軍，駐地以外的州軍稱為支郡。宋初，中央開始派出文官擔(dān)任支郡的長(zhǎng)官，三年一任，直接向朝廷負(fù)責(zé)。為監(jiān)督州軍長(zhǎng)官，宋朝還在各州軍增設(shè)“通判”一職，州軍長(zhǎng)官頒發(fā)的任何文件，須與通判聯(lián)署才能生效。這些措施削奪了藩鎮(zhèn)的行政權(quán)力。

中唐以來(lái)，方鎮(zhèn)都掌握地方財(cái)賦，絕大部分截留自用。宋初，趙匡胤規(guī)定各州征收的賦稅，除必要的開支以外，全部繳由中央統(tǒng)一安排，地方不得留用。同時(shí)中央還派出官員監(jiān)督各地征收商稅、專賣稅的機(jī)構(gòu)，將有關(guān)稅收直接繳歸中央。太平興國(guó)二年（977），宋朝又規(guī)定，禁止官員從事長(zhǎng)途販易，削奪了地方藩鎮(zhèn)經(jīng)商獲利的自由。這些措施制約了藩鎮(zhèn)的財(cái)權(quán)。

中唐以來(lái)，地方藩鎮(zhèn)都有直接控制的地方軍隊(duì)。乾德三年（965），趙匡胤命包括藩鎮(zhèn)在內(nèi)的各州軍長(zhǎng)官挑選本地的精銳兵種，補(bǔ)充中央禁軍缺額。同時(shí)選拔強(qiáng)悍士兵作為兵樣，分送各地照樣募兵。藩鎮(zhèn)軍隊(duì)的精銳被吸收到中央禁軍，再無(wú)能力在軍事上與中央抗衡。宋初還利用一切機(jī)會(huì)裁撤節(jié)度使，當(dāng)藩鎮(zhèn)節(jié)度使因死亡、遷改、致仕等原因出缺，便不再選任新的節(jié)度使，而由中央派出文官主持地方政務(wù)。這些措施削弱了藩鎮(zhèn)的軍事力量，使節(jié)度使成為名譽(yù)性的虛銜。

宋初削奪禁軍將領(lǐng)與地方藩鎮(zhèn)權(quán)力的措施，根除了武人對(duì)皇權(quán)的威脅，同時(shí)導(dǎo)致宋代武將地位的下降，軍隊(duì)中將兵分離，地方軍隊(duì)素質(zhì)下降，嚴(yán)重削弱宋朝軍隊(duì)的戰(zhàn)斗力。為了鞏固皇權(quán)，宋朝不像漢唐那樣以開國(guó)文武功臣及其后代構(gòu)建核心統(tǒng)治集團(tuán)，而是通過(guò)科舉大量提拔文人擔(dān)任官僚，依靠文官系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)對(duì)全國(guó)的統(tǒng)治。這種現(xiàn)象被后世學(xué)者稱為“重文輕武”。其實(shí)，宋朝一直維持著近百萬(wàn)的軍隊(duì)規(guī)模，并以巨額財(cái)政作為軍費(fèi)開支，皇帝又獨(dú)享對(duì)軍隊(duì)的控制權(quán)，所謂“輕武”顯然不是指輕視武裝力量，而是猜忌與壓制武人。

二、皇帝與中央官僚機(jī)構(gòu)

宋朝皇帝享有國(guó)家政治的一切權(quán)力，可以根據(jù)個(gè)人的意志決定國(guó)家立法、行政、司法、軍事、財(cái)政等各方面的大事。皇帝頒布的詔令即是國(guó)家的法律，皇帝親自委派高級(jí)官員。皇帝在宮殿中定期召開政治會(huì)議，批閱各級(jí)官員遞交的報(bào)告，國(guó)家遇到的一切軍政國(guó)務(wù)大事的決斷、國(guó)家財(cái)政收支預(yù)算的審議、重大疑難案件的審判，都由皇帝親自裁決。翰林學(xué)士院是皇帝的私人秘書機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)起草以皇帝名義頒發(fā)的詔令，這些詔令不需通過(guò)宰輔，直接頒布。

皇帝通過(guò)世襲制度將皇權(quán)保留在自己的家族中。原則上皇位由嫡長(zhǎng)子繼承，如無(wú)嫡長(zhǎng)子，由皇帝本人依次從他的其他兒子、兄弟甚至侄子中選擇一位繼承皇位。如果皇帝去世前來(lái)不及指定繼承人，則由皇帝的正妻決定繼承人選，宰相有時(shí)也在皇位繼承中參與決策。宋朝皇位繼承雖未引發(fā)嚴(yán)重內(nèi)亂，但明爭(zhēng)暗斗持續(xù)不斷，加之子嗣艱難，有時(shí)也會(huì)引發(fā)皇權(quán)危機(jī)。北宋時(shí)太祖、太宗即是兄終弟及；仁宗繼位后，太后劉娥長(zhǎng)期臨朝稱制；仁宗無(wú)子，由堂侄趙曙（英宗）繼位；哲宗、徽宗又是兄終弟及，而且英宗、哲宗、徽宗作為皇位繼承人均曾引起非議。靖康之難后，欽宗弟趙構(gòu)（高宗）稱帝，建立南宋；高宗絕嗣，內(nèi)禪于太祖之后趙昚（孝宗）；南宋高宗、孝宗、光宗三朝內(nèi)禪，其中光宗、寧宗父子內(nèi)禪其實(shí)是皇權(quán)危機(jī)引發(fā)的一次政變；寧宗無(wú)子嗣，權(quán)臣史彌遠(yuǎn)又擅自廢立。以上種種說(shuō)明南宋的皇位繼承危機(jī)更加明顯。

皇帝以下，宋朝的中央行政體制主要包括宰輔和中央行政機(jī)構(gòu)。宋朝的官僚體系處于不斷地變革中，元豐五年（1082），在宋神宗趙頊的主持下，宋朝對(duì)官僚體系進(jìn)行了系統(tǒng)的改革，史稱“元豐改制”。元豐改制前后，宋朝的中央行政體制有較大變化。

宰輔是輔助皇帝統(tǒng)治國(guó)家的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全國(guó)行政系統(tǒng)的運(yùn)作，為皇帝制定國(guó)家政策、處理軍政大事提供參謀，向官僚機(jī)構(gòu)傳達(dá)皇帝的命令并監(jiān)督命令的實(shí)施。宋朝的宰輔，主要由重要中樞機(jī)構(gòu)的正副長(zhǎng)官構(gòu)成，包括元豐改制前中書門下的正副長(zhǎng)官，元豐改制后尚書省、中書省、門下省三省的正副長(zhǎng)官，以及樞密院的正副長(zhǎng)官。這其中，中書門下的長(zhǎng)官一般稱為“同中書門下平章事”，尚書省的長(zhǎng)官一般稱為“尚書左仆射”和“尚書右仆射”，中書省的長(zhǎng)官一般稱為“中書侍郎”，門下省的長(zhǎng)官一般稱為“門下侍郎”，元豐改制前，同中書門下平章事為宰相；改制后，尚書左、右仆射兼門下侍郎、中書侍郎為宰相。又元豐改制前，中書門下的副長(zhǎng)官“參知政事”，以及改制后未由左、右仆射兼任的中書侍郎、門下侍郎，與尚書省副長(zhǎng)官“尚書左丞”“尚書右丞”為副宰相。樞密院的正長(zhǎng)官稱為“樞密使”或“知樞密院事”，副長(zhǎng)官稱為“樞密副使”或“同知樞密院事”“簽書樞密院事”；副宰相和樞密院的正副長(zhǎng)官合稱“執(zhí)政官”，與宰相一起構(gòu)成皇帝的宰輔，在宋代合稱為“宰執(zhí)”。這些制度到南宋又有一些變化，十分煩瑣。宋朝的“宰執(zhí)”一般由多人構(gòu)成，有利于皇帝對(duì)他們的牽制。皇帝以宰執(zhí)大臣作為其政治上的主要參謀，通過(guò)與宰執(zhí)大臣集體商議最終決定國(guó)家政策方針。宰執(zhí)大臣是皇帝在政治上的代理人，必須服從皇帝的決定。但宋朝的宰執(zhí)大臣一般可以保留自己的政治意見，還可以通過(guò)辭職等手段對(duì)皇帝的裁決表示異議。南宋時(shí)出現(xiàn)權(quán)相政治，特別是史彌遠(yuǎn)以右丞相兼樞密使，在寧宗、理宗兩朝獨(dú)相26年，賈似道以平章軍國(guó)重事等職在理宗、度宗朝獨(dú)相16年，對(duì)當(dāng)時(shí)的國(guó)家政治產(chǎn)生了重大影響。

元豐改制以前，宰執(zhí)大臣領(lǐng)導(dǎo)的中書門下與樞密院是最主要的中央行政機(jī)構(gòu)。中書門下是宋初國(guó)家的最高政務(wù)機(jī)構(gòu)，辦公地稱為“政事堂”。中書門下的主要職能是為皇帝起草和頒布各種行政文件與政策法規(guī)、考察與任命各級(jí)官員、根據(jù)皇帝的意見選拔大臣、主持各種國(guó)家與皇帝家族的宗教性禮儀、記錄皇帝的言行等。中書門下下設(shè)制敕院、舍人院、銓曹四選、起居院和禮儀院、太常禮院等。制敕院的主要職能是管理各種行政文件，頒布、傳達(dá)、貫徹皇帝的法律、命令與決定。按文件內(nèi)容不同，制敕院下設(shè)孔目房、吏房、戶房、禮房和刑房五房，分別負(fù)責(zé)對(duì)高級(jí)官員、普通官員、民政、國(guó)家與皇帝禮儀、治安與司法等五方面的管理工作。舍人院是依據(jù)皇帝的意志起草全國(guó)行政法令與各種文件的機(jī)構(gòu)，其負(fù)責(zé)人稱為中書舍人、知制誥或直舍人院等。其中知制誥奉皇帝或宰相之命，分房起草官員升遷、磨勘、改換差遣等制詞，則稱為“外制”；以翰林學(xué)士帶知制誥職，直接替皇帝起草麻制、批答及宮廷內(nèi)所用之詞，稱為“內(nèi)制”，兩者總稱“兩制”。銓曹四選是審官東院、審官西院、流內(nèi)銓、三班院的合稱，分別負(fù)責(zé)對(duì)中央的高級(jí)文官（宰執(zhí)大臣除外）、高級(jí)武官、地方文官、低級(jí)武官的考察與任選工作。起居院的主要職能是記錄皇帝每天的政治活動(dòng)與言論——特別是皇帝主持政治會(huì)議的情況，以及其他國(guó)家的政治大事。這些記錄將作為宋朝編修國(guó)史的基本資料。禮儀院掌管國(guó)家與皇帝宗教性禮儀的制度與文件，禮儀活動(dòng)則由太常禮院主持。

樞密院是宋朝軍事的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，主要職能是掌管國(guó)防機(jī)密，發(fā)布皇帝對(duì)軍隊(duì)的命令，管理軍隊(duì)內(nèi)部的行政事務(wù)。樞密院的長(zhǎng)官一般都由文臣擔(dān)任。承旨司是樞密院主要的管理部門，下分五房：兵房管理士兵的軍籍與日常的軍事事務(wù)，吏房管理軍官的軍籍與軍隊(duì)的治安，戶房管理軍隊(duì)的后勤工作，禮房管理軍隊(duì)的禮儀與外交事務(wù)，刑房管理軍隊(duì)的司法與獎(jiǎng)懲工作。樞密院還設(shè)置過(guò)訓(xùn)練民兵的講儀司、管理雜務(wù)的院雜司、管理文書的檢詳所、訓(xùn)練武藝的御前弓馬子弟所等職能部門。

三司也是元豐改制前宋朝重要的中央行政機(jī)構(gòu)。三司是全國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，其長(zhǎng)官稱為“三司使”，俗稱“計(jì)相”。三司下設(shè)鹽鐵、度支、戶部三個(gè)部門。元豐改制后，三司的財(cái)政職能重歸尚書省戶部。

元豐改制前，宋朝中央除了中書門下、樞密院、三司這三個(gè)最重要的行政機(jī)構(gòu)外，還有審刑院與糾察在京刑獄司、宣徽院、群牧司、崇文院、御史臺(tái)與諫院，以及三省六部、九寺五監(jiān)等。

審刑院是司法復(fù)審機(jī)關(guān)，糾察在京刑獄司是管理京城刑獄的司法機(jī)關(guān)。宣徽院是國(guó)家的財(cái)會(huì)機(jī)構(gòu)，主要管理官員俸祿發(fā)放以及其他種類行政系統(tǒng)的開支。群牧司管理全國(guó)馬政。崇文院是昭文館、史館、集賢院、秘閣的總稱，是國(guó)家圖書館，負(fù)責(zé)管理國(guó)家收藏的圖書、編撰和出版國(guó)家主持的大型圖書、編修國(guó)史等，也是皇帝的顧問(wèn)機(jī)構(gòu)之一。御史臺(tái)是宋朝的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)察各級(jí)官員的行政紀(jì)律。諫院也是監(jiān)察機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)監(jiān)督皇帝的言行與國(guó)家政策方針的制定，后來(lái)也被賦予監(jiān)察官員的職責(zé)。

三省指中書省、門下省、尚書省，六部指吏部、戶部、禮部、兵部、刑部、工部，九寺指太常寺、宗正寺、光祿寺、衛(wèi)尉寺、太仆寺、大理寺、鴻臚寺、司農(nóng)寺、太府寺，五監(jiān)指國(guó)子監(jiān)、少府監(jiān)、將作監(jiān)、都水監(jiān)、軍器監(jiān)。北宋前期，除少數(shù)部門，如九寺中的大理寺是國(guó)家的最高司法機(jī)關(guān)，國(guó)子監(jiān)起初是國(guó)家最高學(xué)府，后來(lái)成為管理全國(guó)學(xué)校教育的重要部門，其他上述部門大多是虛設(shè)的，并不實(shí)際運(yùn)作。

元豐改制后，原來(lái)虛設(shè)的三省六部、九寺五監(jiān)的多數(shù)機(jī)構(gòu)重新運(yùn)作，原來(lái)的中書門下、三司、審刑院、宣徽院、群牧司等機(jī)構(gòu)都被廢除了。三省的職能是根據(jù)皇帝的意志制定各種行政文件和政策法規(guī)。三省的分工是，對(duì)于各種政策法規(guī)，中書省負(fù)責(zé)起草，門下省負(fù)責(zé)審議，尚書省負(fù)責(zé)頒布施行。

六部是主要的行政機(jī)關(guān)，其分工如下：吏部負(fù)責(zé)管理各級(jí)官員的考核、選拔工作，戶部負(fù)責(zé)全國(guó)的財(cái)政工作，禮部負(fù)責(zé)國(guó)家與皇帝的各種宗教性禮儀，兵部負(fù)責(zé)全國(guó)的民兵與廂軍的管理工作，刑部負(fù)責(zé)全國(guó)的司法工作；工部負(fù)責(zé)全國(guó)的工程建設(shè)。九寺的分工是：太常寺負(fù)責(zé)宗教禮儀、音樂(lè)舞蹈、醫(yī)學(xué)等事務(wù)，宗正寺負(fù)責(zé)管理皇家宗室，光祿寺負(fù)責(zé)祭祀、朝會(huì)、宴會(huì)等后勤工作，衛(wèi)尉寺負(fù)責(zé)國(guó)家儀仗隊(duì)的工作，太仆寺負(fù)責(zé)車馬工作，大理寺負(fù)責(zé)官員的司法工作，鴻臚寺負(fù)責(zé)外交與宗教事務(wù)，司農(nóng)寺負(fù)責(zé)倉(cāng)儲(chǔ)及各種農(nóng)業(yè)物資的管理，太府寺負(fù)責(zé)商業(yè)與貨幣的管理。五監(jiān)的分工是：國(guó)子監(jiān)負(fù)責(zé)全國(guó)的學(xué)校與教育工作，少府監(jiān)負(fù)責(zé)行政器用、度量衡及皇室乘輿服御的供給，將作監(jiān)負(fù)責(zé)皇宮、官府和城市的各類工程建設(shè)，軍器監(jiān)負(fù)責(zé)兵器制造，都水監(jiān)負(fù)責(zé)水利建設(shè)。

元豐改制后，原來(lái)的崇文院被秘書省所代替，又設(shè)立了殿中省負(fù)責(zé)皇帝的生活服務(wù)，樞密院與御史臺(tái)、諫院沿用舊制。

在宋朝，皇帝與由宰相領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)構(gòu)的關(guān)系，主要表現(xiàn)為權(quán)力所有者與委托行使權(quán)力者之間的關(guān)系。皇帝有權(quán)處理一切軍國(guó)大事，但不直接管理行政系統(tǒng)；皇帝一般也很尊重整個(gè)行政系統(tǒng)，制定國(guó)家政策法規(guī)時(shí)也能充分與宰執(zhí)大臣商議。這種狀況與之前的漢唐、之后的明清都有不同之處。漢唐時(shí)期，皇帝與開國(guó)功臣某種程度是國(guó)家政治權(quán)力的共同所有者，一般由權(quán)力所有者及其子孫擔(dān)任各級(jí)官員，共同治理國(guó)家。明清時(shí)期，皇帝不但是國(guó)家權(quán)力的所有者，還是國(guó)家行政事務(wù)的直接管理者，整個(gè)官僚行政系統(tǒng)都成了皇帝個(gè)人的服務(wù)機(jī)構(gòu)。

三、地方行政機(jī)構(gòu)

為了統(tǒng)治的方便，宋朝政府將全國(guó)分為兩三百個(gè)州級(jí)行政區(qū)，每個(gè)州再分若干個(gè)縣級(jí)行政區(qū)。如1075年全國(guó)共設(shè)287個(gè)州級(jí)行政區(qū)，有1135個(gè)縣。宋朝中央政府對(duì)每個(gè)州和縣都派出官員，對(duì)當(dāng)?shù)貙?shí)行統(tǒng)治。

宋朝的州級(jí)行政區(qū)有四類，第一類是普通的州，每個(gè)州一般管轄?zhēng)讉€(gè)到十幾個(gè)縣；第二類是府，宋朝對(duì)政治上比較重要的地區(qū)設(shè)府，比如宋朝有四個(gè)京府，即東京開封府、西京河南府（今河南洛陽(yáng)）、南京應(yīng)天府（今河南商丘）、北京大名府（今河北大名）；第三類是軍，宋朝對(duì)軍事要地特別是邊界地區(qū)設(shè)立軍，如在宋遼邊界設(shè)有順安軍（今河北高陽(yáng)東）、信安軍（今河北霸州東），宋與西夏邊界設(shè)有德順軍（今甘肅靜寧）、鎮(zhèn)戎軍（今寧夏固遠(yuǎn)）等。第四類是監(jiān)，宋朝對(duì)礦業(yè)、鹽業(yè)、牧馬、鑄錢等重要的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)地設(shè)監(jiān)，如煎鹽的利豐監(jiān)（今江蘇南通南部）、鑄銅錢的永豐監(jiān)（今安徽貴池永豐鎮(zhèn)）、鑄鐵錢的濟(jì)眾監(jiān)（今陜西略陽(yáng)）等。

中央政府派出的州的行政長(zhǎng)官稱為“知某州軍州事”，意思是“掌管某州的軍事與政治事務(wù)的人”，簡(jiǎn)稱“知州”；與此相類似，府的行政長(zhǎng)官稱為“知某府軍府事”，簡(jiǎn)稱“知府”；軍的行政長(zhǎng)官稱為“知某軍事”，簡(jiǎn)稱“知軍”；監(jiān)的行政長(zhǎng)官稱為“知某監(jiān)事”，簡(jiǎn)稱“知監(jiān)”。由行政長(zhǎng)官領(lǐng)導(dǎo)的州級(jí)行政機(jī)構(gòu)的主要任務(wù)是：宣布皇帝的命令與中央政府的法規(guī)，督責(zé)民眾從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，管理征收上來(lái)的糧食、財(cái)物和服勞役的民工等，審理刑事與民事案件，維護(hù)地方治安，表彰孝敬父母、善于處理家庭人際關(guān)系的模范，等等。

一般的州級(jí)行政機(jī)構(gòu)中，中央政府又設(shè)立“通判某州軍州事”一職，簡(jiǎn)稱“通判”，以監(jiān)督和協(xié)助知州處理州內(nèi)的行政事務(wù)，實(shí)際上就是州軍的副長(zhǎng)官。正副長(zhǎng)官以下，州級(jí)行政機(jī)構(gòu)還設(shè)立幕職官和諸曹官：幕職官系由藩鎮(zhèn)屬官演變而來(lái)，到北宋成了州級(jí)行政機(jī)構(gòu)的辦公處或秘書處，幫助行政長(zhǎng)官處理文件，包括簽書判官?gòu)d公事、節(jié)度判官、觀察判官、節(jié)度推官、觀察推官等；諸曹官包括州級(jí)行政機(jī)構(gòu)中的各個(gè)職能部門，分管各類行政事務(wù)，如“司戶參軍”掌管民政事務(wù)，“司法參軍”掌管刑事案件，“司理參軍”掌管民事案件。諸曹官中又設(shè)一位“錄事參軍”，以監(jiān)督諸曹官的司法審理及其行政活動(dòng)。宋朝的州級(jí)行政機(jī)構(gòu)中通常還會(huì)設(shè)立一名“教授”，以管理州級(jí)公立學(xué)校的教育與考試工作；另外還會(huì)根據(jù)需要設(shè)立一些專門的稅務(wù)官員，管理鹽、酒、冶鑄等重要經(jīng)濟(jì)部門的稅收工作，如監(jiān)鹽、監(jiān)酒、監(jiān)錢等，統(tǒng)稱“監(jiān)當(dāng)官”。府、軍、監(jiān)等州級(jí)行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置，體系與州相當(dāng)，根據(jù)實(shí)際的行政需要增加或精簡(jiǎn)。

中央政府派出的縣級(jí)行政長(zhǎng)官，視其轄區(qū)人口規(guī)模分為兩類：人口規(guī)模超過(guò)一萬(wàn)戶的，稱為“知某縣事”，簡(jiǎn)稱“知縣”；人口規(guī)模不到一萬(wàn)戶的，稱“縣令”。縣級(jí)行政機(jī)構(gòu)又設(shè)縣丞、主簿、縣尉等。縣丞是縣的副長(zhǎng)官，協(xié)助知縣或縣令治理當(dāng)?shù)厥聞?wù)；主簿是縣級(jí)行政機(jī)構(gòu)的秘書官，負(fù)責(zé)處理各類文件；縣尉則負(fù)責(zé)維持當(dāng)?shù)刂伟病?/p>

宋朝的州級(jí)行政區(qū)有兩三百個(gè)，為了便于管理，同時(shí)監(jiān)督各州官員的行政活動(dòng)，宋朝將每十個(gè)左右的州設(shè)為一個(gè)監(jiān)察區(qū)，稱為“路”，每一路設(shè)立安撫司、轉(zhuǎn)運(yùn)司、提點(diǎn)刑獄司、提舉常平司等機(jī)構(gòu)，對(duì)路內(nèi)各州的行政事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督管理。安撫司俗稱帥司，長(zhǎng)官為安撫使，俗稱帥臣，一般由本路最重要的州、府長(zhǎng)官兼任。安撫司的主要任務(wù)是，了解、檢查、監(jiān)督路內(nèi)各州的民政、軍政、司法等各種行政事務(wù)與各州官員的活動(dòng)。轉(zhuǎn)運(yùn)司俗稱漕司，其最主要的任務(wù)是監(jiān)督路內(nèi)各州將賦稅上繳給中央政府，同時(shí)也參與監(jiān)督各類行政事務(wù)。提點(diǎn)刑獄司俗稱憲司，其最主要的任務(wù)是監(jiān)督路內(nèi)各州的司法情況，復(fù)審各類司法案件，監(jiān)察地方各級(jí)官員的行政紀(jì)律。提舉常平司俗稱倉(cāng)司，其最主要的任務(wù)是監(jiān)督管理路內(nèi)各州農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的事項(xiàng)事務(wù)，監(jiān)督管理路內(nèi)茶業(yè)、鹽業(yè)等各類生產(chǎn)事務(wù)，負(fù)責(zé)管理路內(nèi)的政府田產(chǎn)、民間物資供給和賑災(zāi)慈善事務(wù)。漕司、憲司、倉(cāng)司構(gòu)成了宋朝的監(jiān)司，宋朝皇帝通過(guò)它們監(jiān)督全國(guó)各級(jí)地方行政機(jī)構(gòu)，從而保證對(duì)全國(guó)的統(tǒng)治。

四、政治決策與控制系統(tǒng)

皇帝在宋朝擁有絕對(duì)的政治權(quán)力，但皇帝是通過(guò)文官系統(tǒng)實(shí)行其統(tǒng)治的。因此，皇帝的政治決策不可能是隨心所欲的，須通過(guò)一系列程序才能完成；皇帝對(duì)全國(guó)的控制也不可能親自完成，除了委托中央政府派出的各級(jí)地方官員代表皇帝實(shí)行統(tǒng)治以外，還必須通過(guò)一系列手段讓各級(jí)官員聽命于皇帝，并將自己的命令與主張傳達(dá)給各級(jí)地方官員。

皇帝與宰執(zhí)大臣以及其他中央政府官員共同組成宋朝的決策系統(tǒng)。這個(gè)決策系統(tǒng)包括三個(gè)層面：最高層面是皇帝的最終裁決權(quán)；第二層面是宰執(zhí)大臣，他們對(duì)重大政策問(wèn)題的意見是決策的基本依據(jù)；第三層面是各級(jí)各類官員，他們依據(jù)法定的程序向皇帝匯報(bào)情況、對(duì)政治提出自己的意見與建議。

皇帝通過(guò)坐殿視朝聽政或者批示奏章而行使最高裁決權(quán)，然后以圣旨的方式將皇帝的決定上升為法律文件，交由各級(jí)官僚機(jī)構(gòu)落實(shí)執(zhí)行。皇帝坐殿視朝聽政，其實(shí)是召開一次御前的政治決策會(huì)議，參加者有中書門下（三省）和樞密院的長(zhǎng)官即兩府大臣，同時(shí)在京城的其他高級(jí)文武官員也要向皇帝報(bào)到，根據(jù)需要向皇帝匯報(bào)工作、請(qǐng)示政策。

御前會(huì)議一般可分為兩種，分別稱作“前殿視朝”和“后殿視朝”。前殿視朝主要指皇帝除節(jié)假日外，每天清晨赴垂拱殿受朝聽政，處理日常政治事務(wù)。這種會(huì)議又稱“早朝”，是例行會(huì)議。這時(shí)，宰執(zhí)大臣和中央各部門的高級(jí)官員分別向皇帝匯報(bào)工作、請(qǐng)示政策。皇帝處理完政務(wù)后，由宮廷服務(wù)人員宣告“門外無(wú)公事”，皇帝起身離座，結(jié)束一次早朝。前殿視朝結(jié)束后，皇帝一般退至后殿，繼續(xù)處理軍國(guó)大事，這就是后殿視朝。這時(shí)皇帝或聽取宰執(zhí)大臣、私人的秘書機(jī)構(gòu)和顧問(wèn)人員匯報(bào)工作，討論一些重大的政策問(wèn)題；批閱向邊疆和地方派出的情報(bào)人員或監(jiān)察官員呈上的軍政報(bào)告；或者閱讀館閣所進(jìn)呈的新修書籍等。皇帝如遇到軍國(guó)大事或比較復(fù)雜的事情，難以獨(dú)斷，往往會(huì)召集有關(guān)官員開會(huì)商議，稱為集議。宋朝皇帝通過(guò)官員集議而后決策的政事甚多，包括審理特別重大的案件，決定對(duì)國(guó)內(nèi)外的重大策略，決定皇帝的尊號(hào)及皇帝、皇后、大臣的謚號(hào)，選擇最高級(jí)文武大臣，商定接見外國(guó)使臣的禮儀，制定重大法規(guī)，等等。

皇帝召開御前會(huì)議時(shí)，聽取官員根據(jù)預(yù)先準(zhǔn)備好的文件（即奏章）匯報(bào)工作，對(duì)他們請(qǐng)示的問(wèn)題往往作出口頭指示，當(dāng)場(chǎng)決定不少事情。但有些奏章，皇帝并不直接處理，而是轉(zhuǎn)給中書門下（三省）或樞密院。御前會(huì)議以外，皇帝再到自己的辦公地，審閱官員乃至民眾呈來(lái)的各類文書，然后根據(jù)文書的內(nèi)容和奏事者的身份，作出不同的批示：比如事關(guān)國(guó)家機(jī)密的文件由皇帝自己保留；事關(guān)政務(wù)的文件轉(zhuǎn)交中書門下處理；事關(guān)邊防軍事的文件轉(zhuǎn)交樞密院處理；對(duì)于中書門下匯報(bào)的公事，如完全同意，就批“可”字；對(duì)樞密院所奏公事，如完全同意，則批“依”字；在任命宰執(zhí)大臣和御史臺(tái)、諫院等部門的高級(jí)官員時(shí)，皇帝將自己確定的人選書寫在紙上，稱為“詞頭”，然后由翰林學(xué)士等起草正式委任書。

皇帝的指令，經(jīng)過(guò)中書門下和樞密院認(rèn)可后，由翰林學(xué)士制成對(duì)外頒布的公文。這種公文，以皇帝命令形式頒布的統(tǒng)稱“朝旨”或“圣旨札子批狀”，由中書門下頒布的即稱為“敕”，由樞密院頒布的則稱為“宣”。在非常時(shí)期，皇帝還可以親自書寫文件傳達(dá)特別的指令，稱為“御筆手詔”。以上“朝旨”“敕”“宣”“御筆手詔”都屬于“圣旨”文書，都可稱為“制書”，是皇帝體現(xiàn)其個(gè)人意志的法律文書，也是行使君主獨(dú)裁的基本途徑。

除了以上政治活動(dòng)，皇帝基本上把日常行政事務(wù)交給中書門下（三省）和樞密院處理。這些日常政務(wù)包括：接見百官、了解各部門情況；起草、復(fù)審和執(zhí)行皇帝的命令，以及審批各種官府公文；宰執(zhí)大臣也經(jīng)常舉行會(huì)議，商討國(guó)家大事。宰執(zhí)大臣在皇帝的決策過(guò)程中起著重要的作用，因?yàn)樗麄兊囊庖娛腔实蹧Q策軍國(guó)大政的最主要依據(jù)。中書門下（三省）和樞密院的大臣一般分別向皇帝奏事，內(nèi)容互不相知，皇帝以此聽取不同的意見，掌握較全面的情況，但有時(shí)二府也會(huì)一起合奏有關(guān)邊防之事。由二府向皇帝進(jìn)呈的公文，既有經(jīng)過(guò)這些宰執(zhí)大臣受皇帝之命合議和單獨(dú)議定而草擬的民政與軍政文件，也有百官的奏章。這是皇帝要處理的最重要的文件，一般都當(dāng)場(chǎng)表達(dá)意見，或予采納，或批轉(zhuǎn)有關(guān)部門處理。

宰執(zhí)以下的官員主要通過(guò)以下方式參與朝廷的政治決策：

第一，上呈奏章。各級(jí)官員以公文的形式向朝廷匯報(bào)情況、提出政策建議。官員的奏章分為兩大類：一是札子，即可以用比較靈活的語(yǔ)言向皇帝匯報(bào)情況、提出建議的文件；二是奏狀，即必須用規(guī)定的格式撰定的文件。宋朝規(guī)定，凡五品以上的官員、可以直接向皇帝匯報(bào)工作的官員、邊防大將、路級(jí)各部門長(zhǎng)官、州級(jí)長(zhǎng)官，以及地方軍隊(duì)長(zhǎng)官匯報(bào)機(jī)密軍務(wù)時(shí)，都使用札子；其他官員則使用奏狀。

第二，當(dāng)面匯報(bào)。官員也可以當(dāng)面向皇帝匯報(bào)工作，形式包括日常奏事、召對(duì)、請(qǐng)對(duì)、輪對(duì)等形式。日常奏事指一定品級(jí)的官員遇事可通過(guò)申請(qǐng)，在召開日常御前會(huì)議時(shí)向皇帝奏事。召對(duì)指皇帝下令召見某些官員面談商議某些問(wèn)題，人選一般由皇帝隨意決定。請(qǐng)對(duì)指官員請(qǐng)求面見皇帝奏事。輪對(duì)指皇帝坐殿分批接見百官。

第三，大臣留身奏事。皇帝在坐殿接受百官朝見或聽取奏事后，有時(shí)還單獨(dú)留下一人或數(shù)人繼續(xù)談話，稱為“留身”。只留一名大臣獨(dú)自與皇帝談話時(shí)，又稱“獨(dú)對(duì)”。宰執(zhí)大臣不時(shí)留身奏事，借此向皇帝反映情況和提出要求，而皇帝也有機(jī)會(huì)與之深談，既可了解情況，又可探討一些政策措施。

第四，臺(tái)諫官的“本職公事”。御史臺(tái)和諫院官員的職責(zé)就是監(jiān)察官員、提出政策上的意見與建議，這是皇帝的一個(gè)重要信息渠道。御史臺(tái)和諫院的言論往往控制著朝廷的輿論導(dǎo)向，在皇帝的決策過(guò)程中起著不小的作用，但也經(jīng)常成為皇帝和權(quán)臣利用的工具。

第五，經(jīng)筵官的議論。經(jīng)筵官的職責(zé)是為皇帝講讀經(jīng)、史，并沒(méi)有議論政事的任務(wù)。但如果皇帝需要，也可以通過(guò)經(jīng)筵官了解朝廷和民間的情況，并在某些問(wèn)題的處理上征詢這些飽學(xué)之士的意見。

第六，士民的上書。宋朝統(tǒng)治者一般歡迎士民依照法定的手續(xù)上書，而不鼓勵(lì)他們采用激烈的“伏闕”，即在路上攔住官員或皇帝的方式。宋朝規(guī)定，士民上書，上書者要向接受的官署交費(fèi)，同時(shí)要找人作保。各級(jí)官員為了避免麻煩，一般很不歡迎士民上書，因此這種情況很少發(fā)生。

除了以軍事力量為基礎(chǔ)以外，皇帝控制全國(guó)政治最有效的手段是控制各級(jí)官員。宋朝的皇帝將官員的選拔與任官的大權(quán)掌握在自己手中，并制定了嚴(yán)格的考察提升、酬勞等制度，并給予這些官員優(yōu)厚的利益，誘惑他們?yōu)樽约盒凇?/p>

宋朝選拔官員最重要的渠道是考試，也就是科舉。普通的民眾如果有條件可以學(xué)習(xí)朝廷指定的書籍，經(jīng)過(guò)層層的考試，最后經(jīng)過(guò)皇帝的親自考察后，就可以被授予各級(jí)官員。通過(guò)考試，就可以由平民成為待遇相當(dāng)優(yōu)厚的官員，因此，對(duì)于有條件讀書的民眾而言，讀書當(dāng)官具有極大的誘惑力。比如說(shuō)，在元豐改制后當(dāng)宋朝的一個(gè)普通知州，他的正常收入包括月俸35貫（1貫相當(dāng)于1000文錢），每年還賜給絹60匹、羅1匹，以及工作津貼每月35貫；如果當(dāng)一個(gè)知縣，也將有月俸15貫，每年賜絹12匹、羅1匹、綿20兩，以及工作津貼20貫。這樣計(jì)算，知州一年的貨幣收入為840貫錢，知縣為420貫錢。北宋的米價(jià)一般在100文1斗，這樣知州的收入可買8400斗米，知縣可買4200斗米。宋人平均口糧為每日2升，一年約700升，合70斗，也就是說(shuō)，知州的基本收入可養(yǎng)活120人，知縣的基本收入可養(yǎng)活60人。根據(jù)宋人話本《錯(cuò)斬崔寧》的描述，宋代開一家柴米鋪的本錢也就是15貫左右，應(yīng)該是一筆不小的財(cái)富，一個(gè)知縣的月收入足以開兩家雜貨鋪。而這僅是官員最基本的收入，官員的實(shí)際收入、社會(huì)地位與權(quán)力、社會(huì)資源的占有，以及官員的人際關(guān)系等，各方面的利益，使得讀書做官成為宋朝社會(huì)無(wú)數(shù)優(yōu)秀人才首選的人生道路。考試之外，宋朝還通過(guò)門蔭制度，授予中高級(jí)官員的子弟門客等人以官職，以及其他的一些授官渠道。各種授官渠道中，門蔭制度錄用的人數(shù)最多，但其地位不如科舉。宋朝皇帝利用授官的壟斷權(quán)力，建立起龐大的官僚系統(tǒng)，使無(wú)數(shù)社會(huì)精英對(duì)其俯首稱臣，從而控制整個(gè)社會(huì)。