初版譯序

官僚主義和官僚機構(gòu)幾乎無處不在，美國焉能例外，不但存在，而且嚴重。謂予不信，翻閱本書《改革政府》就會使你瞠目結(jié)舌。信手拈來下面幾個例子。

一位美國將軍“估計國防預算的1/3浪費在執(zhí)行無益的規(guī)章制度上面，做那些不必要做的事”。其“規(guī)章制度繁瑣的程度幾乎無與倫比”。“軍隊用房管理的規(guī)章手冊厚達800頁。軍隊文職人員管理手冊厚達8800頁。”

就拿一個價值僅100美元的普通蒸汽閥門來說，“這個閥門一漏氣，一周損失蒸汽50美元。因此，一漏氣就應馬上更換。但是我們要花一年的時間來更換它，因為我們的體制規(guī)定這類價值100美元以上的采購一定要買最合算的。所以，也許等一年便可買到便宜2美元的閥門。在這段時間里我們損失了幾千美元的蒸汽”。這里就更不要說那些關(guān)于國防部花錢采購“金鎯頭”之類叫人笑不出來的笑話了。

美國這個重視民選的國家，每128名選民就有一名民選官員。2億多人口中就有1510萬全日制政府文職工作人員。把老人和小孩也算進去，平均十幾個人中就有一個。

“花在紐約市每個窮人身上的公家經(jīng)費和私人捐款1983年平均為7000美元，可是只有37％到了窮人手里。”美國公立的中小學教育辦得不好人所共知。“教育改革花了10年，追加了600億美元。可是測驗成績?nèi)詿o進步，輟學率比1980年還高。”聯(lián)邦政府支撐并一度引為驕傲的“儲貸銀行”在80年代后期“倒閉的善后工作，短短幾年就使預計的支出從500億美元火箭式地猛升到6000億美元”。

在州一級情況也不妙。密歇根州“有70個不同的職業(yè)訓練或成人教育計劃，一年的資金達8億美元，范圍包括各種職業(yè)訓練伙伴關(guān)系計劃和福利訓練計劃、夏令青年計劃、成年基礎(chǔ)教育計劃等等。各個計劃分別經(jīng)過立法產(chǎn)生。大部分計劃是普通公民看不到的，而且大部分計劃都難以參與……許多有資格參加的顧客從一個辦事處到另一個辦事處，在那里填寫一份又一份的表格一直到最后放棄完事”。有一個地方，一個失業(yè)者要跑30多個機關(guān)和辦公室去申請、填表才能得到救濟和培訓。密歇根州州長鮑爾說，“我們原以為我們有錢的問題——但是我們并沒有錢的問題。我們有的是管理上的問題。”

要認識本書中嚴厲批評的當代美國官僚主義，有必要了解其具體背景，包括歷史的政治背景和當代的政治背景。

從歷史上說，美國在20世紀20、30年代以前，許多政府機構(gòu)，尤其是州、市地方政府常常被把持在一些稱為“老板”的政客手里。書中提到的特威德其人就是一個典型的例子。他是19世紀60年代紐約市民主黨的頭目，曾因詐騙紐約市政府數(shù)以百萬計的美元而被判刑。這些人拉幫結(jié)派，任人唯親，營私舞弊，中飽私囊，是美國歷史上不光彩的一頁。在20世紀初崛起的美國進步黨人為了制止這種現(xiàn)象、堵塞漏洞，在工業(yè)時代的思潮影響下，“改革”過美國政府，設(shè)計了一套新的官僚制度。他們從嚴從細地訂下了復雜的條文規(guī)章。主觀上把對窮人和弱者的幾乎一切照顧福利都交給政府去實現(xiàn)；客觀上把太多的社會功能也加在政府的肩上，大大地擴充了政府的職權(quán)范圍。主觀上用專款專用、考試錄用等繁瑣手段約束了為非作歹的政府官僚；客觀上卻逐漸造成了一個尾大不掉的在很大程度上自我運轉(zhuǎn)的半封閉系統(tǒng)。

這個體系在一定程度上抵制了腐敗并且安定了美國經(jīng)濟大蕭條嚴重影響的社會，完成了歷史使命。但與此同時也就逐漸走向了反面。官僚和官僚機構(gòu)感興趣的只是爭取更多的經(jīng)費和更大的權(quán)力。太多太繁的規(guī)章制度作繭自縛，使政府工作人員失去了解決問題的主動性和實際操作的靈活性。而作為服務對象的居民越來越從政府的活動中異化出來，要么把政府看成是冷漠無情的累贅，要么看成是無限依賴的對象。有的地方甚至出現(xiàn)了違悖常理的怪現(xiàn)象，保持失業(yè)以吃救濟的人反而比找到工作從而失去救濟的人生活得更好、更輕松。

看到這些不良現(xiàn)象及其他伴生現(xiàn)象，如政府丑聞、雙赤字高居不下、各級政府債臺高筑，有的人不免感嘆美國社會的青春美好時期已過。本書中倡導的改革目的之一正是要徹底清算這筆未了清的歷史舊賬。

再來看一看美國當代政治的背景。美國當代政治的一個主要特點是兩種意識形態(tài)（自由派和保守派）的對立，兩黨（民主黨和共和黨）的對立。前者主張“大政府”，認為解決社會問題的關(guān)鍵是多征富人的稅以求社會公正，多撥福利款項以求社會平等。唱反調(diào)的后者主張“小政府”，認為少征稅方能刺激經(jīng)濟發(fā)展，少撥款才能鼓勵自力更生。一場場辯論，一次次競選都跳不出這個方程式。可是不管這個政治蹺蹺板朝哪一頭傾斜，翻來覆去都未能解決美國的社會問題。美國城市的問題越來越令人擔心。早在20世紀80年代初，美國著名作家西奧多·懷特就憂心忡忡地指出，“美國的城市已越來越成為我們文明的絕境。越來越多的金錢用來拯救我們的大城市……然而城市卻依然處于絕境，比我們歷史上任何時期都更不安全和更加可怕。”他又說，“任何一個曾經(jīng)在華盛頓待過一段時間的人無不了解，日益增多的院外活動集團，從最壞的到最好的，都向國會施加難以抗拒的壓力，并且一概都貪得無厭。”許多選民對政府和政治的不滿和厭惡已每每溢于言表。

看到這個情況，一些自由派民主黨人，尤其是以比爾·克林頓為代表的“新民主黨人”，便想走出一條中間道路。不爭論政府的大小而力求政府的效率，不強求政府做什么而著眼于政府怎么做，不糾纏征稅多少花錢多少而講究適當征稅花錢得體，不辯論政府辦事的動機而著重政府辦事的后果。本書的作者之一戴維·奧斯本所在的“進步政策研究所”，還有阿爾·弗羅姆主持的“民主黨領(lǐng)導委員會”就是這方面的主要智囊團。美國民主黨自由派許多人對本書評價之高自是理所當然。克林頓總統(tǒng)說，“美國的每一個民選官員都應誦讀這本書。此書給我們提出了〔改革的〕藍圖。”民主黨元老人物、聯(lián)邦參議員薩姆·納恩說，“在這個對國內(nèi)政治不滿的時代，《改革政府》一書提供了關(guān)鍵性的和根本性的真知灼見。”戈爾副總統(tǒng)領(lǐng)導了“一個小組花了6個月時間研究才發(fā)表的報告，是克林頓政府精簡政府機構(gòu)長遠計劃的第一個措施，精簡后的政府將是戈爾所說的‘為人民服務、革除官僚作風、擺脫文牘主義和不合理條規(guī)的政府’。實質(zhì)上，戈爾的報告以及報告后政府所采取的措施，都是對那些要求‘改革美國政府’呼聲的回應”。

因此，讀者們不要忽視了這本書在當前美國政治中的可觀分量。

這本書為改革美國政府而開出的“藥方”共有十種，書中的前十個章節(jié)各闡述一種。這里無須贅述。但綜觀全書的主要思路，應是用“企業(yè)家精神”來克服“官僚主義”，即一物降一物。而這兩個概念常常是看似明白而又未必明白的。

書中批評的“官僚主義”指的是“煙囪工業(yè)時代盛行的老式官僚主義”。今天的政府在很大程度上是從那個時代繼承下來的。可是那種模式在當初“確實業(yè)績彪炳”。書中指出那時“這個詞意味著組織方式的理性和效率，是極權(quán)主義統(tǒng)治濫用權(quán)力的取代物。官僚制度給政府工作帶來的邏輯規(guī)范，同裝配傳送帶給工廠帶來的邏輯規(guī)范一樣”。著名的社會學家馬克斯·韋伯也曾說過，“推進官僚主義制度的決定性理由一直是超過其他任何組織形式的純技術(shù)性優(yōu)越性……精確、速度、細節(jié)分明……減少摩擦、降低人和物的成本，在嚴格的官僚主義治理中這一切都提高到最佳點。”它是一個時代的產(chǎn)物。

可是時代變化了，它的先天內(nèi)在弱點也就更加突出以致幾乎完全走向了反面。

出于對“理性和效率”的無上推崇，在那個機械化大生產(chǎn)的條件下，這種官僚主義體制從最好的意義上說，也只是一架精密的機械力學的機器，每個齒輪、杠桿和螺絲釘都各得其所固定在那里。甲齒輪轉(zhuǎn)一圈，乙齒輪按設(shè)計轉(zhuǎn)兩圈，多一秒少一秒的角度都不行。這樣就形成了一個剛性的系統(tǒng)，沒有靈活性，沒有主動精神，只有齒輪之間的被動。這種機器大批量生產(chǎn)一模一樣的“標準件”還可以，但是人可不是一個模子里澆出來的標準件。事實上，越是現(xiàn)代社會，人的差異性和多樣性就越突出，千人千面，千人千體。現(xiàn)實中的千差萬別絕對不可能像齒輪轉(zhuǎn)動那么簡單。

這種齒輪杠桿的機械安排越是完美，越是排除了競爭的必要與可能。機械的效率是有限的，而競爭的效率則幾乎是無限的，因為前者無主動靈活可言，而后者則可激發(fā)人的主觀創(chuàng)造性和主動精神。

效率推到了極端只能是局部的效率，因為在復雜多變的體系中總體效率的取得是要以某些局部效益在某種情況下的犧牲來取得的。盲目崇拜效率是不行的。把理性推到極端就會模糊了目的，失去了使命感。而沒有了使命感的理性對于人民來說又有多少價值？理性和效率則常常以社會效益為代價。

傳統(tǒng)官僚主義體制的還有一個特點是對專門技術(shù)的崇拜和依靠條塊分割的“鴿籠式”的專業(yè)化單位來解決不斷出現(xiàn)的新老問題。這就導致了“鴿籠”的無休止擴大。部門與部門重疊，機構(gòu)與機構(gòu)交叉，最后形成官僚主義的大迷宮。美國前海軍部長萊曼（一個以精明干練著稱的人）也悲嘆，“坐在這張桌子旁的任何人，包括我在內(nèi)，已不能講清……五角大樓的系統(tǒng)的歸屬與協(xié)同。”專業(yè)化“鴿籠”的另一個前提是任務的單一，越是單一才能越是專業(yè)化。因此它對單一任務以外的人和事自然缺乏興趣，也沒有主動接觸和被動反應的能力，客觀上又造成了全面功能的退化。與這種單一任務相適應并且使之保留下來的經(jīng)濟因素是所謂的“明細項目專款”。用一句通俗的話來說，就是買醬油的錢不能買醋。買這個牌子醬油的錢就不能買那個牌子的醬油。專款專用原為防“小人”，殊不知也就束縛了“君子”的手腳。

還有，這種機械性官僚體制的后果是得過且過和不負責任。既然一個齒輪只能隨著其他齒輪轉(zhuǎn)，再急再快也沒有用，有時反要給其他齒輪找麻煩。于是不求有功但求無過。萬一出了問題也是其他齒輪的轉(zhuǎn)動決定的，不必負單獨的責任。要負責最多也是系統(tǒng)內(nèi)負責，系統(tǒng)外是奈何不得的。

總而言之，這種官僚主義機器在現(xiàn)代社會里易于變成沒有生命，沒有生氣和沒有生機的變革對象是不足為怪的。單單從后工業(yè)／信息社會的角度看，便可以知道單個人現(xiàn)在獲得的信息總量大大超過以前，作為信息源和信息加工者的產(chǎn)出也大大超過以前。于是，人的自我價值提高了，人的個性與需求更多樣化和復雜化了，事物的變化與速度也大大增加了，政府體制的改革必須順應這個潮流。

本書十分推崇政府中的“企業(yè)家”式人物和“企業(yè)家”精神。目前在中國有的人以為，做生意買賣的就是企業(yè)家，（不管用什么手段）發(fā)財致富就是企業(yè)家精神，這乃是一種誤解。1800年一位法國的經(jīng)濟學家創(chuàng)造了“企業(yè)家”這個詞。他說，“企業(yè)家把經(jīng)濟資源從生產(chǎn)率和產(chǎn)出較低的地方轉(zhuǎn)移到較高的地方。”他又說，“企業(yè)家運用新的形式創(chuàng)造最大限度的生產(chǎn)率和實效……企業(yè)家不去追求風險，他們追求機會。”本書并不要求政府官員都去當私營公司的經(jīng)理，用私營公司來代替政府實現(xiàn)全盤私有化。其實，私營公司也有官僚主義。阿爾文·托夫勒甚至說，“……在工商業(yè)界，官僚主義的猖獗程度決不亞于政府機關(guān)。的確，許多世界上最大的公司和企業(yè)同樣地陳腐保守和傲慢無禮。”也許可以肯定地說，公共部門（包括行政當局）和私營部門（主要是公司企業(yè)）在現(xiàn)代社會里也是相輔相成，性質(zhì)不同的兩種事物，各有其存在的理由。這方面本書作者有清醒的頭腦，持平衡的觀點，是難能可貴的。在本書附錄A中最后有一張對照表，點出兩者各自的優(yōu)劣，值得一讀。

可是，為什么作者的主要傾向是要政府的官員向企業(yè)的經(jīng)理學習呢？

首先，“最近十年，美國工商界一直致力于下放權(quán)力，賦予雇員實權(quán)，提高生產(chǎn)效率；但是，美國政府卻遲遲未作根本的改進，仍然機構(gòu)臃腫，官氣十足”。后來者自然要向先行者學習。本書作者甚至在另一篇文章中說，“……聯(lián)邦政府大有陷于癱瘓的危險。十年前美國工業(yè)界也曾遇到與此大體相同的危機，為了與生產(chǎn)效率高的外國公司一較高下，不得不動手改革。今天政府必須以他們?yōu)榘駱樱逼鹬弊贰！?/p>

不過，深一層來看，也許這反映了我們這個時代市場的力量。且不去預言遙遠的未來，單就目前工業(yè)化社會向后工業(yè)社會過渡、工業(yè)化社會日益成熟的階段而言，信息和信息技術(shù)的爆炸性發(fā)展確實大大加強了市場的力量。市場意味著選擇（而不是單一），市場意味著競爭（而不是壟斷），市場意味著機會（而不是墨守成規(guī)）。處在這個經(jīng)濟大環(huán)境下的政府，尤其是在市場經(jīng)濟發(fā)達的國家里，不得不重視和利用市場的機制，以求取得更佳的效果。也正因為市場的力量巨大，才更需要政府的引導和適當?shù)暮暧^調(diào)控，需要人文社會因素的參與和制約，我們才能在市場的汪洋大海里趨利避害，不迷失方向。離開了市場的力量來侈談政府的干預控制，只能是復舊，或者是天真的幻想，而這兩條道路都是走不通的。

這里再順便說一下本書的兩位作者。戴維·奧斯本是“進步政策研究所”的研究員，曾經(jīng)寫過著名的《民主實驗室》一書，并且常常給《華盛頓郵報》和《治理》雜志撰稿。他始終致力于鼓吹有效率的政府，并且為民主黨和共和黨的政府領(lǐng)袖和競選人提供咨詢。特德·蓋布勒是加州維塞利亞市的前政府官員，也在俄亥俄州的萬達利亞市政府任職。在這兩處他都親自進行過政府的改革。因此在本書中可謂是現(xiàn)身說法了。現(xiàn)在他在加州開了一家政府事務的咨詢公司。

本書的譯者按章節(jié)順序是周敦仁、湯國維、壽進文和徐荻洲。周敦仁校審。譯文中疏漏之處尚望教正。

周敦仁 謹識

復旦大學美國研究中心